生態(tài)文明建設(shè)視域下環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型路徑探析

摘 要：黨和國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，改革開(kāi)放以來(lái)努力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展。新形勢(shì)下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的保障作用。近年來(lái)，山東省不斷完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的配套制度和體制機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法的方式方法，有關(guān)做法對(duì)地方政府具有借鑒意義。目前，地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作存在環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)不完善、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制不健全等問(wèn)題。可以采取深化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革，加快推動(dòng)地方立法進(jìn)程，加強(qiáng)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，推行“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”，完善企業(yè)與公眾參與機(jī)制，推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，改進(jìn)考核評(píng)估工作機(jī)制等措施加快推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;環(huán)境監(jiān)管;監(jiān)管執(zhí)法;公眾參與;第三方評(píng)估

中圖分類號(hào)：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2019）05-0019-09

生態(tài)文明是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后新的文明發(fā)展階段，是人與自然、人與社會(huì)和諧共生及可持續(xù)發(fā)展的人類文明形態(tài)。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎人類福祉、關(guān)乎民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，建設(shè)美麗中國(guó)，必須加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，確保生態(tài)環(huán)境安全。

一、歷史回顧：改革開(kāi)放以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)政策和思想的簡(jiǎn)要梳理

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)政策和思想的演進(jìn)，大致可以劃分為三個(gè)階段。

第一階段（1978-2006年）：生態(tài)文明建設(shè)思想萌芽起步階段。在這一時(shí)期，黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題、生態(tài)建設(shè)越來(lái)越重視，從保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面作出重要部署，明確提出要促進(jìn)人與自然和諧，為生態(tài)文明建設(shè)思想的形成奠定了基礎(chǔ)。1983年國(guó)務(wù)院召開(kāi)的第二次環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議把保護(hù)環(huán)境確立為基本國(guó)策。1994年我國(guó)制定《中國(guó)21世紀(jì)議程》，提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十六大提出推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路[1]（p.15）。黨的十六屆三中全會(huì)提出樹(shù)立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。黨的十六屆五中全會(huì)將節(jié)約資源確定為基本國(guó)策，首次把單位GDP能耗降低作為五年規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)。

第二階段（2007-2011年）：生態(tài)文明建設(shè)思想完善提升階段。在這一時(shí)期，黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)的認(rèn)識(shí)不斷深化，把生態(tài)建設(shè)提到了文明的高度，明確提出生態(tài)文明概念和生態(tài)文明建設(shè)的階段性目標(biāo)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)逐步上升為國(guó)家戰(zhàn)略。黨的十七大首次提出“生態(tài)文明”概念，把建設(shè)生態(tài)文明作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的五大目標(biāo)之一，確立了“基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會(huì)牢固樹(shù)立”[2]（p.16）的生態(tài)文明建設(shè)階段目標(biāo)。黨的十七屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加快建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)，提高生態(tài)文明水平，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

第三階段（2012年至今）：習(xí)近平生態(tài)文明思想形成發(fā)展階段。在這一時(shí)期，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)，從總體目標(biāo)、基本理念、主要原則、重點(diǎn)任務(wù)、制度保障等方面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出全面系統(tǒng)部署安排，努力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，形成了系統(tǒng)完整的習(xí)近平生態(tài)文明思想。

黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)列為“五位一體”總體布局的組成部分，提出完善和實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”[3]（p.54）。黨的十八屆四中全會(huì)提出用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，在環(huán)境資源領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。黨的十八屆五中全會(huì)從堅(jiān)持綠色發(fā)展角度強(qiáng)調(diào)，要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。此后，黨和國(guó)家又圍繞推進(jìn)生態(tài)文明體制改革打出組合拳，推出“1+6”方案①，推行中央環(huán)境保護(hù)督察制度，以實(shí)際行動(dòng)踐行綠色發(fā)展理念。黨的十九大確立了到本世紀(jì)中葉建成美麗中國(guó)的奮斗目標(biāo)，在肯定生態(tài)文明建設(shè)成效顯著的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)，要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為②。2018年3月的《憲法修正案》首次寫(xiě)入了生態(tài)文明，至此，“生態(tài)文明”通過(guò)具有最高法律效力的憲法上升為國(guó)家意志。

近年來(lái)，習(xí)近平就生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新觀點(diǎn)、新論斷。習(xí)近平2013年4月在海南考察時(shí)指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[4]（p.4）。2013年9月7日在回答學(xué)生問(wèn)題時(shí)指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”[4]（p.21） 。2018年5月18日在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問(wèn)題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問(wèn)題”，“當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的窗口期”③。

2018年5月18日召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)正式確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想，標(biāo)志著黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)提升到了一個(gè)新的高度。習(xí)近平生態(tài)文明思想是馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系理論的最新成果，也是新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循和行動(dòng)指南。生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)艱巨，順利跨越生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期和窗口期，要求我們深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持好“六個(gè)原則”④，堅(jiān)決摒棄“先污染、后治理”的老路③，在實(shí)踐中不斷拓展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新思路。

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問(wèn)題，與有關(guān)政策措施和法律法規(guī)執(zhí)行不到位、環(huán)境污染懲處不得力具有很大的關(guān)聯(lián)性。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策和相關(guān)法律法規(guī)的必然要求，也是持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑、基礎(chǔ)保障和重要抓手。本文基于山東環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法情況調(diào)研，結(jié)合地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作進(jìn)行探討，提出了加快推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的對(duì)策建議。

二、地方經(jīng)驗(yàn)：山東省環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的主要做法

山東是經(jīng)濟(jì)大省，多年來(lái)經(jīng)濟(jì)規(guī)模位居全國(guó)前三位，分析山東省推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法做法，對(duì)于地方推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型具有借鑒與啟示意義。從調(diào)研情況看，山東省委省政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)，2003年8月開(kāi)始推行生態(tài)省建設(shè)試點(diǎn)，2011年12月作出建設(shè)生態(tài)山東的決策部署，特別是近幾年圍繞生態(tài)文明建設(shè)不斷加強(qiáng)和改進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，推出了一系列務(wù)實(shí)新舉措，取得明顯成效。

（一）深入貫徹實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》，完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法配套制度

環(huán)境保護(hù)是政府的一項(xiàng)基本職能，監(jiān)管執(zhí)法是環(huán)境保護(hù)的重要手段。黨的十八大以來(lái)，《環(huán)境保護(hù)法》等系列法律法規(guī)相繼修訂出臺(tái)，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要性日益凸顯?！董h(huán)境保護(hù)法》作為國(guó)家層面的法律，規(guī)定得比較原則，需要地方根據(jù)實(shí)際情況予以細(xì)化。實(shí)踐中，山東省全面推進(jìn)環(huán)境依法治理，為促進(jìn)《環(huán)境保護(hù)法》全面實(shí)施，修訂完善了《山東省環(huán)境保護(hù)條例》《山東省水污染防治條例》《山東省大氣污染防治條例》等地方性法規(guī)，制定了相關(guān)配套辦法，細(xì)化了具體措施。如2016年11月《山東省大氣污染防治條例》施行，突出了強(qiáng)化監(jiān)管、聯(lián)防聯(lián)控、生態(tài)補(bǔ)償、信息公開(kāi)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，理順了各級(jí)政府和部門的監(jiān)管責(zé)任，增加了按日連續(xù)處罰的種類，對(duì)國(guó)家法律規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和具體化。2017年9月《山東省環(huán)境保護(hù)約談辦法》實(shí)施，這是全國(guó)首例由省政府制定的環(huán)境保護(hù)約談制度，明確規(guī)定對(duì)于地方出現(xiàn)年度環(huán)境質(zhì)量惡化等情形的，應(yīng)當(dāng)予以約談。上述規(guī)定辦法對(duì)于山東省深入貫徹實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》，在新時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法起到了引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

（二）健全環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效果

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制關(guān)系著監(jiān)管執(zhí)法工作能否順暢進(jìn)行，也關(guān)系著監(jiān)管執(zhí)法工作的實(shí)際成效。近年來(lái)，山東省持續(xù)創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制。在省級(jí)層面，制定了《山東省污染源現(xiàn)場(chǎng)檢查工作指南》《環(huán)境信訪輿情案件調(diào)查處理指南》《環(huán)境信訪輿情執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作程序》等工作規(guī)范，出臺(tái)了環(huán)境稽查、移動(dòng)執(zhí)法等一系列工作制度，對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法等作出詳細(xì)規(guī)定;在地市層面，積極探索環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作新路子，比如，臨沂市打造了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)環(huán)境執(zhí)法體系，構(gòu)建了延伸到村居的四級(jí)環(huán)境管理網(wǎng)絡(luò)，建立了環(huán)境污染“雙罰制度”，規(guī)定“市級(jí)環(huán)保部門每處罰1起企業(yè)環(huán)保違法行為，等額扣減企業(yè)所在縣區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政資金”，由市財(cái)政部門統(tǒng)籌用于全市生態(tài)環(huán)保工作，以此強(qiáng)化當(dāng)?shù)卣h(huán)境監(jiān)管責(zé)任⑤。濰坊市2013年開(kāi)啟“三八六”環(huán)保行動(dòng)，成立辦事機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任人員，建立具體工作制度，推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查，著力解決水、大氣、農(nóng)村面源污染等突出問(wèn)題。

（三）積極開(kāi)展部門之間聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法合作

實(shí)行多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，是推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作行之有效的措施。山東省的實(shí)踐表明，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)治執(zhí)法機(jī)制，實(shí)行多部門之間的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，有利于形成環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作合力，扭轉(zhuǎn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中主要依靠環(huán)保部門的孤立被動(dòng)局面。比如，通過(guò)建立司法機(jī)關(guān)服務(wù)保障環(huán)保工作聯(lián)席會(huì)議制度，完善移送環(huán)境違法違紀(jì)案件機(jī)制，推行環(huán)保部門和公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法等一系列舉措，幾年來(lái)山東環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境污染違法犯罪案件數(shù)量、公安機(jī)關(guān)立案查處環(huán)保案件數(shù)量、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)保公益訴訟案件數(shù)量、審判機(jī)關(guān)審結(jié)環(huán)保案件數(shù)量均呈逐年上升趨勢(shì)，增強(qiáng)了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的震懾力。2013年以來(lái)，針對(duì)非法處置船舶（機(jī)動(dòng)車）廢油、化工危險(xiǎn)廢物、醫(yī)療廢物等違法犯罪行為，公安、環(huán)保部門累計(jì)聯(lián)合執(zhí)法3000余次，形成了打擊污染環(huán)境違法犯罪的高壓態(tài)勢(shì)⑥。2015年青島黃島區(qū)、日照山海天旅游度假區(qū)、日照五蓮縣、濰坊諸城市環(huán)保部門簽署協(xié)議，約定在出現(xiàn)環(huán)境污染問(wèn)題后各區(qū)域環(huán)保部門聯(lián)動(dòng)快速處置⑦;青島市區(qū)兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門與檢察機(jī)關(guān)建立了溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)合辦案機(jī)制，對(duì)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中遇到的重大、復(fù)雜、疑難及其他專業(yè)性問(wèn)題，加強(qiáng)相互間的咨詢和交流，共同研究解決新情況、新問(wèn)題，取得了較好效果。

（四）創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方式，提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平

傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法模式如日常監(jiān)管、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管等存在不足之處，有時(shí)對(duì)環(huán)境違法行為發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題后往往采用“亡羊補(bǔ)牢”式的應(yīng)急措施來(lái)補(bǔ)救，監(jiān)管執(zhí)法效果不佳。面對(duì)新的形勢(shì)、任務(wù)和要求，山東在各市、縣推行建立網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作體系，將環(huán)境監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主體責(zé)任、直接責(zé)任落實(shí)到單位、崗位。比如，濟(jì)寧市積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)?！?，厘清環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，完善網(wǎng)格化監(jiān)管配套制度，確定918名專職網(wǎng)格員，設(shè)立了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)網(wǎng)格化管理機(jī)構(gòu)和三級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，建立了基于智慧環(huán)保平臺(tái)的“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格化”監(jiān)管模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省共建立一級(jí)網(wǎng)格17個(gè)（市級(jí)），二級(jí)網(wǎng)格182個(gè)（縣級(jí)），三級(jí)網(wǎng)格2100余個(gè)（街辦級(jí)），四級(jí)網(wǎng)格5萬(wàn)多個(gè)（村居級(jí)），配備專職網(wǎng)格員4800多人⑧。在推行網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管的同時(shí)，山東全省上下積極推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法信息化、智慧化建設(shè)。比如，全省178家環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)均建成移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)并與國(guó)家執(zhí)法平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法人員和執(zhí)法業(yè)務(wù)的“雙覆蓋”。膠州市推進(jìn)環(huán)境管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新，建設(shè)了環(huán)保物聯(lián)網(wǎng)總量控制及排污權(quán)交易平臺(tái)，形成了以總量控制為手段、以排污權(quán)交易為經(jīng)濟(jì)杠桿的環(huán)境監(jiān)管模式。

此外，山東省注重發(fā)揮司法功能，在全國(guó)率先開(kāi)展了生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠工作，以此加大對(duì)生態(tài)違法企業(yè)的懲處力度。比如，2017年山東省政府指定省生態(tài)環(huán)境廳對(duì)山東金誠(chéng)重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，請(qǐng)求判令兩被告承擔(dān)應(yīng)急處置費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失、生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用等共計(jì)2.3億余元⑨。山東省還比較重視生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核，頒布實(shí)施了《山東省各市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核辦法（試行）》，提高生態(tài)環(huán)保類考核指標(biāo)在綜合考核中所占比重，并且建立了生態(tài)環(huán)保負(fù)面清單;出臺(tái)《山東省生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，從年度評(píng)價(jià)、目標(biāo)考核、組織實(shí)施、監(jiān)督機(jī)制等方面明確了評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，倒逼全省各地進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

三、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法存在的不足之處

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作還有一些問(wèn)題和不足，這些問(wèn)題在山東和全國(guó)其他省市均不同程度地存在，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一） 環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)不完善，執(zhí)法中存在地方保護(hù)現(xiàn)象

近幾年國(guó)家層面對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》及其他相關(guān)法律法規(guī)作了相對(duì)密集的修訂完善，地方層面在環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)方面與上位法銜接不夠，還需要加快地方法規(guī)立法步伐。目前，有些地方黨委、政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作“說(shuō)起來(lái)重要，干起來(lái)次要”，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法受屬地黨委、政府的約束較多，部分被列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象的企業(yè)，也是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，因受多種因素影響，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中缺乏剛性，較易導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的缺位或者弱化。

（二）環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制不健全，監(jiān)管執(zhí)法的效能有待提高

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾生活水平的改善，公眾對(duì)環(huán)境與健康的關(guān)注程度越來(lái)越高，對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的期盼也越來(lái)越強(qiáng)烈。然而，從目前的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法實(shí)際情況看，有的地方環(huán)保部門與相關(guān)部門之間的議事協(xié)調(diào)、環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法信息共享、行政執(zhí)法與刑事司法銜接等相關(guān)機(jī)制不夠健全，環(huán)境執(zhí)法程序不夠嚴(yán)密規(guī)范，在實(shí)踐中還存在一些監(jiān)管執(zhí)法漏洞，監(jiān)管執(zhí)法效果與社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的環(huán)境訴求還存在一定差距。

（三）環(huán)境監(jiān)管缺位現(xiàn)象依然存在，網(wǎng)格化監(jiān)管需要大力推進(jìn)

在簡(jiǎn)政放權(quán)改革持續(xù)推進(jìn)的背景下，行政審批事項(xiàng)大幅減少，市場(chǎng)活力進(jìn)一步釋放，市場(chǎng)主體和各類企業(yè)的數(shù)量明顯增多。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截至2018年6月底，山東省實(shí)有市場(chǎng)主體8469萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)137%，市場(chǎng)主體總量比2013年商事制度改革前的4126萬(wàn)戶，翻了一番多;實(shí)有企業(yè)2424萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)17%⑩。市場(chǎng)主體和各類企業(yè)數(shù)量的快速增長(zhǎng)，意味著監(jiān)管對(duì)象越來(lái)越多，監(jiān)管執(zhí)法的壓力越來(lái)越大。從調(diào)研情況看，網(wǎng)格化監(jiān)管在部分地區(qū)和部門實(shí)施進(jìn)展不平衡，成效參差不齊，現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管還難以適應(yīng)新形勢(shì)新要求，無(wú)法做到全覆蓋、無(wú)遺漏，尚存在監(jiān)管上的真空地帶。

（四）環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力量比較薄弱，監(jiān)管執(zhí)法智能化水平不高

各級(jí)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員數(shù)量普遍不足，難以適應(yīng)日益增長(zhǎng)的監(jiān)管任務(wù)需求，這一問(wèn)題在基層比較突出。環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)水平不均衡，具備環(huán)保及相關(guān)專業(yè)背景的執(zhí)法人員偏少。從人員綜合能力看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)呈現(xiàn)倒金字塔式結(jié)構(gòu)，縣級(jí)執(zhí)法人員能力處于較低水平。執(zhí)法設(shè)備不夠先進(jìn)，對(duì)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化和智能化技術(shù)運(yùn)用較差。執(zhí)法力量的薄弱和執(zhí)法手段的落后，制約了監(jiān)管執(zhí)法水平的提升，與當(dāng)前環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的需求有不小差距，特別是在重金屬、危險(xiǎn)化學(xué)品等有毒有害物質(zhì)以及新型污染物的執(zhí)法監(jiān)測(cè)取證方面，執(zhí)法能力差距比較大。

（五）環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法社會(huì)參與不夠，還未形成環(huán)境治理共治格局

目前，在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中，地方政府還普遍存在著重政府監(jiān)管、輕社會(huì)參與，政府唱“獨(dú)角戲”的現(xiàn)象。公眾參與環(huán)境監(jiān)督和治理的機(jī)制不完善、制度保障不健全，參與的內(nèi)容、形式、方法、程序等規(guī)定不明確，參與的渠道也不通暢。除少數(shù)的利益相關(guān)者之外，社會(huì)力量在環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境治理上的參與意識(shí)不強(qiáng)，積極性、主動(dòng)性不夠?？傮w看，還沒(méi)有形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等環(huán)境監(jiān)督與治理多元主體良性互動(dòng)、協(xié)同共治的整體合力。

四、推動(dòng)地方環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的路徑探析

結(jié)合對(duì)山東省環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法狀況的調(diào)查分析，針對(duì)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中存在的困難和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，就加快地方環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型助推生態(tài)文明建設(shè)提出幾點(diǎn)對(duì)策建議。

（一）深化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革，提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效能

在完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的法治經(jīng)驗(yàn)具有一定借鑒意義。比如，美國(guó)于1969年12月出臺(tái)的《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act）明確規(guī)定，應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的戰(zhàn)略突破口是政府的環(huán)境行政行為，如果聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的決策行動(dòng)對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生重大的影響，必須遵循該法的規(guī)定，在決策之前對(duì)擬采取行動(dòng)的環(huán)境影響開(kāi)展評(píng)價(jià)，制作環(huán)境影響報(bào)告書(shū)并且予以公開(kāi)，同時(shí)邀請(qǐng)公眾及其他政府機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)告書(shū)發(fā)表意見(jiàn)。對(duì)于提出的意見(jiàn)，有關(guān)機(jī)關(guān)必須認(rèn)真聽(tīng)取，將這些意見(jiàn)提交給決策者參考。完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之后，擬采取行動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)才能做出決策，將州政府的環(huán)境行政行為納入法律監(jiān)督和制約的范圍[6]。同時(shí)，該法規(guī)定一切公眾或者公眾團(tuán)體均可以對(duì)行政機(jī)關(guān)所做出的涉及環(huán)境保護(hù)方面的行政行為提起訴訟。

借鑒美國(guó)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方面的做法，首先，要重視完善環(huán)境行政行為程序。程序性法律制度的缺失是我國(guó)法治建設(shè)最大和最核心的問(wèn)題，確保政府機(jī)構(gòu)依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的程序正義，必須構(gòu)建嚴(yán)格規(guī)范的環(huán)境行政行為程序規(guī)則[6]（pp.186-188）。其次，要牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念。明確規(guī)定政府在做出行政決策前，對(duì)有可能造成生態(tài)環(huán)境重大影響的行動(dòng)，要及時(shí)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，邀請(qǐng)公眾參與意見(jiàn)，安排進(jìn)行專家論證，在此基礎(chǔ)上才可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行決策。最后，要大力推行環(huán)境公益訴訟。一方面，充分發(fā)揮檢察院的環(huán)境公益訴訟職能作用，整治環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的懶政怠政、為官不為、違法亂為等不正之風(fēng)。在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域具有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，如果履職過(guò)程中存在因違法行使職權(quán)、不作為而侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的方式，督促該機(jī)關(guān)切實(shí)履行職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議后仍然不履行職責(zé)，檢察院應(yīng)向法院提出訴訟追究該機(jī)關(guān)的責(zé)任。另一方面，積極扶持具備維護(hù)環(huán)境公共利益能力和條件的環(huán)保社會(huì)組織依法進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、實(shí)行稅收優(yōu)惠、減輕原告訴訟費(fèi)用、設(shè)立環(huán)境保護(hù)公益基金等方式，支持引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟。同時(shí)還要爭(zhēng)取進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體范圍，在法律層面賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的主體資格。

此外，要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，以此促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效能提升。厘清環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，構(gòu)建“黨委統(tǒng)攬牽頭、政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、人大政協(xié)監(jiān)督、部門齊抓共管、社會(huì)廣泛參與”的大環(huán)保工作格局，徹底扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護(hù)職責(zé)邊界不清、環(huán)保部門“單打獨(dú)斗”的局面，有效解決環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)籌性不足問(wèn)題，確保環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作順利實(shí)施。積極探索成立環(huán)委會(huì)，并根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立專門委員會(huì)，如環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)推進(jìn)指導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)技術(shù)指導(dǎo)、環(huán)境保護(hù)宣傳教育等專門委員會(huì)，對(duì)環(huán)保行動(dòng)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）加快推動(dòng)地方立法進(jìn)程，保障環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法制度供給

良法是善治的前提。只有良法才能出善治，只有良法才能保善治[7]（p.10）。地方應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的相關(guān)立法工作，針對(duì)環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)不完善、與上位法銜接不夠的問(wèn)題，加快推進(jìn)地方環(huán)境保護(hù)的立法規(guī)劃、前期研究和分析論證。在省級(jí)層面，應(yīng)盡快制定或者修訂《環(huán)境保護(hù)條例》《大氣污染防治條例》《水污染防治條例》《土壤污染防治條例》等地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)，建立與生態(tài)保護(hù)紅線改革相配套的環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。在設(shè)區(qū)市層面，各設(shè)區(qū)市應(yīng)基于《立法法》的相關(guān)規(guī)定，更加注重發(fā)揮好立法的引領(lǐng)作用，充分行使好地方立法權(quán)，針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專門事項(xiàng)，作出立法上的精準(zhǔn)、細(xì)化規(guī)定，進(jìn)一步完善環(huán)境監(jiān)測(cè)、管理、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn);強(qiáng)化生態(tài)紅線指標(biāo)約束，嚴(yán)控項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)，提高重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入門檻，分行業(yè)、分產(chǎn)業(yè)、分區(qū)域制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)逐步健全地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境管理的過(guò)程控制，強(qiáng)化環(huán)境違法行為的監(jiān)管懲治，從源頭上確保執(zhí)法工作的規(guī)范性、權(quán)威性，提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的能力和水平。

（三）加強(qiáng)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法全覆蓋

網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管是新時(shí)期深入推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管、執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變與提升環(huán)境管理能力的重要舉措，網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)在于解決環(huán)境保護(hù)工作力量與工作要求之間的不平衡[9]。從山東情況看，各地市雖然陸續(xù)啟動(dòng)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管工作并取得了一定效果，但總體上還存在進(jìn)展不平衡等問(wèn)題。推進(jìn)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管，首先，應(yīng)重視抓好網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)，建立健全相關(guān)規(guī)章制度，科學(xué)劃分環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格，實(shí)行條塊互動(dòng)、分類監(jiān)管、臺(tái)賬式管理，消除環(huán)境監(jiān)管盲區(qū)。其次，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)度指導(dǎo)，明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主體責(zé)任和直接責(zé)任。進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨委、政府對(duì)所擔(dān)負(fù)的行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，厘清住建、水利、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門在環(huán)境監(jiān)管中的職責(zé)，將環(huán)境監(jiān)管責(zé)任明確到單位以及崗位和個(gè)人，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管人員與企業(yè)、群眾的“零距離”對(duì)接和良性互動(dòng)，有效解決環(huán)境執(zhí)法“最后一公里”問(wèn)題。最后，要推動(dòng)網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管與社會(huì)綜合治理相互融合，進(jìn)一步整合管理資源，加快推進(jìn)監(jiān)管重心下移，真正把監(jiān)管力量下沉至各單元，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)管的實(shí)效。

（四）推行“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”，促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法智慧化

適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)，必須在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方面加大探索力度，持續(xù)提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平。推行“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”模式，有助于提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的科學(xué)化、精細(xì)化和智能化水平，實(shí)現(xiàn)從“人力執(zhí)法”向“智慧執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變。首先，抓好環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察現(xiàn)代化建設(shè)。實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)工程，提高監(jiān)管智能化水平，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，建設(shè)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)，強(qiáng)化線上線下一體化監(jiān)管[9]。對(duì)重點(diǎn)污染源、重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域?qū)嵭小叭旌?、全過(guò)程、全要素”監(jiān)管，在線視頻、檢測(cè)數(shù)據(jù)同步傳輸。依托網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)，逐步形成“橫到邊、豎到底，線上線下監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)監(jiān)管體系全覆蓋”的監(jiān)管執(zhí)法模式。其次，打通環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法信息通道。充分利用科技手段，整合環(huán)境管理、監(jiān)測(cè)、監(jiān)控、執(zhí)法等數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，建立全省統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法”大數(shù)據(jù)平臺(tái)[10]，促成不同行政層級(jí)之間、不同部門之間、不同主體之間實(shí)現(xiàn)環(huán)境數(shù)據(jù)和信息的共享與互通，打破部門間環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方面的信息壁壘，大幅降低環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法成本，提高監(jiān)管執(zhí)法的效率。再次，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)裝備。根據(jù)實(shí)際需要，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障力度。在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中增配先進(jìn)的技術(shù)裝備，重視自動(dòng)監(jiān)控、衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)監(jiān)控手段的運(yùn)用，推廣執(zhí)法辦案微信平臺(tái)、便攜式移動(dòng)執(zhí)法終端、移動(dòng)數(shù)據(jù)查詢終端等智能辦案系統(tǒng)。有針對(duì)性地加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員的能力培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的專業(yè)技能和熟練使用先進(jìn)技術(shù)裝備的執(zhí)法水平。最后，要推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是提升環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法水平的必然要求。在實(shí)踐中，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一管理、指揮和調(diào)度，嚴(yán)格重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)控規(guī)程，做到建設(shè)審批驗(yàn)收、排污收費(fèi)、行政處罰等程序有機(jī)銜接，明確重點(diǎn)監(jiān)控環(huán)節(jié)，根據(jù)每個(gè)節(jié)點(diǎn)容易出現(xiàn)的問(wèn)題逐一提出相應(yīng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和工作要求，減少人為因素對(duì)業(yè)務(wù)流程的影響。

（五）完善企業(yè)與公眾參與機(jī)制，形成環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法共治合力

黨的十九大報(bào)告指出，要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系②。加強(qiáng)環(huán)境治理，抓好環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作，需要政府、企業(yè)和公眾各盡其責(zé)、多方發(fā)力，充分發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)、不同群體對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管促進(jìn)作用。

企業(yè)是污染物排放的主體，也是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要對(duì)象。引入企業(yè)環(huán)保信用評(píng)價(jià)機(jī)制，是增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境保護(hù)自律意識(shí)、提升環(huán)境治理效果的有力措施。在環(huán)境監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)重視有效應(yīng)用企業(yè)的環(huán)境信用信息，打造企業(yè)環(huán)保信用評(píng)價(jià)體系。首先，要梳理并發(fā)布企業(yè)環(huán)保信用數(shù)據(jù)。依法將采集和整理的企業(yè)環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，及時(shí)向社會(huì)公布相關(guān)信息，發(fā)布重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象名錄、環(huán)境執(zhí)法檢查情況等信息。其次，有針對(duì)性地對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。根據(jù)監(jiān)察執(zhí)法對(duì)象的環(huán)境保護(hù)信用狀況，將其劃分為相應(yīng)管理類別，實(shí)行環(huán)境監(jiān)察的分類、動(dòng)態(tài)管理，針對(duì)不同類別企業(yè)實(shí)施差別化的監(jiān)管辦法和監(jiān)管頻次。最后，實(shí)行激勵(lì)與約束相結(jié)合。對(duì)環(huán)境信用良好的企業(yè)給予相應(yīng)的激勵(lì)和扶持，對(duì)環(huán)境保護(hù)嚴(yán)重失信的企業(yè)在投融資、招投標(biāo)、財(cái)政性資金安排等方面，依法依規(guī)進(jìn)行相應(yīng)限制，增加其失信成本。以動(dòng)態(tài)的差別化環(huán)境監(jiān)管建立起激勵(lì)環(huán)保誠(chéng)信、懲戒環(huán)保失信的環(huán)保信用體系，形成“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制，督促企業(yè)自覺(jué)地履行環(huán)境保護(hù)的法定義務(wù)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起環(huán)境治理中的責(zé)任。

公眾參與是環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)1998年審議通過(guò)的《奧爾胡斯公約》（The Aarhus Convention）闡述了公眾獲得環(huán)境信息的權(quán)利，以及公眾參與環(huán)境治理的重要性。推進(jìn)公眾參與環(huán)境治理，需要進(jìn)一步完善公眾參與機(jī)制，注重專家指導(dǎo)和媒體參與，加強(qiáng)環(huán)境信息的公開(kāi)，推行行政執(zhí)法公示，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[11]。要重視加強(qiáng)公眾參與制度建設(shè)，打造公眾參與平臺(tái)，加大環(huán)境保護(hù)普法宣傳力度，拓展執(zhí)法監(jiān)督的廣度與深度，采取多種渠道對(duì)外傳遞政府聲音，吸引公眾積極參與到環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作中。在生態(tài)環(huán)境立法中，采取公眾評(píng)議、專家論證會(huì)、公眾代表座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式廣泛征求公眾意見(jiàn);在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，注重發(fā)揮公眾的外部監(jiān)督作用，鼓勵(lì)公眾對(duì)環(huán)境違法行為、環(huán)境監(jiān)管失職行為、環(huán)境執(zhí)法不公行為等進(jìn)行監(jiān)督投訴，開(kāi)展執(zhí)法回訪、群眾滿意度調(diào)查等監(jiān)督活動(dòng)，積極探索委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)性環(huán)境監(jiān)測(cè)，提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量和公信力;在生態(tài)環(huán)境司法中，完善司法便民措施，暢通環(huán)境資源糾紛司法救濟(jì)渠道，注重聽(tīng)取專家對(duì)環(huán)境資源案件的審理意見(jiàn)，推行人民陪審員參與環(huán)境資源案件審理，適度邀請(qǐng)社會(huì)公眾代表旁聽(tīng)法院的庭審，促進(jìn)環(huán)境資源案件審判的公信力不斷提升。

（六）推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，提高環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的威懾力

有效維護(hù)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法權(quán)威，需要進(jìn)一步完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制。環(huán)保部門與司法機(jī)關(guān)之間，要不斷推進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接，從傳統(tǒng)合作方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏暮献鳎⒔∪蛹?xì)化、便于操作的配套制度，研究制定涉嫌環(huán)境污染違法犯罪案件的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，如立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、移送標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)、鑒定等具體工作程序和方法。對(duì)于案情重大、復(fù)雜、疑難、性質(zhì)難以認(rèn)定的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行通報(bào)會(huì)商，力求在討論中達(dá)成一致，在實(shí)踐中形成共識(shí)。要堅(jiān)決克服有案難移、有案不移、以罰代刑現(xiàn)象，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中行政處罰和刑事處罰之間無(wú)縫銜接，形成環(huán)保部門與司法機(jī)關(guān)緊密合作的長(zhǎng)效機(jī)制。地方可以通過(guò)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)等方式，加大對(duì)環(huán)境違法犯罪行為的打擊力度，保持環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的高壓態(tài)勢(shì)和威懾力。

（七）改進(jìn)考核評(píng)估工作機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)責(zé)

考核問(wèn)責(zé)是推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的重要抓手。面對(duì)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法考核評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，切實(shí)發(fā)揮制度的倒逼效應(yīng)。在科學(xué)發(fā)展考核中，要把環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作成效作為一項(xiàng)重要衡量指標(biāo)，逐步加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等方面的指標(biāo)權(quán)重，推動(dòng)各級(jí)政府樹(shù)立綠色政績(jī)觀，統(tǒng)籌推進(jìn)環(huán)境治理、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活綠色化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的生態(tài)保障。建立嚴(yán)格的環(huán)境治理督查、通報(bào)、約談、問(wèn)責(zé)制度，對(duì)于環(huán)境監(jiān)管部門及其工作人員不履行或不正確履行職責(zé)、監(jiān)管不力造成不良影響或損失的，依法依紀(jì)進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。健全多元監(jiān)督機(jī)制，邀請(qǐng)新聞媒體、社會(huì)組織、基層群眾等參與評(píng)價(jià)、監(jiān)督和考核，通過(guò)設(shè)立生態(tài)專線、公眾舉報(bào)電話，以及環(huán)保門戶網(wǎng)站和微信平臺(tái)，進(jìn)一步增強(qiáng)環(huán)境政務(wù)信息公開(kāi)的透明度，保證群眾對(duì)執(zhí)法公平公正的“知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，有效提升執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法形象。在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法評(píng)估中，要?jiǎng)?chuàng)新評(píng)估機(jī)制，探索開(kāi)展第三方評(píng)估。第三方評(píng)估起源于20世紀(jì)20年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府改革浪潮，是有效改善政府績(jī)效評(píng)估的途徑與手段，可以避免政府部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”所造成的結(jié)果不公正風(fēng)險(xiǎn)。從國(guó)外實(shí)踐看，第三方評(píng)估已經(jīng)成為政府治理的常態(tài)，能引導(dǎo)決策更科學(xué)、更實(shí)際、更有效落實(shí)，最大程度實(shí)現(xiàn)政府對(duì)自身的監(jiān)督與促進(jìn)。引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作進(jìn)行第三方評(píng)估，有利于推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法改革創(chuàng)新，促進(jìn)相關(guān)部門不斷加強(qiáng)和改進(jìn)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作。

注釋：

①生態(tài)文明體制改革“1+6”方案，“1”指生態(tài)文明體制改革總體方案，“6”包括環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案、開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案。

②參見(jiàn)新華網(wǎng)：《習(xí)近平：決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm，2017年10月27日。

③參見(jiàn)中國(guó)政府網(wǎng)：《習(xí)近平：推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/31/content_5362836.htm，2019年1月31日。

④習(xí)近平總書(shū)記指出，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)必須堅(jiān)持六個(gè)原則：人與自然和諧共生;綠水青山就是金山銀山;良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉;山水林田湖草是生命共同體;用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境;共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。

⑤參見(jiàn)中國(guó)山東網(wǎng)：《臨沂建立“雙罰”制度 提升企業(yè)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管水平》，http：//linyi.sdchina.com/show/4046076.html，2017年2月16日。

⑥參見(jiàn)山東省人民政府網(wǎng)：《山東省貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見(jiàn)整改情況》，http：//www.shandong.gov.cn/art/2019/4/28/art_10133_180167.html，2019年4月28日。

⑦參見(jiàn)新浪網(wǎng)：《山東4市簽署環(huán)保聯(lián)動(dòng)執(zhí)法協(xié)議 共治環(huán)境監(jiān)管“盲區(qū)”》，http：//sd.sina.com.cn/news/2015-04-13/detail-icczmvun9232125.shtml，2015年4月13日。

⑧參見(jiàn)山東省生態(tài)環(huán)境廳網(wǎng)站：《發(fā)布全省環(huán)境保護(hù)突出問(wèn)題綜合整治攻堅(jiān)行動(dòng)完成情況》，http：//www.sdein.gov.cn/hdjl/zxft/syft/fbqshjbh_123/201804/t20180408_1249509.html，2017年9月25日。

⑨參見(jiàn)中國(guó)法院網(wǎng)：《山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠(chéng)重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案》， https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/06/id/4004383.shtml，2019年6月5日。

⑩參見(jiàn)大眾網(wǎng)：《2018上半年山東實(shí)有市場(chǎng)主體846.9萬(wàn)戶 穩(wěn)居全國(guó)第三》，https：//sd.dzwww.com/sdnews/201808/t20180803_17683677.htm，2018年8月3日。

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[責(zé)任編輯：楊 健]