淺議地方政府績效評(píng)估中的公民參與問題

馮霞

[摘 ? ?要] 新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了政府績效評(píng)估的興起?？冃гu(píng)估被引入中國后中國地方政府開展了各種各樣的績效評(píng)估實(shí)踐。文章以南京市的 “萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”為例來粗淺地探討了我國地方政府績效評(píng)估中的公民參與問題。

[關(guān)鍵詞] 績效評(píng)估;公民參與;萬人評(píng)議政府

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 19. 077

[中圖分類號(hào)] D035.5 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2019）19- 0181- 03

0 ? ? ?前 ? ?言

20世紀(jì)70年代“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的興起引發(fā)了一場(chǎng)世界范圍內(nèi)政府施政理念的變革，全球興起一股政府績效評(píng)估的浪潮。伴隨著新公共管理改革的步伐和我國改革開放的深入，各地公民參與政府績效評(píng)估的活動(dòng)不斷出現(xiàn)，最早的公民評(píng)議政府是1998年沈陽的“市民評(píng)議政府”。繼沈陽之后，杭州、南京、北京、上海等省市紛紛加入，比如杭州市從2000年開始的“滿意單位不滿意單位評(píng)選活動(dòng)”，南京市從2001年開始的“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”，上海市楊浦區(qū)從2003年開始的問績于民型的績效評(píng)估模式。這些都推動(dòng)了我國地方政府績效評(píng)估中的公民參與。本文將選取南京市為例來探討地方政府績效評(píng)估中的公民參與問題。

1 ? ? ?公民參與地方政府績效評(píng)估相關(guān)概念界定

1.1 ? 政府績效

績效一詞來源于英文performance，包括三層意思：經(jīng)濟(jì)、效率與效果，其中經(jīng)濟(jì)關(guān)注投入數(shù)量，效率關(guān)注投入與產(chǎn)出之比，效果關(guān)注目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。政府績效指的是地方政府的工作業(yè)績及其管理、服務(wù)所產(chǎn)生的效果，與績效一樣，它也包括經(jīng)濟(jì)、效率和效果三個(gè)維度，但政府部門畢竟是一個(gè)帶有公共性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，公平公正也應(yīng)該成為衡量政府績效的一個(gè)維度。

1.2 ? 地方政府的績效評(píng)估

地方政府績效評(píng)估簡單來說就是對(duì)地方政府的業(yè)績和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，科學(xué)來講就是相關(guān)的評(píng)估主體依據(jù)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法、指標(biāo)對(duì)地方政府的決策、管理行為、服務(wù)質(zhì)量所產(chǎn)生的影響和效果進(jìn)行綜合分析和科學(xué)評(píng)價(jià)。

2 ? ? ?南京市政府“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的具體做法

南京市政府從2001年開始開展了萬人規(guī)模的群眾評(píng)議機(jī)關(guān)作風(fēng)活動(dòng)，被稱為“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”，本文主要以南京市2005年的萬人評(píng)議政府來展開介紹和分析，分析框架借鑒了鄧國勝和肖明超等提出的公民參與評(píng)估的四個(gè)環(huán)節(jié)：采集評(píng)議信息、反饋評(píng)議結(jié)果、運(yùn)用評(píng)議結(jié)果、回應(yīng)評(píng)議結(jié)果[1]。

2.1 ? 采集評(píng)議信息

南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的評(píng)議機(jī)構(gòu)根據(jù)工作性質(zhì)、職能、同群眾接觸的方式和程度等因素，將被評(píng)議的96個(gè)部門劃分為三組。第一組是政府機(jī)構(gòu)中直接在第一線面向廣大人民群眾服務(wù)和執(zhí)法的部門及部分專營性企事業(yè)單位，第二組是政府機(jī)構(gòu)中除第一組以外的部門及直屬單位，第三組是黨群機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、法檢機(jī)關(guān)和直屬單位。

評(píng)議內(nèi)容主要體現(xiàn)在《評(píng)議表》的設(shè)計(jì)上，采用無記名評(píng)議方式，由四部分組成。第一部分是填答說明，主要是對(duì)“總體評(píng)價(jià)表”、“部門單位評(píng)議表”、“具體意見表”三個(gè)表的填答方法做出說明，同時(shí)界定當(dāng)年評(píng)議的具體內(nèi)容;第二部分是表1“市級(jí)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)總體評(píng)價(jià)表”，填寫對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)作風(fēng)的總體評(píng)價(jià)和具體意見，設(shè)有“滿意、基本滿意、不滿意”三個(gè)選項(xiàng);第三部分是表2“市級(jí)機(jī)關(guān)部門作風(fēng)評(píng)議表”內(nèi)容是對(duì)上述三組部門分別按“不了解、滿意、比較滿意、不太滿意、不滿意”進(jìn)行評(píng)議;第四部分是表3“對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)被評(píng)議部門的具體意見表，征求意見的內(nèi)容分為表揚(yáng)意見、批評(píng)意見和建議。

參加評(píng)議的總?cè)藬?shù)約有10 000人，為了全面客觀的反映群眾意見，南京市做了大量工作，首先將參加評(píng)議的公民分為10個(gè)層次，其次完善評(píng)議人的選取辦法，減少了以往的指定評(píng)議人的方法，除市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部外其他評(píng)議人均通過抽樣的方法選取，第三針對(duì)不同層面群眾評(píng)議結(jié)果進(jìn)行加權(quán)處理，分別請(qǐng)10為專家、10位市領(lǐng)導(dǎo)、20個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)給出權(quán)重，然后進(jìn)行算術(shù)平均，最終確定10個(gè)層面的評(píng)議人對(duì)三組被評(píng)議部門的權(quán)重系數(shù)。

評(píng)估方式主要有三種：直接發(fā)放、郵寄發(fā)放和委托發(fā)放，另外還采取了網(wǎng)上評(píng)議和報(bào)紙?jiān)u議兩種補(bǔ)充方式，但是只是作為參考并不計(jì)分。

2.2 ? 反饋評(píng)議結(jié)果

在收集評(píng)議信息之后，評(píng)議機(jī)構(gòu)根據(jù)所設(shè)計(jì)的評(píng)議表，得到了不同形式的評(píng)議結(jié)果，并反饋給不同的對(duì)象。首先根據(jù)表1和表2得到滿意率結(jié)果，2005年滿意率和比較滿意率的和大于98%，其次根據(jù)表1和表3收集群眾意見和建議，2005年群眾對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)總體評(píng)價(jià)提出了1 231條意見和建議，同比減少9%，對(duì)機(jī)關(guān)各部門的意見和建議總數(shù)從往年的近萬條減少到5 107條;再次對(duì)評(píng)議和考核結(jié)果進(jìn)行加權(quán)處理，為了真正體現(xiàn)公民參與、群眾評(píng)議，南京市將群眾評(píng)議的結(jié)果提到總結(jié)果的70%，保證請(qǐng)人民評(píng)議的基本原則不動(dòng)搖。對(duì)于評(píng)估結(jié)果的反饋，評(píng)估機(jī)構(gòu)匯總的評(píng)議中反映的具體意見，經(jīng)市級(jí)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)指導(dǎo)小組梳理后，向相關(guān)被評(píng)議部門直接反饋，根據(jù)綜合得分的排序結(jié)果由市機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向小組組長、副組長報(bào)告，審定后再以正式文件的形式向市委市政府報(bào)告。

2.3 ? 運(yùn)用評(píng)議結(jié)果

將“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”與機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)考核的分值，按照7∶3的比例計(jì)算出綜合得分后，做四個(gè)方面的利用，首先作為對(duì)機(jī)關(guān)進(jìn)行表彰的依據(jù)，根據(jù)結(jié)果評(píng)比表彰機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的“先進(jìn)單位”和“人民滿意單位”，排序列在各組前25%的被評(píng)為“先進(jìn)單位”，連續(xù)兩年被評(píng)為“先進(jìn)單位”的，評(píng)為機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)“人民滿意單位”;其次作為對(duì)末位處理的依據(jù)，市委組織對(duì)三個(gè)組排序末一位的部門進(jìn)行組織考核，對(duì)連續(xù)兩年列三個(gè)組排序末一位的部門進(jìn)行重點(diǎn)考核，根據(jù)考核結(jié)果對(duì)末位領(lǐng)導(dǎo)班子做出相應(yīng)處理;第三將排序結(jié)果在一定范圍內(nèi)公布，并向被評(píng)議部門反饋，機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)“先進(jìn)單位”、“人民滿意單位”和各組排序末一位的部門在次年初的全市機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)大會(huì)上公布;第四，確定機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的重點(diǎn)，凡當(dāng)年綜合得分排序在各組中末位的部門、以及與上一年相比排序下降5位的部門，作為次年機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的重點(diǎn)幫助單位，把人民群眾反映強(qiáng)烈的、迫切需要解決的問題作為次年工作的重點(diǎn)內(nèi)容。

2.4 ? 回應(yīng)評(píng)議結(jié)果

經(jīng)過萬人評(píng)議，公民越來越多地參與地方政府績效的評(píng)估，這使得過去無視群眾意見的單位開始重視群眾，開始大力整改，想方設(shè)法為群眾排憂解難，30多個(gè)部門開設(shè)了“局長信箱”，市紀(jì)委開展了“百企走訪”的創(chuàng)新活動(dòng)，直接深入企業(yè)聽取意見和建議[1-2]。

3 ? ? ?南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)與不足

3.1 ? 南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的經(jīng)驗(yàn)

南京市 “萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”活動(dòng)走在我國地方政府績效評(píng)估的前列，開啟了我國地方政府績效評(píng)估中公民參與的先河，這種評(píng)估方式是對(duì)傳統(tǒng)的自上而下的評(píng)估方式的有益補(bǔ)充，給各機(jī)關(guān)各部門帶來了前所未有的壓力和動(dòng)力。

在評(píng)估信息的收集上南京市堅(jiān)持客觀公正的原則，對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行分層并改進(jìn)選取方法，對(duì)被評(píng)估對(duì)象進(jìn)行分組，設(shè)計(jì)并不斷改進(jìn)評(píng)估內(nèi)容，在評(píng)估方式上也由原先的單一的直接發(fā)放轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲?、多元化，結(jié)合了網(wǎng)上評(píng)議和報(bào)紙?jiān)u議等;在反饋評(píng)議結(jié)果上堅(jiān)持有用性原則，分兩類進(jìn)行反饋，將具體意見直接反饋給被評(píng)議部門，將排序結(jié)果上報(bào);為了保證評(píng)議的持續(xù)性，維持各參與主體的動(dòng)力，尤其是為了避免處于先進(jìn)地位的機(jī)關(guān)喪失危機(jī)感，處于末位的機(jī)關(guān)喪失信心，處于中間的機(jī)關(guān)喪失壓力感，在運(yùn)用評(píng)議結(jié)果時(shí)，增加了縱向比較，將與上一年相比排序下降5位以上的部門作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，并且初見成效，在排序處于先進(jìn)行列的24個(gè)部門里有8個(gè)部門首次躋身先進(jìn)行列。

南京市進(jìn)行的萬人評(píng)議機(jī)關(guān)，請(qǐng)人民評(píng)議的做法，強(qiáng)化了政府機(jī)關(guān)的群眾意識(shí)，那種長期以來存在的“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象減少了，“一站式審批，一條龍服務(wù)”的服務(wù)措施逐漸增多，群眾普遍關(guān)心和反映強(qiáng)烈的問題得到較好的解決;公民參與政府績效評(píng)估，拉近了政府與公眾之間的距離，使公眾增加了對(duì)政府的信任，提升了政府的形象;公民參與政府績效評(píng)估激勵(lì)了各部門各機(jī)關(guān)去努力改善績效，增加為人民服務(wù)的意識(shí)，從而提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量;公民參與政府績效評(píng)估使政府處于人民群眾的監(jiān)督之下，增加了政府的透明性。

3.2 ? 南京市“萬人評(píng)議機(jī)關(guān)”的不足

首先，從評(píng)估主體來看，公民的政治參與意識(shí)不夠高，再加上政治參與的信息和能力的缺乏，還有個(gè)人的認(rèn)知偏好以及政府并沒有賦予公民影響績效管理決策的權(quán)力[3]，使得評(píng)價(jià)主體無法對(duì)政府工作的各個(gè)方面進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)，南京市對(duì)評(píng)估主體主要分為十個(gè)層次，但層次的劃分主要是按社會(huì)階層來抽取評(píng)估主體，忽視了不同部門面向不同顧客的事實(shí)，導(dǎo)致很多評(píng)議主體在不了解所要評(píng)議機(jī)關(guān)的情況之下進(jìn)行評(píng)價(jià)，這樣的評(píng)價(jià)似乎毫無意義可言;其次，從評(píng)估指標(biāo)來看，南京市設(shè)定的指標(biāo)過于簡單和統(tǒng)一，忽視了每一個(gè)部門的差異性，因?yàn)椴煌臋C(jī)關(guān)和部門有不同的工作目標(biāo)和職能，因此在績效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)定中既要有不同類別之間的公共性指標(biāo)，也要考慮每個(gè)部門的特殊性，設(shè)定特定的指標(biāo)，另外根據(jù)南京市設(shè)定的評(píng)估表可以看出他們的指標(biāo)不僅過于簡單而且基本都是定性指標(biāo)，這樣導(dǎo)致評(píng)價(jià)主體僅僅是憑一種模糊的不確定的整體印象來進(jìn)行評(píng)價(jià)，而不是根據(jù)對(duì)該部門具體的表現(xiàn)來評(píng)價(jià)，這樣的評(píng)價(jià)隨意性較大，信度較低;第三，從信息的對(duì)稱性來看，政府公開的內(nèi)容和程度與公眾評(píng)議政府績效的要求有一定差距，政府公開的內(nèi)容并不一定是群眾真正關(guān)心的問題，公民向評(píng)議的那部分政府卻沒有公開相關(guān)的信息，導(dǎo)致信息不對(duì)稱問題突出，影響了評(píng)議結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度。

4 ? ? ?完善地方政府績效評(píng)估中公民參與的對(duì)策

4.1 ? 提高公民參與績效評(píng)估的意識(shí)、素質(zhì)、能力

公民參與地方政府績效評(píng)估使得公民成為地方政府績效評(píng)估中一股很重要的力量，但是在我國公民的參與意識(shí)還很低，對(duì)政治的敏感性、參與度、參與能力使得他們無法對(duì)被評(píng)議的對(duì)象做出客觀、正確的評(píng)估，使得評(píng)估也只能是流于形式，因此，提高公民參與績效評(píng)估的意識(shí)和能力，是有效地促進(jìn)績效評(píng)估取得成功的前提和基礎(chǔ)。首先，要通過宣傳喚醒公民意識(shí)，培育和傳播體現(xiàn)公民主體意識(shí)的公民文化，破除傳統(tǒng)的官本位思想的束縛，積極倡導(dǎo)民主和法治精神，是公民能夠有序的積極地參與到評(píng)估中來;其次，要提高公民的文化素質(zhì)，提高他們的參與能力，要大力發(fā)展文化教育和科技，提高公民的文化和政治素質(zhì)，使公民能夠用理性的思維來參與評(píng)估，提高評(píng)估的有效性，要有針對(duì)性地向公民傳播績效評(píng)估方面的知識(shí)和技能，提高他們的參與熱情和能力。

4.2 ? 完善地方政府評(píng)估的指標(biāo)體系

指標(biāo)體系的科學(xué)合理的設(shè)置是績效評(píng)估的關(guān)鍵，要正確評(píng)價(jià)政府績效，建立一套行之有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是首要前提，南京包括許多地方政府的績效評(píng)估采用的都是比較簡單的指標(biāo)，如滿意、不滿意等，較籠統(tǒng)和模糊，缺乏邏輯性和針對(duì)性。首先，要站在公民的立場(chǎng)上考慮指標(biāo)的構(gòu)成，堅(jiān)持以服務(wù)對(duì)象為導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，了解公民真正關(guān)注的是什么，據(jù)此設(shè)計(jì)指標(biāo)，而不能只從政府自身的角度出發(fā)設(shè)計(jì)一些硬性的指標(biāo);其次，要考慮被評(píng)估對(duì)象的差異性，根據(jù)不同部門的不同職責(zé)和不同業(yè)務(wù)來設(shè)計(jì)具有差異化的指標(biāo)，而不能為了省力或節(jié)約成本設(shè)置相同的指標(biāo)，這樣的指標(biāo)設(shè)計(jì)師及其不科學(xué)合理的，因此在地方政府績效評(píng)估中要衡量每個(gè)部門不同的特點(diǎn)，在公共指標(biāo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各個(gè)部門的獨(dú)特工作職能和特點(diǎn)，設(shè)定特定的指標(biāo)，以補(bǔ)充完善指標(biāo)體系，增加評(píng)估結(jié)果的有效性;第三，要為指標(biāo)分配權(quán)重，每一個(gè)指標(biāo)的重要性是不同的，為了增加指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和評(píng)估的效度和信度，要為每一個(gè)評(píng)估指標(biāo)分配權(quán)重。

4.3 ? 建立有效的信息溝通機(jī)制，加強(qiáng)政府與公民的交流溝通

目前公民參與地方政府績效評(píng)估一個(gè)很重要的問題就是信息不對(duì)稱問題，導(dǎo)致即使民眾有參與評(píng)估的意識(shí)和能力，但卻缺乏必要的信息，使得公民在績效評(píng)估中處于尷尬的境地，因此，有必要建立制度化的程序性規(guī)則[4]，在公民參與績效評(píng)估的不同階段建立政府和公眾之間的交流和溝通機(jī)制。

4.4 ? 利用網(wǎng)絡(luò)拓展公民參與績效評(píng)估的渠道和方式

現(xiàn)代科技的發(fā)展能夠推動(dòng)政府執(zhí)政形式的變化，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)使人民能夠通過網(wǎng)絡(luò)來收集資源，通過網(wǎng)絡(luò)來參與政府政務(wù)，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代提供了全新的信息傳輸介質(zhì)、開放式的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、近距離的對(duì)話窗口、高速率的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，要充分利用這些資源來拓展公民參與績效評(píng)估的途徑和渠道，使更多的公民參與到績效評(píng)估中來[5]。網(wǎng)上評(píng)議政府正在成為一種普遍的趨勢(shì)，它是政府和群眾溝通的互動(dòng)式橋梁和紐帶，以最快捷方便的優(yōu)勢(shì)得到快速發(fā)展和普及，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)所提供的技術(shù)平臺(tái)促進(jìn)政府辦公的自動(dòng)化、平民化，建立網(wǎng)上評(píng)議機(jī)制，促進(jìn)公民參與評(píng)議的廣泛性和有效性。

主要參考文獻(xiàn)

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