小產權房法律規(guī)制的路徑探析

張娟娟

[摘要]小產權房問題的出現有一定的歷史原因，但從側面反映了民眾對爭取獲得感的渴望。因此，妥善解決小產權房問題不僅能增強人民的獲得感，也有助于縮小城鄉(xiāng)貧富差距，還能推進我國農村土地三權分置改革進程。只有讓土地的增值收益為農民共享才能為振興農村經濟打好基礎。

[關鍵詞]小產權房;住房保障;集體建設用地

[中圖分類號]D923.2[文獻標識碼]A

1 小產權房產生的原因

學界大都認為小產權房不是一個法律概念，但對小產權房也沒有一個通說認定。一直被我國政府打壓的小產權房，伴隨著城市的發(fā)展，其發(fā)展勢頭愈演愈烈。屢禁不止的原因有民眾住房剛性需求與日益攀升的高房價之間的矛盾，也有民眾對土地增值高收益的渴望。

2 小產權房的現狀與困境

目前，小產權房的建設規(guī)模絲毫沒有減弱的態(tài)勢，已建成的面積數量驚人，但是由于政策和法律對其規(guī)定都存在空白，因此，小產權房的發(fā)展在實踐中遭遇了諸多困境。

從小產權房出現至今，其發(fā)展一直未得到我國政府和法律的支持。實踐中小產權房交易存在以下困境。一是小產權房用地由于沒有得到國家相關部門的批準而不能辦理合法的產權證，導致購買人購買后難以轉讓過戶。二是小產權房出現房屋質量等問題時，不能得到有效救濟。由于小產權房不能在相關部門備案，也不屬于相關部門的監(jiān)管范圍，因此其遇到房屋建設資金周轉出現問題成為爛尾樓或出現房屋質量問題和公共設施維護問題時，通常不能得到相關部門的有效救濟。三是小產權房的購房者無法獲得房屋升值帶來的收益。實踐中，小產權房買賣糾紛合同經常被法院認定無效。這是因為小產權房在我國法律法規(guī)中處于空白地帶。認定合同無效的后果導致購房者只能要求開發(fā)商退還購房款并按銀行同期貸款利率支付利息，而無法獲得房子升值帶來的收益。

3 將小產權房合法化的意義

筆者認為，小產權房的存在有一定的合理性，政府應該將部分小產權房合法化，因為將其合法化可以帶來以下優(yōu)勢。

3.1 可在一定程度上增加保障性住房

目前，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，我國保障性住房供應數量遠遠不夠，且保障性住房申請條件嚴格，程序繁雜。再加上商品房的價格遠高于小產權房，因此人們迫于生存壓力而不得不購買小產權房。如果把建在集體建設用地上的部分小產權房，通過讓購房者補交相應土地出讓金和稅費等手續(xù)轉化為保障性住房，那么民眾的住房剛性需求將在一定程度得到緩解。

3.2 可在一定程度上縮小城鄉(xiāng)貧富差距

我國城鎮(zhèn)化的進程使城市和農村的發(fā)展產生了極端，城市發(fā)展得越來越好，而農村卻還有大量農民尚未脫貧。有數據表明我國城市居民和農村居民人均收入差距呈現日益增大的趨勢。農村居民為了增加收入，也想獲得土地增值帶來的巨額收益，這也是小產權房出現的原因之一。為了振興農村經濟，黨和政府在十九大以來出臺了各種政策。農村振興需要資金、技術和人員配備等各種配套措施。振興農村經濟所需要的資金可通過允許農村集體建設用地入市流通來實現?！吨腥A人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿）中第六十三條指出，國家將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對符合土地利用總體規(guī)劃的集體經營性建設用地，允許所有權人通過入股、出讓、作價出資或租賃等方式轉讓土地的使用權。據此規(guī)定，農村集體就可共享出讓建設用地所得的增值收益，這將增加農民的財產性收益。因此，若將農村集體建設用地上建設的小產權房合法化，將有助于增加村民收入，進而縮小城鄉(xiāng)收入差距。

4 規(guī)制小產權房的路徑

對小產權房進行法律規(guī)制不能一蹴而就，既要分類解決存量小產權房，又要建立和完善相關配套制度，具體應從建立集體建設用地使用權流轉制度和完善我國住房保障制度入手。

4.1 使集體建設用地使用權入市流通

國有土地的出讓能使政府獲得巨額財政收益，但農村集體土地只有經過政府征收成為國有土地后才能出讓。而經過政府征收成為國有土地后，農民往往只能得到一點補償款，不能獲得巨額的土地增值收益。如此，在巨額利益面前，一些眼紅的農村集體經濟組織便私自轉讓集體用地給開發(fā)商，用來建設小產權房。共同富裕是社會主義的本質要求，讓人民共享改革開放的成果是新時代社會主義的要求。因此，我們認為，應遵循征求意見稿的主張，使土地供應模式多元化，使集體建設用地使用權流通起來，只有這樣才能使農民獲得土地增值的收益。征求意見稿已經刪除了原來土地管理法條文關于禁止農村集體土地使用權流轉的規(guī)定。新的征求意見稿第六十三條明確指出，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場將被建立。集體土地所有權人可以通過出讓、租賃、作價出資或者入股等方式把符合土地利用總體規(guī)劃的集體經營性建設用地的使用權流轉給單位或者個人使用，但是必須簽訂書面合同。還允許取得上述土地使用權的權利人通過轉讓、出租或者抵押方式繼續(xù)流轉土地使用權。國務院負責制定集體經營性建設用地出讓轉讓的具體辦法。

根據上述規(guī)定，農村集體經濟組織有權將符合土地利用總規(guī)劃的集體經營性建設用地的使用權轉讓給他人使用，并收取相應的費用。雙方可自由協(xié)商使用的年限和費用，向國家繳納相應的稅費即可，集體負責收回使用權屆滿的土地。此外，政府應將在上述土地上建的住宅合法化，對權利人頒發(fā)產權證書，土地使用權到期之后可以續(xù)期，權利人只需要根據當時出讓土地的價格向村集體繳納續(xù)期土地使用費即可，其對房屋的所有權不變。如此，既能使農民獲得集體土地的增值收益，又能解決已經建好存在的存量小產權房問題。

4.2 分類解決現存小產權房

目前，全國各地現存的小產權房單從用地性質上分類，情況就千差萬別，因此，解決存量小產權房不能一刀切，需要具體問題具體對待。

4.2.1 合理限制宅基地上小產權房的權限。我國政府為了確保農民有安身之所，對農村宅基地實行一戶一宅政策。但是隨著城市的發(fā)展，越來越多農民進城打工，導致農村的宅基地大量閑置。而在城市工作久了就容易被城市所提供的發(fā)展空間吸引，便產生了在城市落戶的想法。之前閑置的宅基地被一些渴望得到土地增值收益的農民建起了小產權房，并向想在農村購房的城里人出售。上述情形中的村民如果賣了所建的全部房屋，那么購房人就取得了宅基地的所有權，依據是《中華人民共和國物權法》的房地一體原則，但是我國法律禁止買賣宅基地，所以以上買賣行為應被認定無效。如果僅出售部分房屋，那么其宅基地的所有權尚未轉讓，因此，可將這部分小產權房合法化。但是必須限制買受人對房屋的權能，例如，禁止其繼承人對房屋進行繼承。

4.2.2 合理處置符合發(fā)展規(guī)劃的小產權房。如果拆除建在農村集體建設用地上的符合土地規(guī)劃的小產權房，那么造成的損失太大。可使開發(fā)單位在補交相關稅費的基礎上，將其轉為合法的房產。轉化為合法房產后，對于自己居住的購房人，應像前文規(guī)定一樣限制其權限，不得繼承。對于自用以外的購房人，政府應責令其繳納相應的土地出讓金，可按其購房的成本價回購其房產，并將其轉為保障性住房，同時可增加一些配套的基礎設施，使居民有更好的居住環(huán)境。

4.2.3 堅決拆除不符合土地規(guī)劃的小產權房。應當堅決拆除違法占用農用地建設的小產權房。對這類小產權房零容忍是因為其違建行為使我國原本緊張的耕地受到了破壞。此類違建行為審批機關、開發(fā)商和農村集體經濟組織及購房人均有過錯，因此，購房人的損失由上述單位和人員共同承擔。此外，政府還應反省自身，加強對農用地的監(jiān)管，防止此種違法占用農用地的行為再次出現。

4.2.4 堅決取締新開發(fā)建設的小產權房。為了保障現行法律政策的有效實施，尚未頒布新的法律和政策之前，政府部門要隨時監(jiān)控新開工建設小產權房的行為，將苗頭扼殺在搖籃里。小產權房出現不降反增的勢頭很大程度上是由于相關部門和人員對現行法律和政策熟視無睹。如果政府在解決存量房的同時，又不斷涌現新的小產權房，那么小產權房的問題永遠也無法解決。因此，必須堅決取締新開工建設小產權房的行為。只有政府態(tài)度堅決，才能有效遏制小產權房層出不窮的態(tài)勢。

4.3 完善我國住房保障制度

我國城市的快速發(fā)展得益于經濟的飛速發(fā)展。城市的發(fā)展離不開人才的支撐。城市發(fā)展得越好，其就業(yè)機會就越多，生存環(huán)境和設施也就越先進，越能吸引人才。大部分人經過自己的努力奮斗，有了一定的積蓄之后，就希望在城市發(fā)展落戶。這也是農村人口日益減少而城市人口日益增多的原因。人才是經濟發(fā)展的重要因素。因此，現在許多二三線城市，為了現代化的發(fā)展，出臺了許多政策吸引人才落戶。例如，鄭州市目前正在實施“智匯鄭州”人才引進政策，對于應屆中專以上院校的畢業(yè)生提供比較寬松的落戶政策;應屆本科以上學歷畢業(yè)生想在鄭州買房還能得到政府給予的首次購房補貼。即使有人才引進政策，但是面臨日益攀升的高房價，僅靠自己奮斗的青年人在短時間內也無力購買商品房。而上述人員大部分不屬于住房保障的范圍，再加上保障性住房的申請程序也比較繁雜，于是，他們很可能冒著風險購買小產權房。

從社會發(fā)展的角度來看，如果能使上述群體在城市中安心定居，對于縮小城鄉(xiāng)差別，促進社會穩(wěn)定有重要作用。因此，應該完善住房保障制度，擴大保障人員范圍，將上述人才納入住房保障體系，簡化申請程序，完善保障性住房的配套設施。只要完善住房保障制度，將更多人納入住房保障體系，就能在一定程度上遏制小產權房的發(fā)展勢頭。

5 結語

小產權房問題的出現有一定的歷史原因，但從側面反映了民眾對爭取獲得感的渴望。因此，妥善解決小產權房問題不僅能增強人民的獲得感，也有助于縮小城鄉(xiāng)貧富差距，還能推進我國農村土地三權分置改革進程。農民獲得感增強了才能為振興農村經濟注入更強的發(fā)展動力。

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