瑞典自然資源管理概述

馬朋林，劉伯恩

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

瑞典國土面積45萬km2，大約15%的國土位于北極圈之內(nèi)[1]，2018年全國人口大約1020萬[2]。耕地面積共2.65萬km2，占國土面積的6.5%，集中在國家南部地區(qū)[3]；森林覆蓋率達到69%，位居世界前列，森林覆蓋面從南向北逐漸增多[1]。鐵礦、森林和水力是瑞典三大資源。鐵礦儲量比較多，系歐洲最大的鐵礦砂出口國；森林資源豐富，林業(yè)提供了全國9%～12%的就業(yè)崗位，紙張、木材等商品成為瑞典出口貿(mào)易中比例最大的商品[1]。

1 瑞典行政體制概況

瑞典行政體制分為中央、地區(qū)（縣）、地方三級。中央級主要由首相府、內(nèi)閣部和政府機構(gòu)組成。首相和10個內(nèi)閣部的22位內(nèi)閣部長組成瑞典內(nèi)閣[4]。內(nèi)閣部是宏觀層面的管理者，下屬政府機構(gòu)和國有公司。政府機構(gòu)履行瑞典議會授予的管理職責(zé)，是行政管理事務(wù)的具體承擔(dān)者；國有公司由瑞典政府全資或部分控股，在相關(guān)領(lǐng)域代表政府開展生產(chǎn)活動。雖然政府機構(gòu)隸屬于內(nèi)閣部，中央政府在指導(dǎo)政府機構(gòu)方面具有一定的空間，但是政府機構(gòu)具有較強的獨立性。政府機構(gòu)在法律適當(dāng)?shù)那疤嵯戮途唧w事務(wù)做出的決定，中央政府以及內(nèi)閣部無權(quán)干預(yù)。與歐洲其他國家不同，一是瑞典部分內(nèi)閣部包含多名內(nèi)閣部長，二是每屆內(nèi)閣成員均由來自不同政黨的人組成。

地區(qū)級由縣議會授權(quán)的縣級管理機構(gòu)組成。瑞典全國共有21個縣，其中13個縣的議會職增加了區(qū)域發(fā)展的職責(zé)，這13個縣被稱為地區(qū)。地方級由市政議會授權(quán)的地方當(dāng)局組成[5]，地方級政府有290個。地區(qū)和地方根據(jù)瑞典憲法進行自治，《地方政府法》授予了地區(qū)和地方當(dāng)局自治的責(zé)任范圍和管理權(quán)限，具有較大的自主權(quán)，擁有各自的稅基[6]。

2 瑞典自然資源管理體制

2.1 自然資源管理體制

瑞典行政管理體制分為三級，地區(qū)和地方當(dāng)局擁有部分自治權(quán)。近年來，隨著瑞典民主進程的發(fā)展，加之地方當(dāng)局與個人之間更有利于保持較好的聯(lián)系和效率，中央政府向地方當(dāng)局授權(quán)的范圍越來越大?！兜胤秸ā芬?guī)定地方級當(dāng)局擁有教育、城市服務(wù)、健康與環(huán)境、環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃等權(quán)限，而自然資源的管理權(quán)限只下放到地區(qū)（縣）級機構(gòu)。故，瑞典自然資源管理組織分為兩級：中央政府內(nèi)閣部/政府機構(gòu)；地區(qū)（縣）行政機構(gòu)。本文主要介紹瑞典中央級自然資源管理部門。

2.2 自然資源管理部門

瑞典中央政府實行大部制，內(nèi)閣部數(shù)量較少，內(nèi)閣部管理業(yè)務(wù)范圍更廣泛，部分內(nèi)閣部根據(jù)業(yè)務(wù)范圍設(shè)置多個部長。因此，總體來看瑞典自然資源管理機構(gòu)職能較為綜合，涉及自然要素較多，主要管理部門是企業(yè)與創(chuàng)新部、環(huán)境與能源部。這兩部都是大部，人員和下屬政府機構(gòu)眾多，參與瑞典自然資源管理的政府機構(gòu)和組織大多隸屬于這兩個內(nèi)閣部，見表1。

2.2.1 企業(yè)與創(chuàng)新部

企業(yè)與創(chuàng)新部是瑞典中央政府中最大的內(nèi)閣部之一，負責(zé)瑞典住房和城市發(fā)展、國有企業(yè)、信息技術(shù)、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策、農(nóng)村事務(wù)、區(qū)域增長和基礎(chǔ)設(shè)施等多個領(lǐng)域，涉及的自然資源領(lǐng)域包括土地、礦產(chǎn)、森林、空間規(guī)劃、住房等[7]。企業(yè)與創(chuàng)新部內(nèi)設(shè)部門較多，各部門為政府制定政策提供基礎(chǔ)支撐，管理各自領(lǐng)域的政府機構(gòu)。根據(jù)企業(yè)與創(chuàng)新部的職責(zé)范圍，設(shè)有4個部長、4個分部和1個秘書處，見圖1。4個分部和秘書處又根據(jù)各自職責(zé)和管理工作設(shè)有多個部門，并管理部屬的相關(guān)機構(gòu)，見表2。

表1 瑞典自然資源管理的機構(gòu)

圖1 企業(yè)與創(chuàng)新部內(nèi)設(shè)部門

表2 企業(yè)與創(chuàng)新部內(nèi)設(shè)部門結(jié)構(gòu)

此外，企業(yè)與創(chuàng)新部管理政府機構(gòu)73家，占中央政府全部政府機構(gòu)總數(shù)的四分之一，是管理政府機構(gòu)最多的內(nèi)閣部[8]。73家政府機構(gòu)由企業(yè)與創(chuàng)新部的4個分部以及分部所屬的司局管理，涵蓋了企業(yè)與創(chuàng)新部的各個領(lǐng)域，承擔(dān)企業(yè)與創(chuàng)新部的各項管理職能。73家政府機構(gòu)中，涉及自然資源的主要有5家，見表3。

表3 企業(yè)與創(chuàng)新部政府機構(gòu)涉及自然資源的部門

2.2.2 環(huán)境與能源部

環(huán)境與能源部是瑞典的內(nèi)閣部之一，負責(zé)政府的環(huán)境、能源和氣候政策的制定和實施。該部致力于氣候、能源、生物多樣性、化學(xué)品、生態(tài)環(huán)境、自然和森林保護、海洋和水環(huán)境、輻射安全和國際環(huán)境合作等問題。環(huán)境與能源部設(shè)秘書處和8個司，涉及自然資源管理的是自然環(huán)境司。自然環(huán)境司負責(zé)自然資源保護和生物多樣性、海洋環(huán)境問題和水管理、近20項不同的國際自然資源保護和海事公約，以及歐盟在這些領(lǐng)域的工作。戶外活動，海岸保護，場地保護，以及評估農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)和馴鹿飼養(yǎng)對環(huán)境的影響，也是該司工作的一部分。

瑞典環(huán)境保護局是環(huán)境與能源部所屬機構(gòu)，但不屬于“政府機構(gòu)”。環(huán)境保護局負責(zé)氣候、空氣、土壤、生物多樣性、污染區(qū)域、循環(huán)和廢物、環(huán)境監(jiān)測等與環(huán)境有關(guān)領(lǐng)域的管理，也負責(zé)管理瑞典自然保護區(qū)。環(huán)境保護局設(shè)有9個部和37家下屬機構(gòu)，其中自然部的使命是實施生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，制定景觀和野生生物管理政策，保護湖泊、溪流、海洋、濕地、森林等環(huán)境，確保實現(xiàn)環(huán)境目標 。

瑞典海洋和水資源管理署是成立于2011年的新機構(gòu)，是環(huán)境與能源部所屬的政府機構(gòu)，也是瑞典海洋和水資源的管理機構(gòu)。海洋和水資源管理署履行瑞典法律授予的相關(guān)職能，負責(zé)瑞典海洋和陸地水資源的規(guī)劃、監(jiān)督和法規(guī)的制定與實施， 保護全國海洋、河流、湖泊等水資源，代表瑞典參與歐盟海洋和水資源管理與合作，履行歐盟《水資源框架指令》，實現(xiàn)瑞典海洋和陸上水資源的可持續(xù)發(fā)展。

3 瑞典的自然資源管理

3.1 礦產(chǎn)資源管理

3.1.1 管理機構(gòu)

瑞典管理陸地和海洋礦產(chǎn)資源的機構(gòu)是瑞典地質(zhì)調(diào)查局所屬的獨立決策機構(gòu)——瑞典采礦監(jiān)察局。采礦監(jiān)察局由首席采礦檢查員領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)管理勘查和開采許可、礦山生產(chǎn)檢查，并提供有關(guān)礦物立法和勘查的信息[9]。截至2018年8月，瑞典共有礦山16座，其中金屬礦山15座、粘土礦山1座。

3.1.2 管理法律法規(guī)

瑞典是世界上對礦業(yè)進行立法管理最早的國家之一，最早的采礦法頒布于13世紀。規(guī)定礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護的法律主要是《礦產(chǎn)法》和《礦物條例》[10]，《大陸架法》和《大陸架條例》規(guī)定了從海洋開采礦產(chǎn)資源的有關(guān)事項。此外，《規(guī)劃和建筑法》《環(huán)境法》和《古代紀念碑和發(fā)現(xiàn)法》也有條款涉及礦產(chǎn)資源。

2014年6月11日，瑞典議會修訂了《礦產(chǎn)法》關(guān)于勘查工作的規(guī)定，從而擴大了勘查許可證持有者提供勘查工作信息的義務(wù)。該修正案于2014年8月1日生效。修訂的目的是確保受勘查工作影響的人士及時獲得所需的資料，以保障他們對許可證持有人的權(quán)利。修正案的另一個作用是澄清對采礦勘查公共利益的監(jiān)督和責(zé)任。

勘查許可證或開采特許經(jīng)營者通常需要在工作開始前申請許可證，行為人也要遵循《規(guī)劃和建筑法》《環(huán)境法》和《古代紀念碑和發(fā)現(xiàn)法》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

3.1.3 管理制度

《礦產(chǎn)法》適用于銻、砷、鈹、鉍、銫、鉻、鈷、銅、金、銥、鐵、發(fā)生在基巖、鑭和鑭系元素、鉛、鋰、錳、汞、鉬、鎳、鈮、鋨、鈀、鉑、銠、銣、釕、鈧、銀、鍶、鉭、鈦、釷、錫、鎢、釩、釔、鋅和鋯、紅柱石、磷灰石、重晶石、水鎂石、耐火材料或燒結(jié)粘土、煤、螢石、石墨、藍晶石、菱鎂礦、霞石正長巖、黃鐵礦、巖鹽或類似鹽礦床、矽線石和硅灰石、石油、天然氣和鉆石等。鈾礦于2018年8月1日從以上范圍中被剔除，在2018年7月31日之后將無法申請鈾礦勘查許可證或開采特許權(quán)[11]。

礦產(chǎn)資源勘查必須只有勘查許可證持有人進行，并且進行礦產(chǎn)勘查必須由具有資質(zhì)的特許公司進行。礦產(chǎn)法適用的礦產(chǎn)資源中，石油、天然氣和鉆石資源的勘查許可要求更加嚴格，法案對勘查許可證的允許和禁止都做了詳細的規(guī)定?？辈樵S可證有效期為3年，可以申請延長1年，當(dāng)有特殊原因并已經(jīng)開展大量工作時，最多可以延長2年，總共達到5年。

此外，海底礦產(chǎn)資源的管理由瑞典采礦監(jiān)察局根據(jù)《大陸架法》和《大陸架條例》規(guī)定，審核海底礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的許可。

3.2 土地資源管理

瑞典法律規(guī)定，土地為不動產(chǎn)。瑞典是歐洲比較早形成土地管理制度的國家，也是歐洲土地管理制度延續(xù)比較好的國家。早在12 世紀, 瑞典就已經(jīng)有了土地(不動產(chǎn))管理的成文地方法規(guī)[12]。經(jīng)過幾百年的發(fā)展，瑞典土地管理制度也在不斷完善。1932年瑞典對國家土地管理制度進行了改革，建立了土地權(quán)利登記制度，成為現(xiàn)代登記制度的雛形。瑞典的土地登記制度堪稱世界領(lǐng)先，波羅的海國家包括俄羅斯等都受到瑞典土地登記體系的影響[13]。

3.2.1 管理機構(gòu)

瑞典土地登記工作由國家制圖、地籍和土地登記管理局負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，對土地和不動產(chǎn)信息進行統(tǒng)一管理。該管理局以及下屬機構(gòu)對全國的土地及附屬不動產(chǎn)信息進行采集、登記、加工和集成，包括基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)、宗地估價信息、土地和房產(chǎn)交易信息、土地和房產(chǎn)權(quán)屬現(xiàn)狀和環(huán)境信息。

瑞典中央政府參與土地市場管理的是土地銀行。土地銀行的功能，一是將具有潛在市場價值的土地通過競拍等市場方式收歸國有，經(jīng)過一系列的整理，增加土地價值；二是對瑞典土地市場進行國家干預(yù)，打破市場壟斷，維護土地市場平穩(wěn)，保障國民的用地需求，實現(xiàn)土地市場和經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展的目的[14]。

3.2.2 管理法律法規(guī)

瑞典法律規(guī)定，財產(chǎn)分為不動產(chǎn)和動產(chǎn)。不動產(chǎn)統(tǒng)稱為土地，其他物品稱為動產(chǎn)。瑞典管理土地資源的法律主要有《不動產(chǎn)財產(chǎn)法》[15]《規(guī)劃和建筑法》[16]《關(guān)于土地和水域管理的條例》[17]等。這些法律列出了土地（不動產(chǎn)）在確權(quán)、登記、轉(zhuǎn)賣、規(guī)劃、開發(fā)、治理、修復(fù)、污染整治等各個環(huán)節(jié)需要遵循的要求，對土地（不動產(chǎn)）的開發(fā)、房屋建筑、拆遷整理、修復(fù)賠償?shù)确矫孀隽嗽敿毜囊?guī)定。根據(jù)法律規(guī)定，確定了土地登記、土地銀行、土地與環(huán)境法庭等各項管理制度。

3.2.3 管理制度

瑞典的土地（不動產(chǎn)）可以由私人或公共持有。土地均被分割為不同地塊并標注名稱和屬性，詳細地記錄在國家土地登記系統(tǒng)中。由于登記信息面向社會開放，大眾可以非常容易確定每個地塊的信息。持有人對土地和附屬建筑物擁有的所有權(quán)包括占有、處置不動產(chǎn)的權(quán)利，但是對不動產(chǎn)開發(fā)利用的權(quán)利也受到規(guī)劃、建筑、環(huán)境等方面法律的制約。個人和組織除了可以在私有土地上獲得所有權(quán)外，也可以獲得公共持有土地的租賃權(quán)。租賃權(quán)人對土地的權(quán)利和所有權(quán)人的權(quán)利實質(zhì)上相同，但是租賃權(quán)人無權(quán)轉(zhuǎn)讓土地，有權(quán)處置其對土地的租賃權(quán)。

2010年7月，《規(guī)劃和建筑法》實施。該法將過去由財產(chǎn)法庭以及行政法院負責(zé)的規(guī)劃和建筑類案件的管轄權(quán)交由土地和環(huán)境法庭負責(zé)。瑞典法庭體系分為兩類：普通法庭體系和專業(yè)法庭體系。土地和環(huán)境法庭屬于專業(yè)性法庭，管轄土地租、賃權(quán)案件，環(huán)境許可案件，土地征收、補償案件，環(huán)境損害案件，水類案件等[18]。

土地銀行制度是瑞典保障土地交易，維護土地市場穩(wěn)定，確保瑞典經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展而于20世紀初設(shè)立的制度。土地銀行制度的設(shè)立，有效地解決了城市發(fā)展中遇到的各類問題，例如住房短缺、市政與交通設(shè)施需求、公益用地緊張等問題。土地銀行制度是私有制下政府有效調(diào)控城市土地供需，實施公益建設(shè)的有效措施。瑞典土地主要以地方政府為主，一般由地方政府公益性的專門土地機構(gòu)執(zhí)行土地銀行職能，代表政府實施土地投資，對收購?fù)恋亻_展評估，實施土地整治，再進行出讓或出租，獲取土地增值收益。

3.3 森林資源管理

瑞典的森林資源產(chǎn)權(quán)分明，分為公有森林和私有森林，公有森林分為國有森林和其他機構(gòu)公有森林，私有森林分為林業(yè)公司所有和個人所有。國有森林的管理人是Sveaskog國有森林管理公司，其他機構(gòu)公有森林管理人是持有機構(gòu)，私有森林的所有人是管理人。國有森林占全國森林的14%，范圍遍布全國，但大部分在瑞典中部以及北部地區(qū)；其他機構(gòu)公有森林占2%；林業(yè)公司持有森林占25%；個人所有森林占50%；地方政府持有森林占3%；其他持有森林占6%。國有森林和地方政府持有森林是瑞典木材的主要來源[19]。

3.3.1 管理機構(gòu)

瑞典森林資源管理的行政機構(gòu)是國家森林局。國家森林局的主要職能是制定和實施林業(yè)政策，執(zhí)行《林業(yè)法》《環(huán)境法》規(guī)定的內(nèi)容，統(tǒng)計森林資源和林業(yè)數(shù)據(jù)，促進森林管理，實現(xiàn)林業(yè)的經(jīng)濟目標和環(huán)境目標。國家森林局總部位于延雪平市，在全國80多個地區(qū)設(shè)立辦事處，與瑞典森林與農(nóng)業(yè)科學(xué)院、瑞典農(nóng)業(yè)科學(xué)大學(xué)、北歐森林所有者協(xié)會、瑞典森林工業(yè)聯(lián)合會等林業(yè)領(lǐng)域非政府機構(gòu)共同合作，參與瑞典森林資源的開發(fā)和保護，促進瑞典林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[20]。

3.3.2 管理法律法規(guī)

瑞典管理森林資源的法律主要是《林業(yè)法》《森林保護條例》和《不動產(chǎn)財產(chǎn)法》，其他法律對森林和林業(yè)等方面工作做出了相關(guān)規(guī)定，例如《環(huán)境法》。

《林業(yè)法》規(guī)定了社會對森林所有者的要求，法律規(guī)定，森林是一種可再生、可持續(xù)、具有良好收入的資源。森林所有者有義務(wù)考慮自然、文化遺產(chǎn)、馴鹿飼養(yǎng)和其他利益。在森林砍伐、自然資源和遺產(chǎn)保護、生物多樣性、林地管理以及其他方面，《林業(yè)法》都作出了較為詳細的規(guī)定[21]?！渡直Ｗo條例》由瑞典國家森林局根據(jù)《林業(yè)法》制定頒布，條例更加詳細地規(guī)定了在森林及生態(tài)環(huán)境保護、森林資源開發(fā)、林木更新、病蟲害防治、森林安全、自然遺產(chǎn)保護等各方面需要遵循的內(nèi)容[22]?！恫粍赢a(chǎn)財產(chǎn)法》將森林作為財產(chǎn)，在財產(chǎn)確認、登記、交易、租賃、抵押等方面做了詳細規(guī)定。

4 瑞典的自然資源管理特點

4.1 自然資源管理法規(guī)完善

瑞典是世界上開展自然資源管理最早的國家之一，自然資源管理具有悠久的歷史。瑞典具有悠久的歷史，較為穩(wěn)定的政治體制確保了國家的管理制度得到了良好的延續(xù)。瑞典的土地登記和礦業(yè)管理理念和制度都形成于12～13世紀，并在之后的發(fā)展中得到了很好的延續(xù)和完善，沒有發(fā)生重大的修改。與我國的資源類法律不同，瑞典的資源類法律篇幅長，條文名目詳細，規(guī)定內(nèi)容十分具體，一部法律基本涵蓋了管理范圍內(nèi)的各項細節(jié)。幾百年的不斷完善和修訂，加之政府不斷地根據(jù)發(fā)展趨勢對現(xiàn)行制度進行調(diào)整更新，使得瑞典的土地和礦業(yè)管理處于世界領(lǐng)先地位。

4.2 實行自然資源的綜合管理

瑞典的中央部門數(shù)量少，每個內(nèi)閣部都負責(zé)管理廣泛的領(lǐng)域，企業(yè)與創(chuàng)新部一家內(nèi)閣部涵蓋了自然資源的大部分門類，內(nèi)閣部下屬的機構(gòu)眾多。這種制度在瑞典運行多年，經(jīng)驗豐富，最大范圍內(nèi)提高了自然資源管理的效率，也為其他國家進行自然資源管理制度改革提供了有效的借鑒。

4.3 重視資源的產(chǎn)權(quán)管理

瑞典歷來重視資源的產(chǎn)權(quán)管理，重視對財產(chǎn)所有者權(quán)利的保護。瑞典建立了世界上先進的土地登記制度，對所有土地及附屬財產(chǎn)進行系統(tǒng)登記，并向全社會公開，成為土地及附屬品產(chǎn)權(quán)管理和交易的制度保證?！恫粍赢a(chǎn)財產(chǎn)法》是瑞典自然資源產(chǎn)權(quán)管理的主要法律，對土地、礦產(chǎn)、森林等各類自然資源的產(chǎn)權(quán)管理進行了詳細的規(guī)定，是不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理的法律保障。