土地整治與鄉(xiāng)村振興的思考

胡傳景

（江蘇省新沂市國土資源局，江蘇 221400）

1 引言

100多年前的帕累托改進(jìn)理論顯示：假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，至少使得一個(gè)人變得更好。如果一個(gè)經(jīng)濟(jì)體存在帕累托改進(jìn)空間，經(jīng)濟(jì)學(xué)上普遍認(rèn)為這樣低效的產(chǎn)出情況是需要避免的。目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)村建設(shè)布局、農(nóng)民勞動就業(yè)都存在很大的帕累托改進(jìn)空間，特別是農(nóng)民進(jìn)城后，存在長期空閑的農(nóng)村建設(shè)用地和逐漸荒廢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過開展土地整治，對資源要素進(jìn)行重新整合，可為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造條件。

2 我國城鄉(xiāng)土地利用中存在的問題

2.1 農(nóng)民大量進(jìn)城入鎮(zhèn)

隨著城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，近10年來，農(nóng)村人口快速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，10年共轉(zhuǎn)移人口15089萬人，年均轉(zhuǎn)移1509萬人，2011年全國農(nóng)村人口首次低于城鎮(zhèn)人口，此后每年占總?cè)丝诒戎囟家詼p少1個(gè)百分點(diǎn)以上的速度遞減，詳細(xì)情況見表1。

表1 2007～2017年全國鄉(xiāng)村人口數(shù)量及占總?cè)丝诒戎?/p>

農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是城市化和工業(yè)化的成果，說明城鎮(zhèn)能夠容納這些外來轉(zhuǎn)移人口。讓有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，是全面小康社會惠及更多人口的內(nèi)在要求，是促進(jìn)土地向種糧大戶集中、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的必然路徑。然而由于我國幅員遼闊，很多丘陵山區(qū)不適合進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，在沒有處理好規(guī)?；Z食生產(chǎn)前，人都走了，誰來保障我們的糧食安全？同時(shí)，人是社會建設(shè)的主體，人都走了，農(nóng)村處處顯出沉沉暮氣，誰來促進(jìn)鄉(xiāng)村振興？沒有人的鄉(xiāng)村，又哪來鄉(xiāng)愁？

2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼乏人

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然災(zāi)害影響較大，同時(shí)市場價(jià)格不穩(wěn)，風(fēng)調(diào)雨順多收的三五斗，經(jīng)不起價(jià)格下跌的折騰；再加上近年來勞動力價(jià)格上漲及資源環(huán)境保護(hù)力度加大，種子、農(nóng)藥、化肥及農(nóng)膜等農(nóng)資價(jià)格一路飆升，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本急劇上漲，雖然有國家糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼，但是根本無法彌補(bǔ)農(nóng)資上漲的成本。占農(nóng)民工總量50.5%[1]的1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工，自小就被灌輸“好好學(xué)習(xí)，長大到城里工作”的思想，基本沒種過地，對土地的感情不深，且早已習(xí)慣城鎮(zhèn)生活，根本不會種地，再加上務(wù)農(nóng)收益較低和耕地細(xì)碎化，導(dǎo)致他們更加不愿意種地。深入民族靈魂的去農(nóng)文化，讓農(nóng)民逃離農(nóng)村的信念如宗教般虔誠[2]，農(nóng)村青壯年勞動力能夠外出的基本已全部外出，目前留在村里種地的大都是50歲以上缺乏城市生活技能的人，一些地方由于缺乏勞動力，出現(xiàn)拋荒。農(nóng)村青壯年勞動力大量流失，極大地加速了農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)村勞動力年齡結(jié)構(gòu)的老齡化，使中國老齡化問題在農(nóng)村顯得更加突出，很難想象老一輩種地人離去后，如何才能“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。

2.3 現(xiàn)行法律限制流轉(zhuǎn)

為了維護(hù)社會穩(wěn)定，保證農(nóng)民“居者有其屋”，對宅基地自由買賣，政策法律是一貫禁止的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”1999年5月6日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”。2004年10月21日國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！?007年12月30日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》進(jìn)一步規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。為了防止外村人購買和限制“一戶多宅”，現(xiàn)行法律規(guī)定，村民要想出售宅基地也只能出售給本村符合條件的村民，而符合條件的村民又可以通過申請獲得，在許多地方只要男性村民成年結(jié)婚就可以分戶申請宅基地并獲批準(zhǔn)，父母去世后，在缺乏宅基地退出機(jī)制和限制流轉(zhuǎn)背景下，通過繼承又被動地變成“一戶多宅”，導(dǎo)致宅基地閑置浪費(fèi)問題越來越突出，已經(jīng)引起決策層關(guān)注。

2.4 農(nóng)村資源浪費(fèi)嚴(yán)重

每年數(shù)千萬農(nóng)民進(jìn)城后，家里還留著一塊長期閑置的宅基地，造成資源浪費(fèi)。更有甚者，由于近年來城市房價(jià)節(jié)節(jié)攀升，造成一部分進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民買不起城鎮(zhèn)商品房，出于葉落歸根戀土情節(jié)和置業(yè)養(yǎng)老后顧之憂考慮，這部分農(nóng)民將打工所得積蓄帶回家后重新申請宅基地蓋新房，新房蓋好后又繼續(xù)外出打工，浪費(fèi)了大量資源。當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積多達(dá)3000萬畝。2000～2011年，在全國農(nóng)村人口減少1.33億人的情況下，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝。而且，每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民而新增農(nóng)村閑置住房5.94億m2，折合市場價(jià)值約4000億元[3]。3000萬畝的農(nóng)村用地閑置，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，在用地如此緊張的今天，是多么不合時(shí)宜[4]。江蘇土地市場網(wǎng)2018年1月8日公示的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)宿遷與蘇州專場流轉(zhuǎn)結(jié)果顯示，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)競價(jià)成交價(jià)格已經(jīng)超過66萬元/畝[5]。如果將上述農(nóng)村閑置用地進(jìn)行整理，可結(jié)余增減掛鉤指標(biāo)按總面積1/3計(jì)算，流轉(zhuǎn)成交平均價(jià)按33萬元/畝計(jì)算，收益將達(dá)3.3萬億元。

2.5 城鎮(zhèn)土地供需失衡

國家為了堅(jiān)守18億畝耕地紅線，一方面，從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地，“十三五”期間，全國新增建設(shè)用地總量控制在3256萬畝，而在“十二五”期間，這一數(shù)字是3925萬畝[6]，“十三五”時(shí)期全國新增建設(shè)用地年均651萬畝，與“十二五”相比，年均減少134萬畝，總共減少約669萬畝，2017年安排全國新增建設(shè)用地總量指標(biāo)為600萬畝，較2016年的700萬畝，減少了100萬畝[7]，這意味著“十三五”后三年新增建設(shè)用地計(jì)劃將繼續(xù)壓縮，年均至少減少223萬畝；另一方面，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，確保“占一補(bǔ)一、 占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、 占水田補(bǔ)水田”，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量、質(zhì)量雙到位，經(jīng)過十多年大規(guī)模開發(fā)整理，土地后備資源中開墾條件較好、易開發(fā)利用的地塊已開發(fā)殆盡，集中連片的更是所剩無幾，后備資源總量急劇萎縮。由于歷史原因，一些后備資源位于生態(tài)紅線范圍內(nèi)，為了嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)禁毀林開荒造地、填海、填湖、填濕地墾造耕地，嚴(yán)格控制成片未利用地開發(fā)，耕地占補(bǔ)平衡工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)。但是隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們生活水平提高、城市化進(jìn)程加快，城市對拓展空間的需求卻與日俱增。

3 新沂市促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的具體對策

3.1 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺，助力農(nóng)民增收

鄉(xiāng)村振興，離不開產(chǎn)業(yè)支撐，更離不開振興鄉(xiāng)村的人，鑒于農(nóng)村人口大量流失，青年人才奇缺的現(xiàn)狀，新沂市堅(jiān)持從軟硬兩個(gè)方面著手促進(jìn)青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，不僅為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供容量大、門檻低、易接收的各種優(yōu)惠政策，召喚“候鳥歸巢”，而且組織返鄉(xiāng)人員到農(nóng)家樂、精品民宿、電商產(chǎn)業(yè)園和設(shè)施農(nóng)業(yè)基地現(xiàn)場學(xué)習(xí)培訓(xùn)，推廣和普及新品種、新技術(shù)、新模式，提高實(shí)際操作技能，開拓創(chuàng)業(yè)人員視野。同時(shí)，根據(jù)新沂市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，精心規(guī)劃42km休閑農(nóng)業(yè)帶，依托農(nóng)村土地綜合整治，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，重點(diǎn)培育扶持“一鎮(zhèn)一業(yè)”，遷村并點(diǎn)優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局，推進(jìn)“農(nóng)文旅”深度融合，加快宋莊民宿、蜜桃小鎮(zhèn)等項(xiàng)目建設(shè)，努力把休閑農(nóng)業(yè)帶建成全省最美生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)觀光帶。引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)反季節(jié)果蔬，提高農(nóng)業(yè)效益，鼓勵(lì)成立公司+農(nóng)戶的新型農(nóng)業(yè)合作社，發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品，創(chuàng)立農(nóng)產(chǎn)品品牌，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺。支持青年發(fā)展電商，組建電子商務(wù)服務(wù)聯(lián)盟，成立電商領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，出臺《新沂市電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持辦法》，在倉儲、物流、原材料等方面提供全方位服務(wù)。

3.2 發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益

緊緊抓住高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)整縣推進(jìn)難得契機(jī)，2015～2017年期間，投資6.59億元，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田45萬畝，基本實(shí)現(xiàn)了全市110萬畝永久基本農(nóng)田高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)全覆蓋[8]，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整理，整地、修渠、筑路、建橋、打井，全力為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“強(qiáng)筋壯骨”，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在新沂市時(shí)集、阿湖、高流等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展大棚草莓、葡萄、果蔬等高效產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“蛻變”，過去靠天收成的中低產(chǎn)田，如今變成了農(nóng)民的“聚寶盆”。一些外出務(wù)工人員也看到商機(jī)，在外打拼多年的雙塘鎮(zhèn)青年農(nóng)民高一山2017年春節(jié)回家過年，果斷決定流轉(zhuǎn)500畝土地，種植葡萄，他算了一筆賬：一畝地葡萄最少能產(chǎn)3500斤，按照保守的3元/斤計(jì)，500畝毛收入就是525萬元，除去30個(gè)工人工資75萬元，農(nóng)藥化肥和水電費(fèi)用75萬元，租金50萬元，建造大棚的投入不到4年就可以收回，而大棚的使用壽命至少15年。隨著全市務(wù)工人員返鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地發(fā)展高效農(nóng)業(yè)增多，用工需求量明顯增大，農(nóng)民不出家門就可以就業(yè)?；◤d村62歲的村民陸順啟深有感觸地說：“土地流轉(zhuǎn)后，每年不僅有1000元/畝的租金，而且國家糧食補(bǔ)貼還歸自己，最主要的是像我這樣年齡的人，出不了家門，過去農(nóng)閑時(shí)節(jié)，整天在家里沒有事情做，現(xiàn)在葡萄園、桃園、草莓園爭著要，每天至少給70元，每年也有20000多元的收入，這在過去根本連想都不敢想”。

3.3 探索三權(quán)分置，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益

2018年中央1號文件首次明確提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。新沂市扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，依托多年打造的“一山一湖一古鎮(zhèn)”旅游品牌，抓住開發(fā)建設(shè) “一帶八園”農(nóng)旅線路契機(jī)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式，完善旅游服務(wù)設(shè)施，提升旅游品質(zhì)，引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村旅游建設(shè)，優(yōu)化特色村莊環(huán)境氛圍。以空閑宅基地和房屋使用權(quán)作價(jià)入股鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品建設(shè)，打造鄉(xiāng)村氣息濃厚的景點(diǎn)，結(jié)合節(jié)日休閑、農(nóng)產(chǎn)品采摘、春季賞花旅游需求，整合長期外出務(wù)工人員的閑置房屋，發(fā)展鄉(xiāng)村餐飲、住宿、土特產(chǎn)購物等產(chǎn)業(yè)，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，盤活了農(nóng)村閑置多年的資產(chǎn)。既增加了集體經(jīng)濟(jì)組織收入來源，又為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供了創(chuàng)業(yè)場所，同時(shí)為農(nóng)民增加了財(cái)產(chǎn)性收入，更主要的是保留了農(nóng)民宅基地資格權(quán)，滿足了外出務(wù)工人員老年葉落歸根回鄉(xiāng)養(yǎng)老的需求，農(nóng)民十分樂意接受這種形式。同時(shí)針對農(nóng)村老年人逐漸增多、子女無暇顧及的現(xiàn)實(shí)情況，扶持返鄉(xiāng)人員利用農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，提供針對老人的專業(yè)服務(wù)，在減輕家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)的同時(shí)還可以與親友居住在同一個(gè)社區(qū)，便于相互照顧。

3.4 優(yōu)化用地布局，改變農(nóng)村面貌

為改善農(nóng)民居住環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，新沂市全面摸底各村土地利用現(xiàn)狀，“村村過堂”，結(jié)合實(shí)際，因地制宜制定“一村一策”土地整治方案，全力推進(jìn)“空心村”整治工作，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一建設(shè)，荒廢閑置多年的老宅基地、村周圍邊角地等得到了合理使用，有效遏制了棄舊宅建新宅、一戶多宅、宅基地超標(biāo)等現(xiàn)象。不僅守住了耕地保護(hù)紅線，緩解了建設(shè)用地壓力，而且極大地改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，成為以城帶鄉(xiāng)、城市反哺農(nóng)村、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，通過土地整治，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地，優(yōu)先保障農(nóng)村生產(chǎn)生活用地需求，利用三年左右時(shí)間，集中力量規(guī)劃建設(shè)50個(gè)“村強(qiáng)、民富、景美、人和”的農(nóng)村新型集中居住區(qū)。2018年規(guī)劃新建村級綜合服務(wù)中心51個(gè)，全部具備“八室兩超市一廣場”的功能，建筑面積不低于600m2，占地面積不小于10畝；2018年規(guī)劃新建中小學(xué)幼兒園32個(gè)，占地面積1000多畝，所需用地指標(biāo)由全市通過土地整治優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局統(tǒng)籌解決，保障城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系協(xié)同發(fā)展。

3.5 拓展城鎮(zhèn)空間，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興需要依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢和資源需求變化，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)施差別化產(chǎn)業(yè)用地政策，以市場化配置土地資源為平臺，拓展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)空間，聚集鄉(xiāng)村振興資金，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)資金自身造血機(jī)制形成。新沂市以完善建設(shè)項(xiàng)目占用耕地補(bǔ)充方式為突破口，促進(jìn)補(bǔ)充耕地工作由“一家管，大家用”向“大家管，大家用”轉(zhuǎn)變，首先根據(jù)各鎮(zhèn)土地后備資源現(xiàn)狀，由市政府向各鎮(zhèn)下達(dá)申報(bào)各類土地整治項(xiàng)目任務(wù)，并將完成數(shù)量列入各鎮(zhèn)年終考核，極大地提高了各鎮(zhèn)申報(bào)實(shí)施土地整治項(xiàng)目的積極性；其次扭轉(zhuǎn)“等靠要”思想，規(guī)定所有用地項(xiàng)目報(bào)批必須市場化配置補(bǔ)充耕地指標(biāo)，推動項(xiàng)目落地由“找市長”向“找市場”轉(zhuǎn)變，倒逼用地企業(yè)將補(bǔ)充耕地成本列入項(xiàng)目預(yù)算，促進(jìn)企業(yè)節(jié)約集約用地；最后按照“誰投入，誰受益”的原則，有序引導(dǎo)社會資本參與補(bǔ)充耕地指標(biāo)生產(chǎn)，拓展了各類土地整治項(xiàng)目資金來源。2018年新沂市共申報(bào)立項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾及耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目186個(gè)，全部通過專家評審，建設(shè)總規(guī)模12539畝，計(jì)劃新增耕地面積12511畝，產(chǎn)生的鉤掛指標(biāo)優(yōu)先滿足農(nóng)村發(fā)展需求，剩余部分調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用，土地增值收益全部返還農(nóng)村，既為鄉(xiāng)村振興開辟了資金來源，也為重大項(xiàng)目和重點(diǎn)工程開工建設(shè)提供了有力保障。

4 結(jié)束語

鄉(xiāng)村振興講究的是實(shí)干，既需要健全的政策“軟環(huán)境”，更需要真金白銀的“硬投入”。新沂市通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治，在優(yōu)先滿足農(nóng)村自身發(fā)展條件下，結(jié)余的指標(biāo)通過市場化配置平臺調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行“所得收益全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的政策規(guī)定，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興由“輸血式”投入向“造血式”自給轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)“城市支援鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)。