從公共管理角度淺談稅務(wù)機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)稅征收中存在的問(wèn)題及對(duì)策

趙雙雙

摘 要：本文從政府在公共政策中的職能與責(zé)任出發(fā)，從中國(guó)的污染現(xiàn)狀引出環(huán)境外部性問(wèn)題，接著政府出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)稅法》，發(fā)揮政府職能，履行政府的責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)深入、貫徹、落實(shí)《環(huán)境保護(hù)稅法》，力圖從立法和稅收角度改變環(huán)境現(xiàn)狀，最后，指出《環(huán)境保護(hù)稅法》制定上存在的問(wèn)題和稅務(wù)機(jī)關(guān)在具體落實(shí)過(guò)程中需要改進(jìn)的地方，以求最大程度的改善環(huán)境。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法;外部性;稅制改革;政府行為

一.環(huán)境污染物性的理論基礎(chǔ)

在論及外部性理論方面，馬歇爾、庇古和科斯三位學(xué)者貢獻(xiàn)最大。

馬歇爾的“外部經(jīng)濟(jì)”理論認(rèn)為：“我們可把因任何一種貨物的生產(chǎn)規(guī)模之?dāng)U大而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)分為兩類：第一是有賴于重工業(yè)的一般發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì);第二是有賴于從事重工業(yè)的個(gè)別企業(yè)的資源、組織和效率的經(jīng)濟(jì)。我們可稱前者為外部經(jīng)濟(jì)，后者為內(nèi)部經(jīng)濟(jì)。

庇古的“庇古稅”理論：馬歇爾理論指的是企業(yè)活動(dòng)從外部受到影響，而庇古所指的是企業(yè)活動(dòng)對(duì)外部的影響。庇古認(rèn)為：由于環(huán)境污染具有負(fù)外部性，造成資源配置的低效和不公平，應(yīng)該使用稅收手段增加企業(yè)的成本，征稅額應(yīng)等于污染企業(yè)對(duì)外部環(huán)境所造成的損害，迫使企業(yè)將負(fù)外部性內(nèi)部化，這樣資源配置就可以達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

科斯理論：關(guān)于科斯定理，比較流行的說(shuō)法是：只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無(wú)論在開(kāi)始時(shí)將財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí)，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。而實(shí)際上，科斯定理所要求的前提往往是不存在的，財(cái)產(chǎn)權(quán)的明確有時(shí)是很困難的，交易成本很多時(shí)候也不為零。因此，依靠市場(chǎng)機(jī)制矯正外部性是有一定困難的。但是，科斯定理畢竟提供了一種通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決外部性問(wèn)題的一種新的思路和方法。

許多學(xué)者對(duì)環(huán)境問(wèn)題的研究主要集中外環(huán)境污染的外部性上，環(huán)境規(guī)制手段作為外部性的解決辦法被提出。環(huán)境保護(hù)具有公共物品的屬性，而環(huán)境污染具有負(fù)外部性，這兩種特性導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈，從而必須借助政府的管理職能，對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行管制，即通過(guò)制定并實(shí)施有關(guān)環(huán)境污染與環(huán)境保護(hù)的規(guī)制政策和工具，對(duì)各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，從而更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。而此時(shí)，環(huán)境保護(hù)稅法應(yīng)運(yùn)而生。

二.《環(huán)境保護(hù)稅法》的實(shí)施存在的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》已于2018年1月1日起施行。其規(guī)定在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依法繳納環(huán)境保護(hù)稅。

環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施以來(lái)，對(duì)企業(yè)加大了監(jiān)管力度，環(huán)境質(zhì)量得到很大改善，但是政府在具體的實(shí)施方法和效果上還存在一定問(wèn)題。

第一，征稅范圍窄、減免項(xiàng)目多。隨著環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻性的凸顯，很多國(guó)家擴(kuò)大征收范圍和開(kāi)設(shè)新的稅種，而現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)施的環(huán)保稅法更多內(nèi)容直接照搬排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，而新興的污染源（如二氧化碳排放問(wèn)題、重金屬污染）并未納入環(huán)保稅的征稅范圍。另一方面，我國(guó)的環(huán)保稅法對(duì)特定的場(chǎng)所（城鎮(zhèn)污水處理廠、生活垃圾處理等）排放量不超標(biāo)準(zhǔn)給予減免稅的政策。根據(jù)環(huán)保局最新的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，這些場(chǎng)所排放的污染物已經(jīng)成為部分地區(qū)的主要污染源，治理措施不到位極可能產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。

第二，環(huán)境保護(hù)稅稅率偏低，難以起到懲戒企業(yè)的作用。相比增值稅、企業(yè)所得稅等稅種而言，環(huán)保稅的稅率偏低，征收的稅款難以滿足環(huán)境治理的資金需求，在一定程度上增加財(cái)政的困難。與企業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)利益相比，企業(yè)負(fù)擔(dān)的環(huán)保稅所占比例較低，不能起到震懾企業(yè)的作用。

第三，在具體的征收中，因排污許可證制度落實(shí)不到位，許多企業(yè)沒(méi)用精確而系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在征收過(guò)程中難以獲取準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。另外，在稅務(wù)系統(tǒng)的征收環(huán)節(jié)，雖然采用按月計(jì)算，按季征收，但是對(duì)擁有多個(gè)排放口或多個(gè)污染物的企業(yè)來(lái)說(shuō)，填寫報(bào)表過(guò)于復(fù)雜。同時(shí)由于報(bào)稅系統(tǒng)不穩(wěn)定以及企業(yè)辦稅人員變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致企業(yè)提供的數(shù)據(jù)不能如實(shí)反映污染物的排放量，加大了環(huán)境保護(hù)稅的征收困難。

三.稅務(wù)部門的征管建議

第一，拓寬環(huán)境保護(hù)稅法征稅范圍，擴(kuò)大稅基。

目前實(shí)施的環(huán)境保護(hù)稅法中的應(yīng)稅污染物僅包括了大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類污染物，稅基范圍小，不利于環(huán)境保護(hù)目的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)稅污染物的類型要根據(jù)實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷調(diào)整和變化。同時(shí)要通過(guò)提高現(xiàn)行的環(huán)保稅稅率，淘汰部分高污染企業(yè)，促使企業(yè)自發(fā)轉(zhuǎn)型升級(jí)或進(jìn)行技術(shù)革新。

同時(shí)，環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)實(shí)行差別稅率，稅率不應(yīng)過(guò)度統(tǒng)一，應(yīng)根據(jù)氣候條件、人口密度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及對(duì)環(huán)境清潔的需求程度，在不同地區(qū)確定不同的稅率。另一方面繼續(xù)提高稅率，使環(huán)境保護(hù)稅和資源價(jià)格直接掛鉤，通過(guò)價(jià)格機(jī)制反映出環(huán)境保護(hù)的重要性，促使企業(yè)主動(dòng)節(jié)能降耗。

第二，進(jìn)行稅制改革，改變稅收優(yōu)惠方向。

想要增強(qiáng)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)，就要提高企業(yè)購(gòu)買環(huán)保設(shè)備的積極性，引導(dǎo)并鼓勵(lì)企業(yè)加大固定資產(chǎn)投入，采用加速折舊措施淘汰落后產(chǎn)能，加速更新設(shè)備，加大環(huán)保投入。大型煤炭、化工等企業(yè)在其購(gòu)置的消煙除塵、處理三廢方面的環(huán)境保護(hù)設(shè)備，應(yīng)納入增值稅抵扣范圍。同時(shí)，加大對(duì)企業(yè)治理污染的扶持力度，對(duì)企業(yè)購(gòu)置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的，在企業(yè)所得稅方面，加大投資額的抵免幅度，結(jié)轉(zhuǎn)抵免的納稅年度由五年延長(zhǎng)至十年。

第三，健全配套措施，確保多方面配合。

除了繼續(xù)加強(qiáng)稅務(wù)部門與環(huán)保部門的協(xié)作，還要求稅務(wù)機(jī)關(guān)與工商部門，衛(wèi)生許可部門加大在環(huán)保方面合作，多方定期推送數(shù)據(jù)，同時(shí)實(shí)施嚴(yán)格的排污許可證制度。細(xì)化排污許可證的范圍和規(guī)定，賦予稅務(wù)部門對(duì)未領(lǐng)取或者超期的排污許可證企業(yè)給予警告、罰款乃至責(zé)令停業(yè)整改的權(quán)限。

另外，還要加強(qiáng)與財(cái)政部門的配合，地方財(cái)政部門應(yīng)負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)稅收入的分配和管理。要保證環(huán)保稅收資金用于生態(tài)破壞的補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)，對(duì)投資于環(huán)保項(xiàng)目諸如城市廢水和垃圾處理廠之類的科技環(huán)保企業(yè)，要加大財(cái)政扶持力度，在制定財(cái)政政策時(shí)應(yīng)當(dāng)更多傾向于環(huán)保維護(hù)，同時(shí)要規(guī)范和完善環(huán)保資金的審批和撥付程序，切實(shí)履行監(jiān)督義務(wù)。

第四，參照消費(fèi)稅征收特點(diǎn)，正確引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)方向，調(diào)節(jié)供求關(guān)系。

部分環(huán)境保護(hù)稅征稅對(duì)象應(yīng)從需求企業(yè)角度考慮，，而不應(yīng)完全是從生產(chǎn)企業(yè)出發(fā)，對(duì)那些購(gòu)買，使用高污染產(chǎn)品的企業(yè)或者與高污染企業(yè)有經(jīng)濟(jì)往來(lái)的企業(yè)，都應(yīng)納入環(huán)境保護(hù)稅征稅對(duì)象的參考范圍，從而對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行雙向制衡與約束。

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