淺析礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

馬茁卉

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是礦政管理的基石，是市場經(jīng)濟發(fā)展和國家不同發(fā)展階段的綜合產(chǎn)物。產(chǎn)權(quán)制度的演化和變革歸根到底是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系矛盾運動的必然結(jié)果。產(chǎn)權(quán)的提出和落實不是線性的簡單推進，而是認知水平整體的躍遷與拓展，涉及思想意識、理論水平、價值觀念、管理和制度變革等全方位的重塑和創(chuàng)新。產(chǎn)權(quán)明晰可以有效規(guī)避對礦產(chǎn)資源勘查、開采、礦產(chǎn)品生產(chǎn)、資源保護、消費、處置和生態(tài)維護全鏈條的擾動和破壞，提高效益和效率，保障全礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)穩(wěn)定和順暢運轉(zhuǎn)，維護相關(guān)各方的合法權(quán)益。

1 定位與作用

產(chǎn)權(quán)的定義及解釋多元。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的概念和本質(zhì)是財產(chǎn)主體對財產(chǎn)所擁有的排他性、歸屬性關(guān)系或權(quán)利，體現(xiàn)著平等的經(jīng)濟權(quán)利關(guān)系。產(chǎn)權(quán)是一個歷史范疇，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展而變化和更新，是依據(jù)一定的社會法律或社會規(guī)則，以所有權(quán)為基礎(chǔ)、并在所有權(quán)基礎(chǔ)上分解而成的一組權(quán)項的總和，包括占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是一種基礎(chǔ)性法律制度，是發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用、更好地發(fā)揮政府作用、提高資源利用效率的重要基礎(chǔ)，也是強化資源保護監(jiān)管、維護生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵手段之一，貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的全過程，在生態(tài)文明制度體系中處于基礎(chǔ)地位，發(fā)揮著核心支撐作用。

產(chǎn)權(quán)是“使自己或他人受益或受損的權(quán)利”。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界界定越明確，產(chǎn)權(quán)的價值就越大，礦產(chǎn)資源被無償占有或低效利用的可能性就越小，從而實現(xiàn)市場配置資源的決定性作用，提高資源的配置效率和使用效益，維護合法權(quán)益最大化。

2 概念、內(nèi)涵和管理內(nèi)容

2.1 概念內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)是權(quán)利主體以認為合適的辦法控制和處理財產(chǎn)的權(quán)利，即占有、使用、支配與收益權(quán)利，由產(chǎn)權(quán)界定、確權(quán)登記、市場交易、收益分配等一系列具體的制度組成。產(chǎn)權(quán)的本性是財產(chǎn)權(quán)以及最終的收益權(quán)利。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸屬及其占有、使用、收益和處分的一系列規(guī)定而構(gòu)成的一個規(guī)范系統(tǒng)，是各種財產(chǎn)權(quán)的總稱。

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和功能不僅是保護財產(chǎn)，更主要的是通過清晰的產(chǎn)權(quán)界定引導(dǎo)實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的高效利用，促進資源的優(yōu)化配置，提高資源的利用效益。因此，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)具有排他性、可轉(zhuǎn)讓、可分割以及階段性特征，應(yīng)得到法律保護和市場認可。

2.2 管理內(nèi)容

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容包括礦產(chǎn)資源所有權(quán)、勘查權(quán)、開采權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)和交易權(quán)（處置權(quán)），以及這些權(quán)利主體之間的微觀經(jīng)濟關(guān)系。

所有權(quán)解決的是礦產(chǎn)資源歸屬等問題，排他性的所有權(quán)是其他權(quán)利的前提。在礦產(chǎn)資源所有權(quán)主體和勘采主體分離的情況下，勘查開采權(quán)所解決的是誰可以勘查和開采礦產(chǎn)資源的問題，是開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的一項重要的權(quán)利。

管理權(quán)包括礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有者對其財產(chǎn)的管理權(quán)，也包括對礦產(chǎn)資源開采秩序的管理權(quán)。管理權(quán)是由所有權(quán)派生出的一種引申，實質(zhì)是國家在一定的條件和方式下讓渡其財產(chǎn)權(quán)，不同于一般意義上的行政許可，而是讓渡財產(chǎn)權(quán)。

交易權(quán)是指讓渡和放棄礦產(chǎn)資源勘查和開采的權(quán)利，包括讓渡勘查開采權(quán)、擁有勘采權(quán)的主體讓渡自己勘采權(quán)的交易行為、產(chǎn)權(quán)主體放棄自己的產(chǎn)權(quán)行為等。

收益權(quán)是因礦產(chǎn)資源財產(chǎn)主體或他人勘查、開采和利用礦產(chǎn)資源帶來的收益所擁有的權(quán)利或引起的風(fēng)險所承擔(dān)的損失的責(zé)任。收益權(quán)主要包括所有權(quán)人交易勘采權(quán)所獲取的財產(chǎn)出讓收益和礦業(yè)權(quán)人投資勘采所獲得的投資收益。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體的收益實現(xiàn)為租金、利潤與稅收，所有權(quán)人的收益為租金，礦業(yè)權(quán)人的收益為利潤，公共服務(wù)部門的收益為稅收。

以上六種權(quán)利的劃分，是以礦業(yè)權(quán)是用益物權(quán)和礦產(chǎn)資源所有者與勘采主體的分離以及國家（通過立法等強制手段）保護產(chǎn)權(quán)為依據(jù)的。

3 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運行機制

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運行具有鮮明和深刻的時代烙印。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分宏觀、中觀和微觀三大領(lǐng)域，包括政府、企事業(yè)單位和礦業(yè)企業(yè)三大主體。同一礦產(chǎn)資源可能存在多種價值屬性、多種用途，從而生成各異的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)類型，具有不同的演變階段和表現(xiàn)特點，并縱向、橫向多形態(tài)組合，呈現(xiàn)多元化的屬性和時空順序。

礦產(chǎn)資源國家所有，所有權(quán)和使用權(quán)分離。礦業(yè)權(quán)是在礦產(chǎn)資源所有權(quán)上設(shè)置與讓渡的使用權(quán)，礦業(yè)權(quán)具有獨立于礦產(chǎn)資源所有權(quán)而存在并具有受公權(quán)依法規(guī)制的私權(quán)特性，為礦業(yè)權(quán)人的法人財產(chǎn)權(quán)，即礦業(yè)權(quán)人對礦產(chǎn)資源依法勘查與開發(fā)，使未知的礦產(chǎn)資源增值為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)，即礦產(chǎn)，再增值為礦產(chǎn)品而流轉(zhuǎn)依法受益。這個過程是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)價值運動的過程，也是其存在形態(tài)改變和價值增值的過程，是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益實現(xiàn)并服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展及其礦業(yè)權(quán)人受益的過程，所體現(xiàn)的是市場經(jīng)濟條件下的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟關(guān)系。

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)運行方式包括法律規(guī)定和市場約定兩種途徑，一種是強制性（行政許可），另一種是自愿約定式的流轉(zhuǎn)（二級市場自愿轉(zhuǎn)讓，但有資質(zhì)要求）。產(chǎn)權(quán)的高效運行保障了合法權(quán)益的落實，推動了礦產(chǎn)資源合理和高效利用，也利于促進礦業(yè)永續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定和諧。

4 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革取得的主要成績

我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度法律體系基本建立。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國初步形成了以《憲法》相關(guān)規(guī)定為核心，以《物權(quán)法》《礦產(chǎn)資源法》等法律為主要支撐的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)法律體系，基本做到了有法可依。

4.1 合理劃分礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，簡政放權(quán),提高審批效率

一是下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。自然資源部負責(zé)石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)、鎢、稀土6種礦產(chǎn)的探礦權(quán)、采礦權(quán)和資源儲量規(guī)模10億t以上的煤以及資源儲量規(guī)模達大型以上的煤層氣、金、鐵、銅、鋁、錫、銻、鉬、磷、鉀11種礦產(chǎn)的采礦權(quán)權(quán)利，其余礦產(chǎn)資源所有權(quán)由省級人民政府行使。

二是為進一步貫徹落實中央簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的精神和要求，自然資源部簡化審批管理程序，決定取消“礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批或備案核準”，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批并入規(guī)劃審批程序。

4.2 健全礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，完善礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)

一是完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，明確礦業(yè)權(quán)人、政府、礦區(qū)利益分配關(guān)系和分配方式，讓政府、管理部門、交易機構(gòu)各行其責(zé)，真正發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

二是建立適用我國物權(quán)制度的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，進一步完善礦業(yè)權(quán)入股、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓制度，明確礦業(yè)權(quán)評估辦法和標準、評估價值確認等具體制度；發(fā)揮礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會的作用，鼓勵行業(yè)協(xié)會依照國家法律制定行規(guī)，建立評估師準入、退出制度，開展行業(yè)自律，提高評估專業(yè)水平和效率。

三是自然資源部門要加強對礦業(yè)機構(gòu)交易過程和結(jié)果的監(jiān)管，理順交易機構(gòu)的服務(wù)流程規(guī)范及收費方式。

4.3 深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革

一是理清產(chǎn)權(quán)收入和稅費收入的關(guān)系，建立以礦產(chǎn)資源權(quán)益金為核心的礦產(chǎn)資源稅費體系。明晰國家在自然資源管理中扮演的所有權(quán)人、監(jiān)管者和出資人角色，明確不同稅費的性質(zhì)和功能定位，逐步建立“一稅一基金兩費兩收益”的新型礦產(chǎn)資源稅費制度，具體包括資源稅、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證基金、礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）占用費和礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）出讓收益。

二是調(diào)整完善礦產(chǎn)資源收益分配制度。完善中央和地方收入分成比例，建立資源收益進一步向資源產(chǎn)地傾斜的分配機制，加大對原居民補償，鼓勵礦山企業(yè)建立礦區(qū)發(fā)展合作項目，并給予收入減免和抵扣的激勵機制，推進礦產(chǎn)資源收益分配制度改革，既要體現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)的特殊性，又要資源收益全民所有。

4.4 全面加強礦業(yè)權(quán)保護和救濟制度建設(shè)

一是完善礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護制度，加強法律救濟制度建設(shè)，明確行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟在解決行政行為違法、礦權(quán)人糾紛中的法律地位和適用范圍，給礦業(yè)權(quán)人提供更多的法律保障。

二是全面設(shè)置礦業(yè)環(huán)境法律責(zé)任。明確礦業(yè)環(huán)境行政法律的責(zé)任方式，包括警告或嚴重警告、記過、記大過、撤職等內(nèi)部性的行政處分，警告、罰款、吊銷執(zhí)照、行政拘留等社會性行政處罰。

4.5 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度處于不斷演化中，存在螺旋式上升過程，不斷推動資源權(quán)益落實

新中國成立以來，我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)三次歷史變遷，主要是從行政管理制度向法律制度的變遷，從無償劃撥制度到有償使用制度的變遷，從單一資源管控到綜合協(xié)調(diào)管理的變遷。大體經(jīng)歷了完全公有產(chǎn)權(quán)階段、使用權(quán)無償劃撥取得和不可交易階段以及使用權(quán)競爭出讓、有償取得與市場流轉(zhuǎn)階段，逐步形成了國家所有、有償使用、有序流轉(zhuǎn)、利益共享的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)基本制度，產(chǎn)權(quán)分類分級管理制度基本形成。初步實現(xiàn)了從陸地到海域、從地表到地下空間“一張圖”式的綜合管護，對促進我國礦產(chǎn)資源管理、推動資源權(quán)益落實、保障社會經(jīng)濟平穩(wěn)運行發(fā)揮了重要作用。

5 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在問題

縱觀我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度變革，總體上是向適應(yīng)市場經(jīng)濟、提高礦產(chǎn)資源合理配置與推動可持續(xù)利用的方向演進,具有鮮明而深刻的時代烙印，是礦產(chǎn)資源的屬性特征、勘查開發(fā)規(guī)律和我國特定的礦業(yè)發(fā)展階段以及生態(tài)文明進程變遷要求相互作用的產(chǎn)物，是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系矛盾運動的必然結(jié)果。但以礦產(chǎn)資源單行法為主來確定礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度這種做法存在著一定的缺陷和不足，逐漸受到時代發(fā)展、法律、認知和市場規(guī)則的約束,導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度運行效率不高，監(jiān)管滯后，不能完全適應(yīng)時代和經(jīng)濟社會改革發(fā)展的要求。

5.1 產(chǎn)權(quán)形式單一和產(chǎn)權(quán)虛置現(xiàn)象并存，“主體歸屬”與“收益歸屬”不對稱

產(chǎn)權(quán)形式較為單一和國家所有權(quán)普遍沒有明確的行使主體，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)形式單一和虛置現(xiàn)象并存；產(chǎn)權(quán)界定不清，相當(dāng)大程度上資源所有權(quán)與收益權(quán)之間發(fā)生事實上偏離，環(huán)境損害成本留給了資源的所有者和資源所在地的政府和居民。

5.2 產(chǎn)權(quán)管理相對混亂，表面上的清晰性和實質(zhì)上的模糊性，導(dǎo)致資產(chǎn)流失

從實際管理和運行來看，作為具體承擔(dān)所有者職能的管理主體卻有所缺失。資源資產(chǎn)分散在各地區(qū)、各部門、各企事業(yè)單位，誰都可以用政府的身份或政府授權(quán)的身份對這些資源進行管理和運營，行使占有權(quán)甚至“所有權(quán)”，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)管理混亂，仍然處于抽象上的清晰和具體上的模糊之中，產(chǎn)權(quán)的清晰性和模糊性相互交織，協(xié)調(diào)程度差。

5.3 中央和地方產(chǎn)權(quán)配置不當(dāng),調(diào)控功能難以充分發(fā)揮

集中體現(xiàn)在資源所在地所應(yīng)擁有的經(jīng)營和收益失位。資源產(chǎn)權(quán)的配置包括經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等，與資源所在地關(guān)聯(lián)度較差，與資源所在地事權(quán)和收益不匹配，造成存在較大的收入差距。資源全民所有、收益合理共享機制缺失，地區(qū)間的不合理收益也進一步加劇，同時給資源所在地留下資源銳減甚至枯竭、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等系列問題。

5.4 礦業(yè)權(quán)設(shè)置機制、區(qū)位效力和礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)與土地使用權(quán)沖突

礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)與勘查開采的行政許可權(quán)時常交叉、模糊，在實踐中往往混淆使用。使用權(quán)權(quán)利體系不健全，礦業(yè)權(quán)設(shè)置與土地使用權(quán)沖突，所有者、投資者權(quán)益不落實，難以充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源價值和保護產(chǎn)權(quán)主體財產(chǎn)權(quán)益，使得市場配置資源的決定性作用不能充分發(fā)揮。

5.5 礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護沒有得到充分落實

產(chǎn)權(quán)保護重經(jīng)濟價值，輕生態(tài)價值，行政干預(yù)擾動財產(chǎn)權(quán)現(xiàn)象存在，且產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障和救濟不到位，例如保護區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出機制不完善，補償缺失和不到位等。目前，我國對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用注重經(jīng)濟價值的發(fā)揮，對多元價值屬性等認識不夠，忽視產(chǎn)權(quán)生態(tài)價值的補償機制。

6 結(jié)論與建議

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)是依據(jù)一定的行政法律或社會規(guī)則以所有權(quán)為基礎(chǔ)而形成的，包括占有、使用、收益和處分的一組綜合集成權(quán)利體系，實質(zhì)就是一定主體對財產(chǎn)的權(quán)利，具有排他性、有限性、可分解性、可轉(zhuǎn)讓性和階段性等基本屬性。

礦產(chǎn)資源勘查、開采、產(chǎn)品生產(chǎn)、利用和生態(tài)保護實質(zhì)就是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體易位下的權(quán)利體系轉(zhuǎn)移路徑和約束關(guān)系，體現(xiàn)著礦產(chǎn)資源的權(quán)益平衡和落實到位。

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度是一項重要的社會經(jīng)濟制度，健全我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度是我國制度建設(shè)與經(jīng)濟改革的必然要求。提出建議：

6.1 健全礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系

理順行政許可與財產(chǎn)權(quán)關(guān)系，界定清晰國土范圍內(nèi)的資源所有者，劃清使用權(quán)等各種權(quán)益的邊界。明確產(chǎn)權(quán)界定、配置、交易和保護關(guān)系，加強統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，防止資產(chǎn)流失和侵蝕，維護相關(guān)權(quán)利主體的合法權(quán)益。

6.2 加強產(chǎn)權(quán)管理和救濟，明確產(chǎn)權(quán)主體

建立市場機制起決定性作用的產(chǎn)權(quán)交易體系，完善交易規(guī)則、交易流程、信息發(fā)布、價款結(jié)算和收費標準等。加強資源產(chǎn)權(quán)保護，加快立法，用法律手段嚴格限制公共權(quán)力對產(chǎn)權(quán)的侵蝕，兼顧利益分配。

6.3 加快協(xié)調(diào)處置保護區(qū)和礦業(yè)權(quán)重疊問題，完善多元化退出補償政策

盡快落實全國及各?。▍^(qū)）自然保護區(qū)和生態(tài)保護紅線范圍，清查與礦業(yè)權(quán)重疊的范圍；對自然保護區(qū)和生態(tài)保護紅線劃定前設(shè)立的礦業(yè)權(quán)或不在保護區(qū)核心區(qū)的礦業(yè)權(quán)，分門別類地完善礦業(yè)權(quán)退出機制，完善多元化補償政策，可以采用置換、經(jīng)濟補償兩種形式。探索按照同礦種同稟賦置換原則及時給礦業(yè)權(quán)人補償，并盡可能地采用經(jīng)濟買斷、合理評估剩余儲量、補償多元化等退出補償辦法，確保礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益有所保障。

6.4 構(gòu)建礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督管理體系

完善事前、事中、事后全流程監(jiān)督管理體系，使所有權(quán)人和管理者互相獨立、配合和監(jiān)督，在法律和事實上將監(jiān)督和所有者身份獨立于國家的行政管理者角色之外，既要監(jiān)管產(chǎn)權(quán)的運行、用途、利益分配，也要對礦產(chǎn)資源開發(fā)和保護管理起間接的監(jiān)控作用，并建立呈垂直分布的縱向監(jiān)督體系，同時建立分級監(jiān)督與上下監(jiān)督的綜合體系，形成橫到邊、縱到底的監(jiān)管格局。