“雙隨機(jī)、一公開”新方式下的油氣資源監(jiān)督管理

文雅萍，黃夢曦，卜小平，郝江帆，劉啟鵬，高白水

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

“雙隨機(jī)、一公開”指在監(jiān)管過程中以隨機(jī)方式抽取檢查對象、選派檢查人員，同時抽查結(jié)果及時向社會公開，“雙隨機(jī)、一公開”是國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》[1]中要求在全國全面推行的一種監(jiān)管模式。為全面落實“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管新方式，原國土資源部于2015年建立《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法》[2]，油氣資源礦業(yè)權(quán)人信息公示工作于2017年正式啟動。

1 我國油氣資源監(jiān)督管理總體情況

1.1 管理機(jī)構(gòu)和人員隊伍

礦產(chǎn)資源法規(guī)定，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作，原國土資源部是國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，油氣資源監(jiān)督管理具體工作由原國土資源部地質(zhì)勘查司承擔(dān)，地質(zhì)勘查司是原國土資源部管理地質(zhì)勘查行業(yè)和石油、天然氣、煤層氣、頁巖氣等礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)的職能部門。機(jī)構(gòu)改革后，油氣資源監(jiān)督管理職能由自然資源部承擔(dān)。

2001年3月，原國土資源部決定組建油氣督察員隊伍，參與油氣資源督察工作，8月份正式聘任我國第一屆油氣督察員[3]，油氣督察員的任期為3年，一般在自然資源部系統(tǒng)事業(yè)單位、省廳地質(zhì)勘查處、油公司礦業(yè)權(quán)管理部門選擇人員聘用。第一屆油氣督察員共65名，2002年又增聘171名，2004年聘任第二屆油氣督察員296名，其中各省(區(qū)、市)243名，各油公司管理人員53名，2007聘任第三屆油氣督察員共296名，2010年聘任第四屆油氣督察員共309人，2013年11月聘任第五屆油氣督察員共366人[4]。2017年3月啟動第六屆油氣督察員推薦工作，5月發(fā)布聘任公告，第六屆油氣督察員共503名，任期從2017年5月5日至2020年5月4日。油氣督察員制度建立18年來，累計聘用2006人次。

1.2 油氣資源監(jiān)督管理相關(guān)規(guī)范性文件

2001年3月，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于建立油氣督察員制度的通知》(國土資發(fā)〔2001〕93號)[3]，明確建立油氣督察員制度，依靠督察員加強(qiáng)對油氣資源勘查開發(fā)的督促檢查。該規(guī)范性文件于2016年5月廢止。

2003年4月，原國土資源部印發(fā)《礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員工作制度》(國土資發(fā)〔2003〕99號)[5]，適用于礦產(chǎn)(含油氣)勘查和油氣開采督察員工作。文件規(guī)定了部、省兩級國土資源主管部門、礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員辦公室、礦產(chǎn)勘查及油氣開采督察員的職責(zé)，督察員的權(quán)利和義務(wù)，督察的主要內(nèi)容、工作程序、紀(jì)律要求等，督察范圍為部頒發(fā)許可證的礦產(chǎn)勘查項目及油氣開采項目[5]。

2012年10月26日，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》(國土資發(fā)〔2012〕159號)，明確國土資源部負(fù)責(zé)頁巖氣勘查開采年度檢查和督察工作，省級國土資源主管部門承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)頁巖氣勘查開采年度檢查和督察實施具體工作。該規(guī)范性文件于2017年11月29日廢止。

2015年9月原國土資源部建立《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法》[2]，成為督察員制度后管理機(jī)關(guān)開展油氣資源監(jiān)督管理工作最主要的制度依據(jù)。

1.3 以往油氣資源監(jiān)督管理工作方式

在油氣礦業(yè)權(quán)人信息公示制度之前，油氣礦業(yè)權(quán)年檢和油氣督察是油氣監(jiān)督管理的主要工作手段。年檢即年度報告?zhèn)浒?，每年由原國土資源部辦公廳以廳函的方式部署備案工作[6]，各油氣礦業(yè)權(quán)人將截至上年底在勘查開采有效期內(nèi)礦業(yè)權(quán)的年度報告以報盤的方式提交給原地質(zhì)勘查司，具體包括油氣探礦權(quán)年度報告和油氣采礦權(quán)年度報告[7]，報告主要體現(xiàn)油氣礦業(yè)權(quán)人上一自然年度從事油氣資源勘查開采活動過程的相關(guān)信息。

督察即依據(jù)督察員制度及相關(guān)文件規(guī)定，組織油氣督察員和有關(guān)人員，有針對性的對油氣資源勘查和開采項目進(jìn)行檢查。從2001年油氣督察工作啟動至2016年，原國土資源部組織開展了多次油氣督察工作，先后組織開展了煤層氣對外合作區(qū)塊、新疆地區(qū)油氣探礦權(quán)、全國頁巖氣探礦權(quán)、二輪頁巖氣中標(biāo)探礦權(quán)等督察活動[8]。

1.4 油氣資源監(jiān)督管理存在的問題

油氣礦業(yè)權(quán)年檢和督察兩種監(jiān)管方式實行多年來，取得了一定效果，但在發(fā)揮監(jiān)管成效上仍有不足。年檢和督察作為政府監(jiān)管的行政手段具有一定的信息封閉性，油氣礦業(yè)權(quán)人勘查開采情況和履行法定義務(wù)情況等監(jiān)管信息在整個監(jiān)管過程中對外公開化程度較低，不能形成有效的社會監(jiān)督；年檢和督察結(jié)束后，檢查結(jié)論和整改要求反饋給油氣礦業(yè)權(quán)人后權(quán)威性有限，對礦業(yè)權(quán)人約束性不強(qiáng)，監(jiān)管效能的發(fā)揮受到一定影響，亟需通過轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式來強(qiáng)化油氣資源監(jiān)管成效。

2 油氣資源監(jiān)督管理“雙隨機(jī)、一公開”新方式

2.1 “雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式的提出

自十八大以來，黨中央、國務(wù)院做出“放管服”的決策部署，提出了要簡政放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻；公正監(jiān)管，促進(jìn)公平競爭；高效服務(wù)，營造便利環(huán)境的具體要求。為深化“放管服”改革，國務(wù)院在2015年發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》[1]，提出了“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管模式，“雙隨機(jī)、一公開”指在監(jiān)管過程中以隨機(jī)方式抽取檢查對象、選派檢查人員，同時抽查結(jié)果及時向社會公開，這一模式為科學(xué)高效監(jiān)管提供了新思路。

2.2 油氣資源領(lǐng)域推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式

“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式要求監(jiān)管過程信息公開，有效解決了油氣資源以往監(jiān)管方式中信息封閉性和公開化程度低的問題，打開了油氣上游行業(yè)社會化監(jiān)管的新局面，同時還要求監(jiān)管結(jié)果對外公開，不僅油氣礦業(yè)權(quán)人能接到檢查結(jié)果，其他機(jī)構(gòu)和個人也可以公開獲知檢查結(jié)果，顯著增強(qiáng)了權(quán)威性，解決了以往監(jiān)管方式中對礦業(yè)權(quán)人約束性不強(qiáng)的問題，有效提高了監(jiān)管工作成效。

按照“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式要求，2015年9月29日，原國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示辦法(試行)》(國土資規(guī)〔2015〕6號)[2](以下簡稱“《辦法》”)，建立了信息公示制度。信息公示制度是礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作中的一次重大變革[9]。《辦法》中的礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息是指礦業(yè)權(quán)人從事礦產(chǎn)資源勘查開采活動過程中形成的年度信息和國土資源主管部門在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的能夠反映礦業(yè)權(quán)人狀況的信息[2]?！掇k法》主要包括37條內(nèi)容，涉及礦業(yè)權(quán)人信息填報、公示信息抽查、異常名錄和嚴(yán)重違法名單管理、監(jiān)督管理等。依據(jù)《辦法》試行計劃安排，油氣礦業(yè)權(quán)人信息公示工作于2017年正式實施。

3 油氣礦業(yè)權(quán)人信息公示工作實踐

從2017年開始，油氣礦業(yè)權(quán)人信息公示到目前已試行兩年多時間，原國土資源部以全國有效油氣礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫為底庫，建立了油氣礦業(yè)權(quán)人信息公示系統(tǒng)，每年通過公示系統(tǒng)以搖號方式隨機(jī)抽取不少于有效油氣礦業(yè)權(quán)項目總數(shù)5%的項目，由被抽查項目所在省級自然資源主管部門以隨機(jī)和選派相結(jié)合方式抽取檢查人員，抽查信息和結(jié)果在公示系統(tǒng)中對外公布，接受社會監(jiān)督，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管局面初步形成。油氣礦業(yè)權(quán)人信息公示是油氣行業(yè)上游監(jiān)管部門全面落實“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管新方式的具體舉措，油氣資源監(jiān)督管理相關(guān)各方通過實踐在逐步適應(yīng)“雙隨機(jī)、一公開”這一新方式。

3.1 職責(zé)分工

在油氣礦業(yè)權(quán)人信息公示工作中，自然資源部油氣監(jiān)督管理主管司局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和管理全國油氣礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示工作，省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織本省抽查項目的實地核查工作，自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心具體承擔(dān)信息公示各項業(yè)務(wù)支撐工作，自然資源部信息中心具體承擔(dān)信息公示系統(tǒng)技術(shù)支持工作。

3.2 工作程序

油氣信息公示工作程序分為信息填報、公示信息抽查、異常名錄管理三個階段(表1)，主要步驟包括[10]：油氣礦業(yè)權(quán)人于每年3月31日之前，完成上一年度勘查開采信息填寫并選擇公示項，油氣礦業(yè)權(quán)基本信息和履行法定義務(wù)信息為必須公示項；自然資源部組織有關(guān)單位，通過信息公示系統(tǒng)隨機(jī)搖號選取抽查名單，制定年度監(jiān)督檢查計劃并以部辦公廳函方式下發(fā)至各省(區(qū)、市)；省級自然資源主管部門按照年度監(jiān)督檢查計劃，開展實地核查，并在核查結(jié)束后，通過信息公示系統(tǒng)填報核查結(jié)果，同時提出異常名錄列入、移出建議；自然資源部油氣監(jiān)督管理主管司局匯總分析形成最終異常名錄，并對外公示異常名錄，同時在自然資源部網(wǎng)站對外發(fā)布年度油氣礦業(yè)權(quán)信息公示工作情況通報[11]。

表1 油氣信息公示工作程序

3.3 主要特點

3.3.1 監(jiān)管方式從一級監(jiān)管逐步向部省兩級監(jiān)管轉(zhuǎn)變

油氣資源管理一直以來形成了部審批、部監(jiān)管的一級管理模式，近幾年非常規(guī)油氣審批工作逐步試點下發(fā)至省級，但監(jiān)管工作仍以部主導(dǎo)為主。在油氣信息公示工作中，部確定抽查項目名單以后，省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織本省抽查項目的實地核查工作，具體工作涉及制定實地核查工作方案、成立檢查組、實施現(xiàn)場檢查、上報核查結(jié)果、提出異常名錄建議。通過油氣信息公示工作實踐，省級部門更多地參與到油氣監(jiān)管工作之中并發(fā)揮出重要作用，油氣監(jiān)管方式逐步向部省聯(lián)動轉(zhuǎn)變。

3.3.2 對油氣礦業(yè)權(quán)人的約束性顯著增強(qiáng)，礦業(yè)權(quán)人自律性得以提高

在以往年檢工作中，油氣礦業(yè)權(quán)人以報盤方式提交年度報告，且報盤只報送管理機(jī)關(guān)，以往的報盤方式在提交時間和內(nèi)容準(zhǔn)確性上約束不夠。油氣信息公示實行以后，首先油氣礦業(yè)權(quán)人必須在每年3月31日之前通過系統(tǒng)完成填報并公示，晚于3月31日系統(tǒng)將自動記錄，填報時效性更強(qiáng)，極大提高了對油氣礦業(yè)權(quán)人填報時間的約束，其次填報信息中的油氣礦業(yè)權(quán)基本信息和履行法定義務(wù)信息將通過公示系統(tǒng)對外公示，這些數(shù)據(jù)在以往是完全不對外公開的，公示方式加大了對內(nèi)容準(zhǔn)確性的約束，礦業(yè)權(quán)人必須主動自律地提高填報準(zhǔn)確性。

3.3.3 監(jiān)管的嚴(yán)肅性和社會監(jiān)督力度不斷加大

信息公示工作中實地核查結(jié)果的應(yīng)用比以往督察更嚴(yán)格，在實地核查中不滿足核查要求的油氣礦業(yè)權(quán)人將被列入異常名錄并公示，社會公示對礦業(yè)權(quán)人的影響較大，極大提高了監(jiān)管的嚴(yán)肅性。同時，根據(jù)《辦法》規(guī)定，公民、法人或其他組織發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人公示信息虛假的，可向主管部門舉報，主管部門必須對有效舉報進(jìn)行跟蹤和解決，社會監(jiān)督力度不斷加大。

4 油氣信息公示工作與非油氣信息公示的區(qū)別

4.1 面臨的監(jiān)管對象有區(qū)別

油氣礦業(yè)權(quán)集中程度遠(yuǎn)高于非油氣礦產(chǎn)，油氣行業(yè)上游領(lǐng)域經(jīng)過幾年不斷改革，油氣礦業(yè)權(quán)人逐漸從三桶油企業(yè)發(fā)展到幾十個，而全國非油氣礦業(yè)權(quán)人卻達(dá)數(shù)以萬計以上。此外，油氣礦業(yè)權(quán)人企業(yè)性質(zhì)較固體礦產(chǎn)更加單一，油氣礦業(yè)權(quán)人多以大型央企、國企等為主，企業(yè)規(guī)模普遍較大，絕大多數(shù)企業(yè)都擁有較為成熟的內(nèi)部管理體系?；谝陨显?，在公示信息填報環(huán)節(jié)，油氣公示數(shù)據(jù)在填報完成度和準(zhǔn)確度上要高于非油氣礦產(chǎn)。

4.2 隨機(jī)抽取和實地檢查方式、異常名錄認(rèn)定程序不同

油氣信息公示抽查由自然資源部主導(dǎo)，組織有關(guān)單位抽取，而非油氣信息公示抽查則由省級自然資源主管部門直接抽??；油氣實地核查由自然資源部統(tǒng)一發(fā)布年度計劃，然后省級自然資源主管部門按照年度計劃組織實施，而非油氣實地核查由省級及以下自然資源主管部門直接組織實施；在異常名錄認(rèn)定環(huán)節(jié)，油氣異常名錄名單列入和移出由省級部門提議，最終由自然資源部統(tǒng)一確認(rèn)，而非油氣異常名錄列入和移出提議及確認(rèn)均由省級自然資源部門直接負(fù)責(zé)。

4.3 最低勘查投入完成情況表現(xiàn)差異較大

在油氣探礦權(quán)實地核查環(huán)節(jié)，法定最低勘查投入[12]是較為重要的考核指標(biāo)。油氣區(qū)塊普遍面積較大，一般為幾千平方千米以上，遠(yuǎn)高于非油氣區(qū)塊，按照法定最低勘查投入是區(qū)塊面積與每平方米法定最低投入的乘積算法得出，油氣探礦權(quán)的最低勘查投入普遍都在幾千萬元甚至億元以上，這導(dǎo)致油氣探礦權(quán)法定最低勘查投入的完成情況，普遍比非油氣探礦權(quán)完成情況差。

5 油氣信息公示工作存在的問題

5.1 油氣礦業(yè)權(quán)人對新的監(jiān)管方式尚不完全適應(yīng)

油氣礦業(yè)權(quán)年檢改為信息公示后，油氣礦業(yè)權(quán)人面臨著在時效性和內(nèi)容準(zhǔn)確度上要求更高的年度信息填報任務(wù)，目前還存在個別填報不及時、不準(zhǔn)確的情況，礦業(yè)權(quán)人仍需不斷加強(qiáng)自律，進(jìn)一步適應(yīng)新方式。此外，在油氣信息公示工作中，省級自然資源主管部門較以往更多的參與到監(jiān)管活動中，油氣礦業(yè)權(quán)人需和省級管理人員建立新的工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，目前還存在雙方溝通不充分、信息共享不及時等問題，油氣礦業(yè)權(quán)人對部省聯(lián)動監(jiān)管還不完全適應(yīng)。

5.2 隨機(jī)選派核查人員實現(xiàn)難度較大

按照《辦法》的規(guī)定，實地核查應(yīng)當(dāng)隨機(jī)選派核查人員且不少于三人。但在實際操作中，由于分配到每個省的油氣督察員數(shù)量有限，尤其油氣勘探開發(fā)專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量較少，而且絕大多數(shù)油氣督察員都是兼職身份，自身也有較多的日常工作，因此選派檢查組成員時采用隨機(jī)抽取方式難度較大，尤其對于檢查任務(wù)較多的省份難度更大。在以往兩年實地核查工作中，只有少數(shù)省份通過隨機(jī)抽取方式確定檢查組成員，大部分省份都通過直接指派方式產(chǎn)生。

5.3 配套制度有待不斷完善

一是公示信息數(shù)據(jù)項的認(rèn)定規(guī)范不夠清晰。公示信息中同時包含“是否履行義務(wù)”等定性數(shù)據(jù)和“勘查投入與工作量”等定量數(shù)據(jù)，部分?jǐn)?shù)據(jù)項尚無統(tǒng)一格式、認(rèn)定程序和標(biāo)準(zhǔn)，造成檢查人員和填報人員理解有分歧。二是異常名錄管理規(guī)則需進(jìn)一步明確?！掇k法》中僅規(guī)定未按規(guī)定公示、弄虛作假、隱瞞真實情況或履行法定義務(wù)不到位的應(yīng)列入異常名錄，但在具體操作中履行法定義務(wù)不到位的情形難以準(zhǔn)確界定，出現(xiàn)不同地區(qū)對同一問題把握尺度不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

6 “雙隨機(jī)、一公開”新方式下的油氣監(jiān)督管理工作建議

6.1 進(jìn)一步加大油氣監(jiān)管隊伍建設(shè)

應(yīng)進(jìn)一步加大油氣監(jiān)管隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮省級自然資源主管部門監(jiān)管力量，同時調(diào)動全國油氣督察員工作積極性，為充分實現(xiàn)檢查人員的隨機(jī)選派提供保障。應(yīng)有針對性地擴(kuò)大省級油氣監(jiān)管工作人員政策培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度，提供部省、省間工作交流機(jī)會，以往省級部門實地參與油氣監(jiān)督檢查的經(jīng)驗較少，部分工作人員缺乏對油氣監(jiān)管法規(guī)制度的系統(tǒng)了解，缺少油氣勘探開發(fā)專業(yè)知識儲備，通過培訓(xùn)能夠不斷加強(qiáng)和提高省級工作人員監(jiān)管能力和素質(zhì)。研究油氣督察員工作制度，明確督察員工作時間和任務(wù)要求，制定以鼓勵為主的績效考核機(jī)制，充分調(diào)動油氣督察員工作積極性。以省級監(jiān)管人員和全國油氣督察員為基礎(chǔ)，建立檢查人員專家?guī)?，為充分實現(xiàn)檢查人員的隨機(jī)選派提供保障。

6.2 加強(qiáng)和完善油氣監(jiān)管部省兩級聯(lián)動工作機(jī)制建設(shè)

以持續(xù)強(qiáng)化“雙隨機(jī)、一公開”新監(jiān)管方式為契機(jī)，在實踐中不斷完善油氣監(jiān)管部省兩級聯(lián)動工作機(jī)制建設(shè)。通過制度賦予省級自然資源主管部門油氣監(jiān)管職能權(quán)限，明確省級部門在油氣信息公示各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容，提高省級主管部門油氣監(jiān)管工作權(quán)威性和積極性。建立部省油氣監(jiān)管信息共享機(jī)制，完善現(xiàn)有部省油氣礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)共享平臺，明確部省之間共享油氣信息的具體內(nèi)容，共享的渠道途徑，信息更新的周期等。建立油氣勘探開發(fā)主要節(jié)點基本信息備案制度，暢通省級部門和油氣礦業(yè)權(quán)人信息互動渠道。

6.3 完善油氣信息公示配套制度

一是優(yōu)化公示數(shù)據(jù)項設(shè)置，明確數(shù)據(jù)項認(rèn)定規(guī)范。統(tǒng)一定性數(shù)據(jù)項的判定標(biāo)準(zhǔn)，有效減少分歧產(chǎn)生，減少實地核查環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)；明確定量數(shù)據(jù)的核算范圍與方法，有效提高核查準(zhǔn)確性。二是出臺異常名錄和嚴(yán)重違法名單管理細(xì)則，明確列入與移出工作流程、列入異常與嚴(yán)重違法名單的具體情形及其判斷準(zhǔn)則、移出需滿足的具體標(biāo)準(zhǔn)等，充分發(fā)揮異常名錄管理在督促企業(yè)履行法定義務(wù)，促進(jìn)企業(yè)高效勘探開發(fā)的重要作用。

7 結(jié) 語

自然資源部通過開展油氣礦業(yè)權(quán)人信息公示工作，大力轉(zhuǎn)變油氣資源監(jiān)督管理方式，落實“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管新方式，有效促進(jìn)了油氣行業(yè)事中事后監(jiān)管，擴(kuò)大了油氣行業(yè)社會監(jiān)督，油氣礦業(yè)權(quán)人主體責(zé)任意識逐步強(qiáng)化，油氣監(jiān)管工作成效得以提高。“雙隨機(jī)、一公開”是監(jiān)管方式的創(chuàng)新，油氣礦業(yè)權(quán)人信息公示也是一項全新的工作，未來應(yīng)著力加大油氣監(jiān)管隊伍建設(shè)、強(qiáng)化部省聯(lián)動機(jī)制建設(shè)、完善信息公示配套制度，在實踐中不斷優(yōu)化改進(jìn)。