我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法問(wèn)題淺析

何洋濤

摘要：2015年1月1日新修訂的環(huán)保法正式實(shí)施。該法加大了對(duì)企業(yè)違法的處罰力度，也增加了對(duì)行政監(jiān)管部門(mén)的問(wèn)責(zé)措施。但將環(huán)保法作為單行法進(jìn)行修改是具有局限性的，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范實(shí)施效果不佳的根本原因是受到權(quán)力結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的多重制約。進(jìn)一步完善行政處罰措施和公益訴訟制度，是提升現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)政治體制下“史上最嚴(yán)”環(huán)保法實(shí)施效果的重要途徑。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)性缺陷；執(zhí)法力度；環(huán)境保護(hù)法；責(zé)任制度

一、環(huán)境的概念與現(xiàn)狀

環(huán)境是指影響人類(lèi)生存與發(fā)展的各種天然和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和農(nóng)村等。

環(huán)境問(wèn)題是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的普遍問(wèn)題，這一問(wèn)題在我國(guó)尤為突出，由于特殊的國(guó)情，近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題日益突出，已不僅僅是社會(huì)發(fā)展某一環(huán)節(jié)的問(wèn)題，而是關(guān)系全局發(fā)展的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而縱觀中國(guó)二十多年環(huán)境治理的過(guò)程，其治理成果并不令人滿意。

二、中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)環(huán)境的影響

環(huán)境問(wèn)題是隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的，當(dāng)代中國(guó)特殊的國(guó)情以及特殊的發(fā)展模式，使中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)俊。與其他國(guó)家相比，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式對(duì)環(huán)境有重要的影響。

（一）能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)致使環(huán)境法“以污染防治為中心”

中國(guó)是能源消費(fèi)大國(guó)，當(dāng)前的能源消費(fèi)總量已居世界第二位。同時(shí)，中國(guó)保持著高速的能源消費(fèi)增長(zhǎng)率，2000-2008年，中國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)速度平均達(dá)到8.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期世界不到2%的增長(zhǎng)速度。1同時(shí)，我國(guó)的能源利用效率極低，其主要原因之一便是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以勞動(dòng)密集型和資源密集型結(jié)構(gòu)為主，在與發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易往來(lái)之中，發(fā)達(dá)國(guó)家往往將高污染、高耗能的企業(yè)轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)，給中國(guó)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)巨大的壓力。因此能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理已成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵問(wèn)題。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以“城市發(fā)展為中心”

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是一個(gè)以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，所構(gòu)建的是一個(gè)以城市為中心的制度性體系，不論是公共資源還是公共權(quán)力的配置都以城市為中心，農(nóng)村被邊緣化，這樣做所導(dǎo)致的最重要問(wèn)題便是政府對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境治理在立法政策和財(cái)政支持上存在諸多差異。

從某種意義上說(shuō)，中國(guó)的環(huán)境法發(fā)展是以城市環(huán)境法的發(fā)展為主導(dǎo)的，農(nóng)村的污染防治問(wèn)題完全被邊緣化了，使得農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益不斷受到侵害。這種現(xiàn)象若得不到改善，農(nóng)村環(huán)境會(huì)持續(xù)惡化，而環(huán)境問(wèn)題的治理具有整體性，農(nóng)村的環(huán)境惡化將會(huì)反過(guò)來(lái)制約城市的環(huán)境和發(fā)展，使環(huán)境問(wèn)題更加惡化。

（三）權(quán)力結(jié)構(gòu)以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”

地方政府以“經(jīng)濟(jì)為中心”的發(fā)展模式，往往會(huì)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，放大地方對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際性需求，并很難將綠色 GDP納入政府對(duì)城市規(guī)劃和建設(shè)的視野當(dāng)中去。GDP意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)率的提升和看似繁榮的建設(shè)場(chǎng)面。有些地方政府不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這種以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也使得《環(huán)境保護(hù)法》在地方政府難以得到有效地貫徹執(zhí)行。

三、環(huán)境法責(zé)任制度的缺陷

上文提到了影響我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從某種意義上說(shuō)是宏觀上探究造成我國(guó)環(huán)境嚴(yán)峻問(wèn)題的根源。在《環(huán)境保護(hù)法》微觀實(shí)施上的環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度方面也有眾多不足。

（一）環(huán)境法責(zé)任制度過(guò)罰不當(dāng)、執(zhí)法不嚴(yán)

近30年來(lái)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法實(shí)踐表明，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法在行政處罰制度設(shè)計(jì)方面普遍存在著“罰輕于過(guò)”、“執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象。

首先，環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的罰款額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)治理污染的成本，排污企業(yè)有著“違法有利可圖”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，花錢(qián)買(mǎi)污染權(quán)的現(xiàn)象普遍存在。為了解決“過(guò)罰不當(dāng)”的問(wèn)題，近年來(lái)對(duì)環(huán)境保護(hù)立法的修改呈現(xiàn)出明確和提高罰款倍數(shù)和數(shù)額的趨勢(shì)，但將數(shù)額罰款改為倍數(shù)罰款的做法卻屢遭失敗。

其次，對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞，罰款只能治標(biāo)不能治本。只有讓違法者改正其違法行為，才能有效地防止污染的蔓延和環(huán)境的惡化。然而在我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)踐中，責(zé)任限期治理或停產(chǎn)停業(yè)等處罰手段往往被束之高閣，執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。其主要原因在于此項(xiàng)處罰權(quán)限屬于地方各級(jí)人民政府，環(huán)境保護(hù)部門(mén)面對(duì)污染嚴(yán)重但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)作出巨大貢獻(xiàn)的企業(yè)往往出于保護(hù)主義而對(duì)其“視而不見(jiàn)”。

（二）環(huán)保法內(nèi)容抽象，操作性不強(qiáng)

根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)條文規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)環(huán)境，且有對(duì)污染、破壞環(huán)境的單位或者個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利。但這種規(guī)定過(guò)于抽象，不夠具體，且可操作性不強(qiáng)。

另外，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法對(duì)于環(huán)境被破壞后責(zé)任承擔(dān)的方式規(guī)定的過(guò)于抽象，操作性也不強(qiáng)，比如賠償損失的范圍包括直接損失和間接損失，直接損失便于計(jì)算，但是在實(shí)際操作過(guò)程中很難認(rèn)定間接損失。承擔(dān)責(zé)任的方式還包括恢復(fù)原狀，但是對(duì)于環(huán)境污染來(lái)講，特別是河流，污染通常都是由很多人造成的，恢復(fù)原狀的責(zé)任很難認(rèn)定。

三、對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的建議

（一）環(huán)境立法適度體系化

《環(huán)境保護(hù)法》在中國(guó)經(jīng)濟(jì)總體結(jié)構(gòu)的框架之內(nèi)仍然以“單行法”為導(dǎo)向，其系統(tǒng)性較差，難以對(duì)環(huán)境問(wèn)題做到切實(shí)有效地保障。筆者認(rèn)為環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)建立一部系統(tǒng)性強(qiáng)的環(huán)保法。這系統(tǒng)化的立法將對(duì)破解或促進(jìn)破解結(jié)構(gòu)性缺陷起到一定的作用。

（二）充分論證，過(guò)罰相當(dāng)，嚴(yán)格執(zhí)法

有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分論證，在處理環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)，要充分調(diào)查對(duì)環(huán)境造成的危害，聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，確立科學(xué)合理的罰款數(shù)額計(jì)算方式。同時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不能單純的以罰款為保護(hù)環(huán)境的手段。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理，不能一味的追求GDP的高速發(fā)展。不能搞地方保護(hù)，對(duì)于破壞環(huán)境的企業(yè)要嚴(yán)格依法處罰，主管機(jī)關(guān)對(duì)于縱容包庇破壞環(huán)境的企業(yè)的行為，上級(jí)主管機(jī)關(guān)要嚴(yán)肅處理，完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格依法辦事。

（三）完善公益訴訟。

首先，在立法層面，環(huán)境方面的公益訴訟應(yīng)立足于以方便當(dāng)事人維權(quán)為前提，公益組織要幫助弱勢(shì)群體維護(hù)其合法權(quán)益。其次，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中詳細(xì)規(guī)定公益訴訟內(nèi)容，隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，需要不斷擴(kuò)大公益訴訟的案件受理范圍，明確行使環(huán)境公益訴訟主體所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。建立有利于律師參與和代理訴訟的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制度，彌補(bǔ)環(huán)境法內(nèi)容過(guò)于抽象，可操作性不強(qiáng)的弊端，從而保障訴權(quán)的行使。

四、總結(jié)

環(huán)境法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非朝夕而就，并且由于我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成因的特殊性，《環(huán)境保護(hù)法》在制定和實(shí)施的過(guò)程中尚存在諸多問(wèn)題。如系統(tǒng)性不強(qiáng)、地方政府以經(jīng)濟(jì)為中心的地方保護(hù)以及公益訴訟的不夠完善等。筆者認(rèn)為《環(huán)境保護(hù)法》在制定和實(shí)施過(guò)程中，必定對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極的影響，使能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)發(fā)展以及地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)更加合理。唯有立足于我國(guó)的實(shí)際情況，去探索一條適合我國(guó)的切實(shí)可行的環(huán)境保護(hù)道路，我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)才能更加完善和成熟，存在的環(huán)境問(wèn)題才能得到有效解決。

注釋?zhuān)?/p>

[1]參見(jiàn)中國(guó)能源中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略研究項(xiàng)目組編著：《中國(guó)能源中長(zhǎng)期（2030-2050發(fā)展戰(zhàn)略研究：綜合卷》，第5-6頁(yè)。