董曉方，許書平，張慧婷

(1.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質(zhì)調(diào)查局自然資源航空物探遙感中心，北京 100083)

2005年，原國土資源部、國家檔案局共同發(fā)布了《礦業(yè)權檔案立卷歸檔規(guī)范》(國土資發(fā)〔2005〕69號)(以下簡稱“《規(guī)范》”)，首次從國家層面明確了礦業(yè)權檔案立卷歸檔的方法和基本原則，使礦業(yè)權檔案在立卷、歸檔、管理和保管上有章可循，為各級國土資源主管部門開展礦業(yè)權檔案管理工作提供了指導和依據(jù)，使礦業(yè)權檔案的管理走向規(guī)范化、標準化、科學化，為提高礦政管理工作水平發(fā)揮重要作用。

1 《規(guī)范》包含的基本內(nèi)容

《規(guī)范》是礦業(yè)權檔案歸檔的主要制度依據(jù)，主要包括以下十一個方面內(nèi)容：①對礦業(yè)權檔案進行了定義；②規(guī)定了礦業(yè)權檔案歸檔、保管和利用責任主體[1]；③規(guī)定了礦業(yè)權檔案保管期限；④規(guī)定了礦業(yè)權歸檔管理工作要求；⑤規(guī)定了礦業(yè)權檔案收集內(nèi)容和要求；⑥規(guī)定了礦業(yè)權檔案歸檔分類，分為三大類、十一小類；三大類分別為探礦權管理類、采礦權管理類和礦產(chǎn)資源儲量管理類。其中探礦權管理類細分為四小類，包括探礦權新立管理類、探礦權變更管理類、探礦權監(jiān)督管理類和探礦權注銷管理類；采礦權管理類細分為四小類，包括采礦權新立管理類、采礦權變更管理類、采礦權監(jiān)督管理類和采礦權注銷管理類；礦產(chǎn)資源儲量管理類細分為三小類，包括礦產(chǎn)資源儲量評審管理類、礦產(chǎn)資源儲量登記管理類和礦產(chǎn)資源儲量注銷管理類[2]；⑦規(guī)定了礦業(yè)權檔案歸檔要件清單目錄，根據(jù)不同類別礦業(yè)權申請所需要件和審批過程中所形成的要件，列出了十一小類礦業(yè)權檔案文件歸檔目錄及各小類歸檔文件的排序；⑧規(guī)定了礦業(yè)權檔案編號管理規(guī)則；⑨規(guī)定了礦業(yè)權檔案建賬管理規(guī)則；⑩規(guī)定了礦業(yè)權檔案立卷管理規(guī)則；規(guī)定了礦業(yè)權檔案歸檔管理要求。

2 《規(guī)范》的執(zhí)行在實際工作中存在的問題

自2005年以來，礦業(yè)權管理形勢發(fā)生巨大變化以及管理制度不斷健全完善，礦業(yè)權審批內(nèi)容、程序、方式等也發(fā)生了較大變化，尤其2013年，原國土資源部黨組落實“放管服”的決策部署，高度重視礦業(yè)權行政許可規(guī)范化，部署開展礦業(yè)權申請資料全面清理工作，礦業(yè)權申請材料隨之發(fā)生較大改變。2017年礦業(yè)權審批制度進一步持續(xù)完善，研究出臺了《關于進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查審批登記管理的通知》(國土資規(guī)〔2017〕14號)(簡稱“14號文”)、《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權申請資料的通知》(國土資規(guī)〔2017〕15號)簡稱“15號文”)、《關于完善礦產(chǎn)資源開采審批登記管理有關事項的通知》(國土資規(guī)〔2017〕16號)簡稱“16號文”)3個規(guī)范性文件。14號文和16號文以問題為導向，結(jié)合近10年來的礦業(yè)權管理工作實踐的需要，簡化了審批程序等。15號文對探礦權的六種類型和采礦權的五種類型分別制定了申請資料清單，大幅精簡了申請資料。這些使得礦業(yè)權檔案管理的唯一行業(yè)標準《規(guī)范》中歸檔分類、歸檔文件與目前實際審批、申請要件存在較大差異。

2.1 《規(guī)范》分類不科學

一是分類不夠科學細化。《規(guī)范》中將探礦權管理類分為新立、變更、監(jiān)督、注銷四小類，采礦權管理類分為新立、變更、監(jiān)督、注銷四小類。但在實際歸檔實踐工作中，油氣礦產(chǎn)在辦理采礦權之前，還有探礦權試采審批環(huán)節(jié)，按照2015年《國土資源業(yè)務檔案管理辦法》規(guī)定，探礦權登記設新立、延續(xù)、變更、保留、試采和注銷六小類，采礦權登記設劃定礦區(qū)范圍、采礦權新立、延續(xù)、變更和注銷五小類?！兑?guī)范》中對探礦權延續(xù)、保留和試采項目，采礦權延續(xù)項目在礦業(yè)權檔案文件歸檔類目表中缺少對應的類別。因此，在2016年之前，礦業(yè)權檔案立卷歸檔按照《規(guī)范》中的分類，將探礦權延續(xù)、保留并入探礦權變更管理類別，將采礦權延續(xù)并入采礦權變更管理類別。由此產(chǎn)生的問題是，在礦業(yè)權檔案統(tǒng)計、編目、編研、利用、分析研究時往往難以以分類號作為依據(jù)，影響礦業(yè)權歸檔管理和開發(fā)利用。

二是部分分類號閑置。在礦業(yè)權檔案立卷歸檔實際管理中，探礦權監(jiān)督管理類、采礦權監(jiān)督管理類兩個分類號并沒有使用。從探礦權監(jiān)督管理類的歸檔文件來看，包括勘查單位資質(zhì)審核、勘查登記項目開工報告、探礦權年度審理報告、勘查項目年度總結(jié)等7項；采礦權監(jiān)督管理類的歸檔文件包括開發(fā)利用年度報告書、礦山年檢問題及處理材料、“三率”考核指標核定表、“三率”指標考核表、礦山損失貧化率計算統(tǒng)計表及計算圖等17項。分析探礦權監(jiān)督管理類和采礦權監(jiān)督管理類兩個分類號沒有使用的原因大致有以下幾方面：應歸入探礦權監(jiān)督管理類和采礦權監(jiān)督管理類的部分文件已歸入相應的探礦權、采礦權檔案文件中；探礦權、采礦權監(jiān)督、執(zhí)法、糾紛調(diào)解、行政處罰等，分由多個部門管理，難以由指定的部門進行統(tǒng)一立卷歸檔；探礦權、采礦權監(jiān)督管理貫穿于礦業(yè)權管理全過程，時間跨度長，且礦業(yè)權因?qū)徟鷻嘞拚{(diào)整導致審批機關發(fā)生變化，以及礦業(yè)權審批人員發(fā)生變化，增加了立卷歸檔難度。

2.2 礦業(yè)權檔案文件歸檔類目表中歸檔文件與管理實際不符

隨著礦業(yè)權管理及礦產(chǎn)資源勘查和開采審批登記制度的改革，礦業(yè)權審批內(nèi)容、程序、方式等發(fā)生了較大變化，礦業(yè)權申請材料自2007～2017年發(fā)生較大變化[3](表1和表2)。

從表1和表2中可以看出，2007～2017年，礦業(yè)權申請要件發(fā)生了較大變化，尤其是在15號文對礦業(yè)權申請資料進一步規(guī)范、簡化后，實際歸檔文件與《規(guī)范》歸檔文件嚴重不符。通過與《規(guī)范》對比統(tǒng)計分析，《規(guī)范》中探礦權、采礦權各子類別歸檔文件分別有很大變化(表3)，現(xiàn)《規(guī)范》已不適用和服務于當下的礦業(yè)權檔案管理。

表1 2007～2017年探礦權歸檔文件變化情況

表2 2007～2017年采礦權歸檔文件變化情況

2.3 礦業(yè)權檔案文件歸檔類目表中歸檔文件排序與管理實際不符

《規(guī)范》附錄A礦業(yè)權檔案文件歸檔類目錄中各類別歸檔文件排序為申請文件在前，審批、發(fā)證文件在后。按照部檔案管理工作要求，在實際工作中卷內(nèi)文件排列順序的原則是審批文件在前，申報文件在后，并且審批文件中批復結(jié)果文件或發(fā)證在前，審批過程文件在后，審批過程文件按批復順序倒序排列。

3 修改完善《規(guī)范》的建議

2015年，原國土資源部、國家檔案局印發(fā)了《國土資源業(yè)務檔案管理辦法》的通知(國土資發(fā)〔2015〕175號)，對新形勢下國土資源檔案管理提出了新標準和新要求，為適應新形勢下檔案工作要求，亟需修訂完善現(xiàn)行《規(guī)范》，這既是總結(jié)《規(guī)范》行業(yè)標準實施幾年來礦業(yè)權檔案管理實踐的必然，也是解決當前礦業(yè)權檔案管理面臨問題的迫切需要。在保持《規(guī)范》文件歸檔類目表中歸檔文件排序的相對穩(wěn)定的同時，使其具有較強的針對性和可操作性，能夠較科學全面地反映礦業(yè)權檔案工作客觀規(guī)律。

3.1 補充完善礦業(yè)權檔案歸檔范圍和分類

實現(xiàn)與2015年原國土資源部聯(lián)合國家檔案局印發(fā)的《國土資源業(yè)務檔案管理辦法》(國土資發(fā)〔2015〕175號)相關規(guī)定相一致，將原探礦權、采礦權和礦產(chǎn)資源儲量等三大類，調(diào)整為探礦權、采礦權兩大類；將探礦權中的子類別探礦權新立、變更、監(jiān)督和注銷四小類，調(diào)整為探礦權新立、延續(xù)、變更、保留、試采和注銷六小類，將原采礦權中的子類別采礦權新立、變更、監(jiān)督和注銷四小類，調(diào)整為劃定礦區(qū)范圍、采礦權新立、延續(xù)、變更和注銷五小類[4]。為保證礦業(yè)權檔案立卷歸檔內(nèi)容更加全面完整，建議將采礦權類新增抵押與解押子類別，子類別為采押，歸檔文件包括解押文件、抵押文件、抵押借貸合同及抵押證明資料等材料。

3.2 修改礦業(yè)權檔案文件歸檔類目表

為進一步推進簡政放權、嚴格規(guī)范審批程序、優(yōu)化調(diào)整審查環(huán)節(jié)、簡化減少要件材料、減輕申請人負擔，結(jié)合14號文、15號文、16號文的規(guī)定，對《規(guī)范》文件歸檔類目表中每一小類需歸檔的文件逐一核對修改完善，主要包括審批發(fā)證文件、申請文件和相關文件三部分。為進一步精準指導歸檔工作，將《規(guī)范》中變更類別歸檔文件進一步細化，將探礦權變更歸檔文件分為擴大勘查區(qū)塊范圍(含合并)、縮小勘查區(qū)塊范圍(含分立)、變更勘查主礦種、變更探礦權人名稱和探礦權轉(zhuǎn)讓5種情形分別列出。同時將采礦權變更歸檔文件分為變更擴大礦區(qū)范圍、變更縮小礦區(qū)范圍、變更開采主礦種及開采方式、變更采礦權人名稱和轉(zhuǎn)讓5種情形分別列出(表3)，便于指導檔案管理人員對礦業(yè)權檔案的整理、立卷歸檔工作。

表3 探礦權、采礦權子類別設置、歸檔文件變化情況及修訂建議

資料來源：文獻[2]；文獻[5]；文獻[6]～[8]

3.3 調(diào)整礦業(yè)權檔案文件歸檔類目表中歸檔文件排序

按照檔案管理工作要求，將每個礦業(yè)權歸檔文件分為三部分，第一部分為審批文件，審批文件中批復結(jié)果文件即探礦權的勘查許可證(復印件)、采礦許可證(復印件)、劃定礦區(qū)范圍批復或注銷通知書在前，審批過程文件在后，審批過程文件按批復順序倒序排列；第二部分為申請文件，申請登記書在前，其他申請文件在后，其他申請文件的排列順序參照《自然資源部非油氣礦業(yè)權審批登記服務指南》中各審批事項的申請材料清單順序要求排列；第三部分為其他相關文件，這部分文件主要是自然資源部行政主管部門在礦業(yè)權審批管理工作中直接形成的，具有保存價值的文字等內(nèi)容。如修改過程件等文件。

3.4 增加礦業(yè)權電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范內(nèi)容

自2008年，原國土資源部(現(xiàn)自然資源部)通過礦業(yè)權審批系統(tǒng)進行電子文件申報和審批，審批系統(tǒng)中保留有探礦權、采礦權申報材料電子版本、審批文件及補充通知等，其中審批文件等是以表單形式存儲，未形成電子文件。為適應新形勢下檔案管理現(xiàn)代化的要求，應在《規(guī)范》中增加礦業(yè)權電子文件的歸檔管理規(guī)范內(nèi)容，包括礦業(yè)權審批電子文件歸檔范圍、保管期限、元數(shù)據(jù)方案和數(shù)據(jù)交換等標準規(guī)范，為礦業(yè)權審批電子文件的歸檔提供指導和依據(jù)。參照國家檔案局發(fā)布的《紙質(zhì)檔案數(shù)字化技術規(guī)范》中的保存格式、精度等要求，加快推進存量礦業(yè)權檔案數(shù)字化、增量檔案電子化和檔案利用網(wǎng)絡化，實現(xiàn)礦業(yè)權電子文件歸檔和文檔一體化管理[9]，最終實現(xiàn)礦業(yè)權審批無紙化和單軌制電子文件的歸檔，發(fā)揮礦業(yè)權檔案數(shù)據(jù)支撐自然資源管理的重要作用。