兒童為中心視角下流動兒童權(quán)益保護(hù)的政策目標(biāo)定位

摘?要：如何有效保護(hù)流動兒童權(quán)益是當(dāng)前兒童福利制度建構(gòu)的重要議題。經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步建立了流動兒童權(quán)益保護(hù)政策框架，并在保護(hù)主體、保護(hù)內(nèi)容和保護(hù)方法上取得了新的進(jìn)步。目前，保護(hù)政策的實施取得了積極的成效，但效果并不十分理想，這折射出流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位存在偏差的問題。兒童為中心視角是對兒童權(quán)利的肯定，實現(xiàn)了兒童保護(hù)由成人主導(dǎo)向兒童主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型。在此視角下，流動兒童權(quán)益保護(hù)政策的目標(biāo)定位是兒童優(yōu)先原則的體現(xiàn)，在國家角色、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)方法和保護(hù)體系等方面均實現(xiàn)了發(fā)展創(chuàng)新，并在個體和系統(tǒng)層面促進(jìn)實踐框架的調(diào)整。當(dāng)然，這一政策目標(biāo)定位的成功轉(zhuǎn)型還需要進(jìn)一步思考“如何構(gòu)建整合的保護(hù)體系”的議題。

關(guān)鍵詞：兒童為中心;流動兒童;權(quán)益保護(hù);政策目標(biāo)定位

中圖分類號：C913.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）09-0087-06

流動給兒童成長和發(fā)展帶來新的風(fēng)險。流動兒童權(quán)益保護(hù)議題提出至今，政策革新與個體需要之間仍然存在巨大空間。一方面，國家兒童福利制度從補缺型轉(zhuǎn)向適度普惠型，國家試圖從社會投資視角①、家庭視角②構(gòu)建流動兒童保護(hù)政策框架，建立覆蓋不同家庭生命周期和家庭類型的服務(wù)體系③;另一方面，流動兒童始終面臨與城市整合度差④、受歧視、勞動被剝削和傷害風(fēng)險更高⑤等問題。

在社會政策研究中，流動兒童權(quán)益保護(hù)需要的滿足屬于社會政策目標(biāo)定位討論的范圍。目標(biāo)定位被理解為社會福利支出目標(biāo)指向的一種方式，是把福利資源分配給最需要人群的過程⑥。流動兒童權(quán)益保護(hù)政策的目標(biāo)定位轉(zhuǎn)型是指根據(jù)流動兒童的需要對社會政策做出調(diào)整的過程。20世紀(jì)90年代開始，兒童為中心視角興起。這一視角認(rèn)為，國家不僅要關(guān)注兒童風(fēng)險的負(fù)面影響，還應(yīng)該為兒童需要建立積極的標(biāo)準(zhǔn)。⑦這對研究流動兒童保護(hù)具有重要價值。本文通過梳理近30年來國家層面的流動兒童權(quán)益保護(hù)政策文本，同時利用“生態(tài)系統(tǒng)視角下流動兒童權(quán)益保護(hù)與社會工作干預(yù)研究”項目的流動兒童調(diào)查數(shù)據(jù)，反思流動兒童權(quán)益保護(hù)政策的問題，并以“兒童為中心”的視角重新定位政策目標(biāo)，以回應(yīng)我國適度普惠兒童福利制度建設(shè)的需要。

一、近30年來流動兒童權(quán)益保護(hù)政策框架的形成與發(fā)展特點

1.流動兒童權(quán)益保護(hù)政策的發(fā)展歷程

1998年，《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》頒布，標(biāo)志著中央政府層面的流動兒童權(quán)益保護(hù)序幕正式拉開。截至2018年12月底，國家共頒布了與流動兒童權(quán)益保護(hù)直接相關(guān)的政策36項、中央財政購買服務(wù)項目73項。⑧流動兒童權(quán)益保護(hù)政策發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段：1992—1998年，流動兒童教育和健康保護(hù)政策初步形成;2000—2010年，教育和健康保護(hù)政策深入推進(jìn);2011—2018年，流動兒童權(quán)益保護(hù)政策拓展至家庭教育、社會融合等主題。整體看來，當(dāng)前我國已經(jīng)初步形成了流動兒童權(quán)益保護(hù)政策框架，包括以下三個層面。

（1）中央層級法規(guī)層面。20世紀(jì)90年代以來，《中華人民共和國義務(wù)教育法》《關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》等重要文件先后出臺，對流動兒童權(quán)益保護(hù)的發(fā)展方向進(jìn)行了規(guī)劃，對教育和融合等議題做出了明確的規(guī)定。

（2）中央部門法規(guī)層面。自1990年以來，教育部、民政部、全國婦聯(lián)、衛(wèi)計委等部門分別牽頭發(fā)布政策法規(guī)18項，為流動兒童權(quán)益保護(hù)政策的落實提供了詳細(xì)的實施規(guī)范。比如，《中華人民共和國義務(wù)教育法實施細(xì)則》《關(guān)于做好流動人口基本公共衛(wèi)生計生服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于建立兒童福利領(lǐng)域慈善行為導(dǎo)向機(jī)制的意見》等，對流動兒童教育、健康和社會福利做出了相應(yīng)的安排。

（3）中央部門實踐體系層面。一方面，民政部、全國婦聯(lián)等部門通過開展“未成年人社會保護(hù)試點項目”“受人口流動影響的兒童試點項目”等，探索流動兒童權(quán)益保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和工具，建立了流動兒童數(shù)據(jù)庫、流動兒童衛(wèi)生保健三級管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等。另一方面，從2014年開始，財政部、民政部通過購買服務(wù)的方式，支持社會組織參與到流動兒童服務(wù)項目中。截至2018年，流動兒童服務(wù)項目立項數(shù)達(dá)到73項，支持資金達(dá)到3198.5萬元。⑨

2.流動兒童權(quán)益保護(hù)政策的發(fā)展特點

總的來說，我國流動兒童權(quán)益保護(hù)政策在保護(hù)主體、保護(hù)內(nèi)容與保護(hù)方法等方面均有了較大拓展。

（1）保護(hù)主體從單一政府轉(zhuǎn)向多元主體。政府是兒童權(quán)益保護(hù)的重要主體。我國流動兒童的免疫接種、教育以及信息登記等均明確了政府的責(zé)任，如《特殊人群計劃免疫工作管理方案》要求，衛(wèi)生部門切實加強(qiáng)管理，加強(qiáng)對流動人口與特殊人群中適齡兒童的摸底登記工作。2013年開始，流動兒童權(quán)益保護(hù)開始強(qiáng)調(diào)政府—社會—市場等多元主體的互動合作。一方面，在政府內(nèi)部建立流動兒童權(quán)益保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。如2011年由全國婦聯(lián)牽頭發(fā)布的《關(guān)于開展全國農(nóng)村留守流動兒童關(guān)愛服務(wù)體系試點工作的通知》提出建立流動兒童關(guān)愛服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。另一方面，建立政府和社會協(xié)同機(jī)制。各級政府通過政府服務(wù)購買、公益創(chuàng)投等方式吸納社會力量參與流動兒童的保護(hù)服務(wù)，形成政府—社會組織—家庭“三位一體”的保護(hù)機(jī)制。

（2）保護(hù)內(nèi)容主題突出且不斷擴(kuò)展。流動兒童權(quán)益保護(hù)主題最初圍繞教育和健康展開。與流動兒童學(xué)校教育和身體健康相關(guān)的政策所占比例分別為55.6%、19.4%（見圖1）。從2011年開始，流動兒童保護(hù)主題逐步轉(zhuǎn)向兒童多元化的需要?！蛾P(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》等政策陸續(xù)頒布，涉及兒童性安全、兒童家庭教育、社區(qū)安全等議題。此外，政府開始意識到流動兒童權(quán)益保護(hù)問題，除了提升兒童個體的能力以外，還需要改善兒童所處的環(huán)境系統(tǒng)。由此，國家率先推出了《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》等完善流動兒童家庭和社會系統(tǒng)的政策，旨在優(yōu)化流動兒童的生活環(huán)境。圖1顯示，與流動兒童家庭教育和社會融入相關(guān)的政策的比例分別是2.8%。在中央財政購買的服務(wù)項目中，從系統(tǒng)層面對流動兒童實施干預(yù)的項目也占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤?。這部分項目包括與流動兒童社會融入、親子關(guān)系、社會支持、社區(qū)安全相關(guān)的社會服務(wù)項目，四者所占比例分別為16.4%、1.4%、6.8%、1.4%，合計占26%（見圖2）。

（3）保護(hù)方法從費用減免拓展至強(qiáng)調(diào)社會工作專業(yè)方法的使用。減免基本公共服務(wù)費用是緩解流動兒童早期發(fā)展困境的主要方式?！蛾P(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費工作的通知》《關(guān)于認(rèn)真貫徹實施〈疫苗流通和預(yù)防接種管理條例〉的通知》均在免除流動兒童教育費用和預(yù)防接種費用上提出了要求，保證了流動兒童的受教育權(quán)和健康權(quán)。2006年，對流動兒童的保護(hù)方法嘗試社會轉(zhuǎn)移支付方式，包括現(xiàn)金救助和實物救助。如根據(jù)流動兒童“兩為主”的政策規(guī)定，各省市均按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予流動兒童教學(xué)經(jīng)費補助。2014年開始，流動兒童保護(hù)實踐專業(yè)化要求增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)社會工作專業(yè)的嵌入。中央財政購買項目從設(shè)置之初就將項目分為發(fā)展示范類項目、承接社會服務(wù)試點項目、社會工作服務(wù)示范項目、人員培訓(xùn)示范項目四個類別。以2018年的購買項目為例，社會工作服務(wù)示范項目占總項目的26.1%。而流動兒童專業(yè)社會工作服務(wù)項目占兒童服務(wù)項目的比例從2014年的15.4%上升到2018年的38.5%，重要性逐年增長。

二、流動兒童權(quán)益保護(hù)政策實踐效果與目標(biāo)定位偏差

1.流動兒童權(quán)益保護(hù)政策實踐效果不甚理想

整體看來，一系列相關(guān)政策的出臺和實施對流動兒童受教育權(quán)和健康權(quán)的保護(hù)起到積極作用。流動適齡兒童入學(xué)率達(dá)到90%，免疫接種率達(dá)到85%以上。⑩但是，政策效果仍然不甚理想，保護(hù)政策不能滿足當(dāng)前流動兒童對高質(zhì)量教育、社會支持等多元化需求，表現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）流動兒童義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就學(xué)率增幅遲滯。流動兒童受教育問題一直受到政府和社會的高度重視，但因教育資源的有限性和戶籍制度的隔離，流動兒童教育在機(jī)會和結(jié)果上存在不平等。B11流入地政府由于公辦教育資源匱乏、教育經(jīng)費安排失當(dāng)、各級政府責(zé)任不明晰等因素，在推行“兩為主”“兩納入”等政策時面臨極大的挑戰(zhàn)，流動兒童在公辦學(xué)校就學(xué)時遭遇各種困難。截至2014年年底，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就讀公辦學(xué)校的比例為79.5%;2015年，各地流動兒童公辦學(xué)校入學(xué)率差異巨大，上海為100%，東莞僅為23%。B12流動兒童對高教育質(zhì)量的需要無法得到有效滿足。

（2）流動兒童社會支持匱乏。流動對兒童的城市融合造成不利影響，而社會支持是促進(jìn)流動兒童城市融合的重要因素。遺憾的是，政策設(shè)計與實踐之間存在著巨大的鴻溝，流動兒童較少能從正式機(jī)構(gòu)獲得幫助和支持。如2008年印發(fā)的《全國精神衛(wèi)生工作體系發(fā)展指導(dǎo)綱要（2008年—2015年）》明確提出，在中小學(xué)建立心理健康輔導(dǎo)室，開展心理健康教育。但是，大部分流動兒童就讀的學(xué)校（外來工子弟學(xué)校）存在師資力量不足、地位不合法等問題，無暇顧及兒童的心理支持。與此同時，保護(hù)政策缺少對流動兒童非正式支持不足的關(guān)注，使得流動兒童始終面臨家庭支持不足、傳統(tǒng)的社會支持?jǐn)嗔?、新的社會關(guān)系建立困難B13等困境。

2.流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位存在偏差

流動兒童權(quán)益保護(hù)政策實施效果不理想，其直接原因是政策工具充足性的欠缺B14以及政策實踐的問題化、個體化、靜態(tài)化取向B15等，更為重要的原因是保護(hù)政策忽視了以流動兒童為中心的政策目標(biāo)定位。多數(shù)流動兒童政策都是從具體問題出發(fā)來討論政策革新的，同時保護(hù)政策的制定和推行還受到城市福利資源、創(chuàng)新治理手段與轉(zhuǎn)移矛盾等因素的影響B(tài)16。這造成當(dāng)前流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位存在偏差，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（1）定位主體偏差。流動兒童權(quán)益保護(hù)政策定位主體偏差表現(xiàn)為政策制定主體分散，缺乏整合機(jī)制。各級政府是流動兒童權(quán)益保護(hù)的定位主體，主要涉及教育部、民政部、衛(wèi)計委、財政部等。一直以來，我國缺少主管兒童權(quán)益保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)（民政部兒童福利司的服務(wù)對象主要以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，基本不涵蓋流動兒童）。流動兒童權(quán)益保護(hù)政策多按照主管部門牽頭、相關(guān)部門配合的方式制定出臺。政策重心更多與政府部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域、部門職權(quán)緊密相關(guān)，而非兒童整體需要。從政策文本來看，教育部關(guān)注的是流動兒童義務(wù)教育階段的入學(xué)，衛(wèi)計委關(guān)注的是流動兒童的免疫接種，民政部關(guān)注的是流動兒童托底保障。然而，課題組調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，流動兒童具有更加多元化的需求，85.0%的流動兒童期望有父母或朋友的陪伴，70.0%的流動兒童期望得到老師的關(guān)懷，80.0%的流動兒童期望能夠參與社區(qū)活動等。這些不同的需求由于不能與當(dāng)前政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置直接對應(yīng)，也因缺乏明晰的業(yè)務(wù)主管部門，容易被忽視或者得不到優(yōu)先考慮。

（2）定位方法偏差。流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位方法偏差是指滿足流動兒童保護(hù)需要的方法單一，發(fā)展性不足。我國流動兒童保護(hù)政策的制定具有明顯的應(yīng)急式特征，一般要求政策對流動兒童面臨的最緊急問題做出回應(yīng)，而對兒童未來發(fā)展的關(guān)注相對不足。20世紀(jì)90年代以來，流動兒童權(quán)益保護(hù)始終按照“問題—救助”的邏輯展開，社會救助特征明顯。這與我國流動兒童權(quán)益保護(hù)政策的制定建立在流動人口頻繁流動并最終會返鄉(xiāng)的假設(shè)上有關(guān)。B17但是，2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，過去十年間，中國0—17周歲的流動兒童數(shù)量由1982萬人增長至3581萬人，增長規(guī)模超過80%，其中農(nóng)村戶籍的流動兒童占80.35%。B18流動兒童群體規(guī)模不斷增大。這就要求必須從兒童的整體需要出發(fā)，采取救助和發(fā)展相結(jié)合的方法，重新設(shè)計政策以滿足流動兒童扎根城市的需要。

（3）定位內(nèi)容偏差。流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位內(nèi)容偏差是指政策僅聚焦兒童生命片段和部分需要。定位內(nèi)容偏差與定位主體分散、定位方法單一有緊密關(guān)系。1992—2018年國家層面涉及流動兒童保護(hù)的36項政策中，與0—6歲流動兒童相關(guān)的政策占24.0%，與7—14歲相關(guān)的占68.0%，與15—18歲相關(guān)的占8.0%，且政策涉及的主題主要是學(xué)校教育和身體健康（見圖1）。兒童保護(hù)研究者提出，兒童保護(hù)內(nèi)容應(yīng)拓展到兒童整體的福祉，即關(guān)注兒童健康、教育、情緒和行為發(fā)展、認(rèn)知、家庭和社會關(guān)系、社會表現(xiàn)和自我照顧技能。B19對于流動兒童來說，其保護(hù)政策的內(nèi)容需要關(guān)注流動兒童不同的生命周期和個體全面發(fā)展的需要，既要解決流動兒童當(dāng)前緊迫的問題，也要為下一生命周期做準(zhǔn)備。

三、流動兒童為中心的權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位重構(gòu)

流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位要求國家應(yīng)以滿足流動兒童權(quán)益保護(hù)的需要為原則。社會福利目標(biāo)定位是一個國家社會福利制度的核心，是國家提供資源滿足社會成員需要的依據(jù)，也是社會成員接受社會福利的制度保障依據(jù)。B20兒童為中心的目標(biāo)定位是兒童優(yōu)先原則的體現(xiàn)，核心是將兒童權(quán)益保護(hù)的目標(biāo)定位回歸到兒童個體。這一視角的興起與兒童地位認(rèn)知的變化以及對傳統(tǒng)西方兒童保護(hù)政策的反思有關(guān)。

20世紀(jì)60年代，兒童虐待和忽視問題推動了西方兒童保護(hù)制度的產(chǎn)生。最初，其主要采用家長式的或親生父母的視角B21，假設(shè)兒童是需要被保護(hù)的消極個體，各類專業(yè)人士或父母是按照“兒童最佳利益”來行動的。這可能導(dǎo)致保護(hù)活動忽視兒童是自身權(quán)益主體的事實。到了20世紀(jì)80年代，新童年社會學(xué)興起，個體化趨勢及其背后的社會結(jié)構(gòu)解構(gòu)了兒童的認(rèn)知，該學(xué)說提出兒童有主體性，是社會的公民，也具有主動參與社會生活的能動性。B221989年，聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》頒布，推動了西方兒童保護(hù)政策從兒童保護(hù)取向邁向兒童為中心取向B23，使得兒童作為獨立個體的形象和享有兒童權(quán)益的認(rèn)知獲得了廣泛的認(rèn)可。

兒童為中心的流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位能夠推動我國流動兒童保護(hù)政策轉(zhuǎn)型。流動兒童權(quán)益保護(hù)政策是為了滿足流動兒童權(quán)益保護(hù)需要而制定的，社會投資和兒童權(quán)利理論是其目標(biāo)定位的依據(jù)和理論基礎(chǔ)。社會投資最早由吉登斯提出，他認(rèn)為，作為傳統(tǒng)福利國家的替代性視角，國家福利角色應(yīng)該由補償個人困難轉(zhuǎn)向投資人力資本。B24國家不僅要關(guān)注兒童風(fēng)險的負(fù)面影響，還應(yīng)該為兒童需要的滿足建立積極的標(biāo)準(zhǔn)。兒童為中心的視角將兒童作為當(dāng)前的兒童和未來的成人來對待，兒童被視為需要投資以確保有足夠能力的人，福利國家應(yīng)該為兒童提供一種平等的機(jī)會以確保他們獲得持續(xù)的發(fā)展。社會政策則需要盡力確保兒童的發(fā)展機(jī)會、教育獲得、健康和福利，通過家庭政策的實施，分擔(dān)家庭對兒童早期發(fā)展的投入。B25社會投資理念下的兒童保護(hù)受到一定質(zhì)疑。有人認(rèn)為，政策過多關(guān)注兒童的教育獲得和福利，忽略了兒童當(dāng)下的權(quán)益和需要。兒童權(quán)利理念強(qiáng)調(diào)兒童不僅是未來的工作者，還是當(dāng)前的公民，國家需要直接回應(yīng)兒童的權(quán)益和需要，這一理念的加入豐富了社會投資理念的內(nèi)涵。從20世紀(jì)90年代開始，兒童為中心的取向?qū)和Ｗo(hù)的政策制定和實踐服務(wù)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，成為改變我國流動兒童權(quán)益保護(hù)政策的理論基礎(chǔ)。

兒童為中心的流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位重新確定了國家在流動兒童權(quán)益保護(hù)中的角色、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)方法等。在兒童為中心的取向下，流動兒童應(yīng)該被視為（準(zhǔn)）公共物品，國家要強(qiáng)化流動兒童權(quán)益保護(hù)政策中的國家角色，推動實施一些“去家庭化”的策略，分擔(dān)流動人口家庭在兒童發(fā)展中的投入，避免流動兒童因家庭社會資本不高而生活機(jī)會缺乏的狀況發(fā)生。在保護(hù)內(nèi)容上，兒童為中心的流動兒童政策強(qiáng)調(diào)認(rèn)知和保障流動兒童權(quán)利，即《兒童權(quán)利公約》明確規(guī)定的參與（第12條）、提供（第24條）和保護(hù)權(quán)利（第3條）。B26需要注意的是，參與權(quán)是兒童保護(hù)的重要內(nèi)容。參與對脆弱兒童具有保護(hù)性，能增加其自信、自我效能和自我價值。B27在保護(hù)方法上，國家為流動兒童提供更加廣泛的治療與預(yù)防并重的政策與服務(wù)，促進(jìn)流動兒童福利水平的整體提升。在兒童—國家—家庭角色方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)流動兒童獨立于國家和家庭，把流動兒童權(quán)益保護(hù)作為公共責(zé)任，強(qiáng)化國家和父母的照顧責(zé)任，激發(fā)流動兒童和父母的參與熱情，建立三者之間的伙伴與協(xié)作關(guān)系。

兒童權(quán)利從兩個方面推動兒童為中心的流動兒童權(quán)益保護(hù)政策的發(fā)展。第一，兒童的提供和保護(hù)權(quán)是流動兒童權(quán)益保護(hù)政策發(fā)展的基本動力。例如，《擴(kuò)大國家免疫規(guī)劃實施方案》提出強(qiáng)化流動兒童的預(yù)防接種工作，為流動兒童提供了平等的公共衛(wèi)生免疫機(jī)會;《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作的意見》保護(hù)了流動兒童受教育的權(quán)利等。第二，兒童的參與權(quán)是流動兒童權(quán)益保護(hù)政策發(fā)展的新動力。權(quán)益保護(hù)政策不僅需要保障流動兒童的提供和保護(hù)權(quán)，還應(yīng)該重點保障流動兒童的參與權(quán)。比如，當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國家在法律層面給予兒童參與的機(jī)會，要求兒童有權(quán)擁有自己的律師，以保障自己能夠合理發(fā)聲。因此，基于新的目標(biāo)定位，流動兒童權(quán)益保護(hù)政策能夠有效回應(yīng)兒童各類權(quán)利保護(hù)的需要。國家應(yīng)在兒童為中心的社會福利制度下擴(kuò)大正式社會制度的功能，增強(qiáng)國家福利提供責(zé)任，實現(xiàn)兒童福利由補缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)型。

重構(gòu)兒童為中心的流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)定位，還需要形成整合的保護(hù)體系。這就要求深入理解流動兒童與外部系統(tǒng)的嵌套關(guān)系，將流動兒童置于其所處的生態(tài)系統(tǒng)。如圖3所示，目標(biāo)定位重構(gòu)后的流動兒童權(quán)益保護(hù)體系，以流動兒童為中心，形成政府—家庭—兒童—社會的分工合作和整合運作。國家保護(hù)、家庭保護(hù)、社會保護(hù)和兒童自我保護(hù)作為流動兒童權(quán)益保護(hù)體系的組成部分。

目標(biāo)定位重構(gòu)后的保護(hù)體系，基于專業(yè)社會工作組織，形成多層次的實踐服務(wù)體系，促進(jìn)流動兒童權(quán)益保護(hù)實踐框架的調(diào)整：一是個體層面，專業(yè)社會工作組織通過賦權(quán)于流動兒童，推動兒童在政府—社會—家庭的參與和整體需要滿足;二是系統(tǒng)層面，專業(yè)社會組織通過倡導(dǎo)和整合推進(jìn)政策優(yōu)化和社會資源鏈接，并與家庭、政府、兒童和其他社會系統(tǒng)形成支持合作的關(guān)系，最終形成政府—家庭—兒童—社會共治局面，突破前述定位偏差困境。

四、結(jié)語

20世紀(jì)90年代以來，大批農(nóng)村流動人口子女隨其父母進(jìn)入城市，成為流動兒童，其權(quán)益保護(hù)問題迅速成為政府和社會關(guān)注的熱點。整體看來，我國流動兒童權(quán)益保護(hù)政策不斷在批判中超越，流動兒童權(quán)益保護(hù)政策框架已初步建立。但時至今日，當(dāng)前權(quán)益保護(hù)政策已不能滿足流動兒童權(quán)益保護(hù)的需要。流動兒童權(quán)益保護(hù)仍然面臨著政府提供的社會支持比較匱乏等問題。重新定位流動兒童權(quán)益政策目標(biāo)成為當(dāng)前我國兒童保護(hù)制度建設(shè)的客觀要求。兒童為中心視角由于強(qiáng)調(diào)兒童作為獨立個體的權(quán)益與能動性，其在探討流動兒童保護(hù)政策轉(zhuǎn)型中具有獨特的意義。因此，本文認(rèn)為，將兒童為中心視角納入流動兒童權(quán)益保護(hù)的政策中，能夠有效突破當(dāng)前政策目標(biāo)定位偏差的困境，有利于提升流動兒童權(quán)益的保護(hù)水平。

從前文的論述中可知，重新定位流動兒童權(quán)益保護(hù)政策目標(biāo)的關(guān)鍵是構(gòu)建整合的保護(hù)體系。這一保護(hù)體系是為了回應(yīng)流動兒童權(quán)益保護(hù)中部門分割、保護(hù)主體彼此獨立、保護(hù)方式相互排斥等問題。然而，在我國所屬的東亞福利體制下，兒童照顧和發(fā)展的責(zé)任更多歸屬于家庭。B28在這一理念下，如何明確區(qū)分國家—家庭—社會的保護(hù)責(zé)任，如何增強(qiáng)專業(yè)社會工作組織在保護(hù)體系中的作用，政策制定和實施如何踐行“兒童為中心”的思想？對這些問題的思考不僅有利于推進(jìn)流動兒童權(quán)利保護(hù)，還是進(jìn)一步深化我國兒童保護(hù)政策的關(guān)鍵要素。

注釋

①王慧娟：《流動兒童教育資產(chǎn)個人賬戶：模式構(gòu)想與設(shè)立意義》，《華東理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2013年第4期。

②B14徐曉新、張秀蘭：《將家庭視角納入公共政策——基于流動兒童義務(wù)教育政策演進(jìn)的分析》，《中國社會科學(xué)》2016年第6期。

③盛亦男：《中國流動人口家庭化遷居》，《人口研究》2013年第4期。

④周皓、章寧：《流動兒童與社會的整合》，《中國人口科學(xué)》2003年第4期。

⑤鄒泓等：《我國九城市流動兒童生存和受保護(hù)狀況調(diào)查》，《青年研究》2004年第1期。

⑥李迎生等：《福利治理、政策執(zhí)行與社會政策目標(biāo)定位——基于N村低保的考察》，《社會學(xué)研究》2017年第6期。

⑦B22劉玉蘭、彭華民：《西方兒童保護(hù)社會工作的理論轉(zhuǎn)型與實踐重構(gòu)》，《社會工作與管理》2017年第3期。

⑧⑨本文數(shù)據(jù)源于課題組的統(tǒng)計。課題組利用搜索引擎，對國家層面流動兒童政策和中央財政購買服務(wù)項目進(jìn)行搜索，將政策、項目文件名或文本內(nèi)容中含有“流動兒童”“流動人口中適齡兒童”“進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民工子女”等關(guān)鍵詞的文件納入本文政策和項目分析范圍。

⑩何玲、李兵：《中國流動兒童政策分析》，《人口研究》2007年第2期。

B11Wu Xiaogang. The Household Registration System and Rural-Urban Educational Inequality in Contemporary China. Chinese Sociological Review， 2011， Vol.44， No.2， pp.31-51.

B12皮磊：《中國流動兒童教育發(fā)展報告（2016）發(fā)布?建議簡化和降低流動兒童入學(xué)條件》，公益時報網(wǎng)，http：//www.gongyishibao.com/html/gongyizixun/11528.html，2017年4月5日。

B13劉玉蘭：《流動兒童精神健康狀況分析》，《人口學(xué)刊》2012年第3期。

B15劉玉蘭、彭華民：《家庭抗逆力視角下流動兒童家庭社會工作服務(wù)實踐重構(gòu)》，《中州學(xué)刊》2016年第11期。

B16王毅杰、盧楠：《隨遷子女積分入學(xué)政策研究——基于珠三角、長三角地區(qū)11個城市的分析》，《江蘇社會科學(xué)》2019年第1期。

B17段成榮：《我國流動和留守兒童的幾個基本問題》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2015年第1期。

B18國家衛(wèi)生和計劃生育委員會流動人口司：《中國流動人口發(fā)展報告（2014）》，中國人口出版社，2014年，第181頁。

B19Christine Lou， et al. Assessing Child and Youth Well-being： Implications for Child Welfare Practice. Journal of Evidence-Based Social Work， 2008， Vol.5， No.1-2， pp.91-133.

B20彭華民：《論需要為本的中國社會福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2010年第4期。

B21Nigel Parton. Social Work， Child Protection and Politics： Some Critical and Constructive Reflections. British Journal of Social Work， 2014， Vol.44， No.7， pp.2042-2056.

B23Neil Gilbert， Nigel Parton， Marit Skivenes. Child Protection Systems： International Trends and Orientations. New York： Oxford University Press， 2011， p.258.

B24汪華：《超越左與右：吉登斯“第三條道路”及其社會投資思想論略》，《理論月刊》2012年第3期。

B25Gosta Esping-Andersen， Duncan Gallie. Why We Need a New Welfare State. New York： Oxford University Press， 2002， pp.28-67.

B26Jim Ife. Local and Global Practice： Relocating Social Work as a Human Rights Profession in the New Global Order. European Journal of Social Work， 2001， Vol.4， No.1， pp.5-15.

B27Katie Richards-Schuster， Suzanne Pritzker. Strengthening Youth Participation in Civic Engagement： Applying the Convention on the Rights of the Child to Social Work Practice. Children and Youth Services Review， 2015， Vol.57， No.7， pp.90-97.

B28馬春華：《重構(gòu)國家和青年家庭之間的契約：兒童養(yǎng)育責(zé)任的集體分擔(dān)》，《青年研究》2015年第4期。

責(zé)任編輯：海?玉