官僚制的內(nèi)在矛盾與官僚主義的多重面向

柯貴福

官僚制一直深刻地影響著人類(lèi)社會(huì)的生產(chǎn)與生活過(guò)程?，F(xiàn)實(shí)生活中，我們不僅需要與各種政府機(jī)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，而且在各種主動(dòng)或被動(dòng)形式中與官僚制不斷相遇，分享著一種對(duì)其既怨恨又依賴(lài)的情緒。如果想有效地改善官僚制、限制官僚主義，我們首先需要認(rèn)識(shí)官僚制的“客觀性”，歷史性地理解官僚制產(chǎn)生與運(yùn)行的內(nèi)在原理，尋找官僚制與其政治經(jīng)濟(jì)背景之間的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系，由此，才能進(jìn)一步定位由官僚制派生出的官僚主義問(wèn)題，探討官僚制的適用邊界以及官僚制與其他類(lèi)型的組織形式、協(xié)作形式的互動(dòng)方式，以期創(chuàng)造適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)生活的良性治理模式。

作為一種分工與合作形式的官僚制

官僚制作為一種制度形式和歷史現(xiàn)象由來(lái)已久。盡管古代官僚制與現(xiàn)代官僚制存在重大差別，但從最基礎(chǔ)的意義上，古今官僚制都意味著一種基于職權(quán)與責(zé)任劃分等級(jí)，并具有一定強(qiáng)制性的分工與合作機(jī)制。官僚制具有很強(qiáng)的功能性和現(xiàn)實(shí)主義特征，它是基于完成一項(xiàng)或多項(xiàng)復(fù)雜、龐大且具有持續(xù)性的事業(yè)而被建立起來(lái)并被賦予使命的。

官僚制的產(chǎn)生和發(fā)展，意味著一批以社會(huì)化組織能力為立身之本的專(zhuān)業(yè)管理人士從日常性生產(chǎn)活動(dòng)脫離出來(lái)，這不僅需要相對(duì)充分的勞動(dòng)剩余產(chǎn)品的穩(wěn)定供給，也需要信息與生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)知識(shí)與組織技藝達(dá)到一定的積累水平。官僚制的出現(xiàn)，代表著人類(lèi)社會(huì)的組織形式，從具有相對(duì)濃厚的共同體色彩的中小規(guī)模群體，轉(zhuǎn)向更大空間范圍和更大人群規(guī)模的組織、管理和協(xié)作階段。因此，古代官僚制往往是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較為發(fā)達(dá)的區(qū)域率先發(fā)展起來(lái)，諸如埃及古王國(guó)時(shí)期和春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的中國(guó)。

以古埃及為例，其官僚制要素出現(xiàn)較早卻未能進(jìn)一步發(fā)展，一定程度上與尼羅河地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件存在深刻關(guān)聯(lián)。尼羅河谷地雖然具備相對(duì)優(yōu)越的農(nóng)業(yè)條件，但主要局限于尼羅河兩岸數(shù)千米的狹長(zhǎng)沖積帶，往外就是沙漠。此種情形，既使得定居人口相對(duì)集中，便于統(tǒng)治和管理，又導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無(wú)法持續(xù)向外擴(kuò)散。[1]基于此，古埃及雖然發(fā)展出一定的官僚制要素，如出現(xiàn)了維西爾（宰相）等重要官職和一些管理農(nóng)業(yè)、財(cái)政、檔案和司法的管理機(jī)構(gòu)，但是這些要素并不能進(jìn)一步發(fā)展出一個(gè)更為龐大和復(fù)雜的官僚制系統(tǒng)。

與古埃及相比，古代中國(guó)則被視為是傳統(tǒng)官僚制得到深度發(fā)展的典型例證。[2]《禮記·明堂位》中就有記載，“有虞氏官五十，夏后氏官百，殷二百，周三百”， 雖然殷商之前的歷史頗有傳說(shuō)與附會(huì)之意而不可考，但殷周之際形成了較為明確的“官職”則基本可以確認(rèn)。古代中國(guó)的地理和氣候特征在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的持續(xù)擴(kuò)散上更具優(yōu)勢(shì)：從氣候條件上觀察，東亞大陸大部分地區(qū)屬于季風(fēng)氣候，雨熱同源，適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn);在地理空間方面，東亞外圍地區(qū)存在著山脈、高原、沙漠等地理屏障，核心區(qū)域廣大，而且內(nèi)部呈現(xiàn)的氣候和地理?xiàng)l件，為人口多中心聚集和持續(xù)增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的持續(xù)性擴(kuò)張?zhí)峁┝藯l件。這些基本因素為官僚制在古代中國(guó)的出現(xiàn)和持續(xù)發(fā)展提供了外在條件：首先，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式帶來(lái)定居性的生活方式，為日常化的管理和統(tǒng)治提供了可能;其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然條件的深刻限制，對(duì)與氣候相關(guān)的天文歷法知識(shí)的需求、對(duì)與組織共同勞作改善基本農(nóng)業(yè)設(shè)施需求、對(duì)相互協(xié)作應(yīng)對(duì)天災(zāi)的需求……使得具備相應(yīng)知識(shí)和組織技藝的專(zhuān)業(yè)人群逐步分離出來(lái)成為社會(huì)分工中的重要階層;最后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等成果容易受到劫掠的基本事實(shí)，使得武裝保護(hù)的需求也十分迫切，而多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域中心的競(jìng)爭(zhēng)格局又會(huì)使得軍事武裝組織的發(fā)展日益成熟和常態(tài)化。在此基礎(chǔ)上春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期呈現(xiàn)的高強(qiáng)度競(jìng)爭(zhēng)的政治格局，又為傳統(tǒng)官僚制的突破性發(fā)展提供了歷史契機(jī)。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，伴隨著諸侯兼并戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的權(quán)力集中趨勢(shì)，一個(gè)區(qū)別于舊式貴族、以社會(huì)化組織的專(zhuān)業(yè)能力為其立身基礎(chǔ)的“官僚”群體也日益成長(zhǎng)。至秦漢時(shí)期，隨著中央集權(quán)式大一統(tǒng)國(guó)家的建立，古代中國(guó)官僚制體系的基本架構(gòu)也得以確立，并在其后兩千余年間不斷演化、發(fā)展，深刻塑造了傳統(tǒng)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)格局。

與傳統(tǒng)官僚制相比，現(xiàn)代官僚制則是已經(jīng)被新的生產(chǎn)方式——工商業(yè)生產(chǎn)模式所重新塑造。以歐洲語(yǔ)境中的官僚制（bureaucracy）一詞為例，其字面含義為“來(lái)自辦公桌的統(tǒng)治”[3]，從中可以明顯感受到現(xiàn)代官僚制與歐洲近代以來(lái)專(zhuān)業(yè)、技術(shù)、文職等社會(huì)分工的細(xì)化進(jìn)程的密切關(guān)聯(lián)。馬克斯·韋伯關(guān)于官僚制的討論，被認(rèn)為是現(xiàn)代官僚制理論研究的重要起點(diǎn)。在韋伯的理想類(lèi)型描述中，現(xiàn)代官僚制被定義為是一種基于理性原則而建立起來(lái)的等級(jí)化、制度化、協(xié)同性的大規(guī)模組織形式。此種現(xiàn)代官僚制的理想模型，很大程度上來(lái)源于歐洲近代化的歷史經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)突出的特征，就是韋伯對(duì)于“形式理性”原則的描述——“一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)之所以是形式理性的，在于其能夠以計(jì)量的、可計(jì)算的權(quán)衡思慮，表現(xiàn)出任何理性經(jīng)濟(jì)固有的事前準(zhǔn)備，并且實(shí)際上如此表現(xiàn)出來(lái)的程度”[4]，此種“理性”的內(nèi)涵和原則，與歐洲基督教改革運(yùn)動(dòng)與工商業(yè)革命進(jìn)程密切相關(guān)，是一種具有革命性意義的“現(xiàn)代現(xiàn)象”。這種現(xiàn)代官僚制，具有很強(qiáng)的“工具性”特征，它既可以與君主制結(jié)合，成為與教會(huì)、貴族特權(quán)競(jìng)爭(zhēng)并建立中央集權(quán)的有效手段，成為推行“重商主義”政策的重要工具;也可以與君主立憲制、議會(huì)制相結(jié)合，成為國(guó)家提高行政效率的必要措施以及助力資本主義生產(chǎn)方式的有效資源;還可以在社會(huì)化的經(jīng)濟(jì)組織中推進(jìn)重大工程，成為公司制度的組織載體，在商業(yè)擴(kuò)張和殖民事業(yè)中發(fā)揮功能。

官僚制的運(yùn)行邏輯與官僚主義的雙面效果

官僚制作為一種體現(xiàn)著人為選擇的分工和協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)它發(fā)展的“主導(dǎo)者”們對(duì)其期待主要在于“效率”層面——希望它能成為運(yùn)轉(zhuǎn)高效、操控自如的“機(jī)器”。因此，傳統(tǒng)官僚制與現(xiàn)代官僚制共享著一些基本特征：其一，在官員選拔方面，基于上級(jí)任命或考試而非民選;其二，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，垂直性的層級(jí)關(guān)系與橫向性部門(mén)與區(qū)域協(xié)同關(guān)系同時(shí)存在，并由最高級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行總體協(xié)調(diào);其三，在職責(zé)和紀(jì)律方面，具有強(qiáng)制性和不對(duì)等性，貫徹下級(jí)服從上級(jí)的原則。這樣的一種中心化、集權(quán)化的結(jié)構(gòu)性設(shè)置，是為了保障上級(jí)或主導(dǎo)者的命令和意志可以得到有效貫徹。但是，人類(lèi)社會(huì)的組織形式以人為基本單元，并不是完全沒(méi)有自我意志和自我利益的“機(jī)器”，它一旦被創(chuàng)造出來(lái)并開(kāi)始發(fā)揮功能之后，就不可能只為極少數(shù)掌控者的意志所驅(qū)使，而是受到所有參與其中的行動(dòng)者的集體行動(dòng)所制約，受到內(nèi)部參與者的欲望、訴求與行動(dòng)模式以及外部情勢(shì)的綜合影響，呈現(xiàn)出復(fù)雜的運(yùn)行狀態(tài)。

首先，官僚制與君主、“主權(quán)者”之間存在著復(fù)雜的合作與斗爭(zhēng)關(guān)系。

即使是在傳統(tǒng)官僚制之中，官僚群體與君主之間，也并非是完全的依附-服從關(guān)系，而是一種相互需要又相互沖突的復(fù)雜狀態(tài)：君主雖然擁有名義上至高無(wú)上的權(quán)力——“普天之下，莫非王土”，但一旦“離開(kāi)了他的官僚機(jī)構(gòu)和官僚系統(tǒng)，都將變成空無(wú)所有的抽象”[5];而官僚群體所進(jìn)行的管理和支配行為，也需要君主提供“大義名分”（正當(dāng)性）和資源供給。官僚制結(jié)構(gòu)一旦穩(wěn)定下來(lái)，原本作為驅(qū)動(dòng)官僚群體行動(dòng)的激勵(lì)性規(guī)則和制約性規(guī)則，就會(huì)逐步為官僚群體趨利避害的意愿和行為模式所扭曲。官僚群體也逐漸具有了雙重特性，一方面，他們是發(fā)揮社會(huì)化組織功能的專(zhuān)業(yè)人士，他們的才智、行動(dòng)和相互協(xié)作具有公共性的價(jià)值，對(duì)于維系穩(wěn)定秩序有著特殊意義;另一方面，他們也會(huì)要求得到利益上的回報(bào)，甚至?xí)⒆陨戆l(fā)揮的作用和功能神圣化、正當(dāng)化，從而成為協(xié)助君主等統(tǒng)治者進(jìn)行統(tǒng)治而分享權(quán)力的特權(quán)群體。因此，無(wú)論是君主，還是官僚制內(nèi)部的官僚群體，都不僅可能會(huì)因?yàn)橄嗷_突的“私利”從而產(chǎn)生齟齬（如中國(guó)歷史上不斷出現(xiàn)的圍繞著君主的內(nèi)孥侵奪國(guó)庫(kù)而出現(xiàn)的紛爭(zhēng)），還可能因政治理念上出現(xiàn)分歧從而表現(xiàn)出一定的對(duì)抗性（如宋神宗著意改革的意志就受到很多秉持“祖宗之法”理念的官員的抵制）。

現(xiàn)代官僚制與“主權(quán)者”之間的關(guān)系也頗為復(fù)雜：歐洲近代君主式的“主權(quán)者”基于司法、戰(zhàn)爭(zhēng)和財(cái)政的目標(biāo)而著力推動(dòng)官僚制的建設(shè)，并大量從下級(jí)貴族、市民中產(chǎn)階層中招募官僚，官僚制和官僚階層一度成為君主們從貴族和教會(huì)手中爭(zhēng)奪權(quán)力的有力助手。但是，革命浪潮迅速瓦解了“君權(quán)神授”的權(quán)力正當(dāng)性敘事，君主們要么退場(chǎng)，要么將自己定義為國(guó)家的公仆或者象征，官僚制也由此得到了更多的獨(dú)立性。隨著代行“人民主權(quán)”的議會(huì)、總統(tǒng)、政黨等政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制充當(dāng)起民意代言人，官僚制擁有了新的授權(quán)者和監(jiān)督者。但官僚制與民選政治家、民選權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的斗爭(zhēng)和沖突也不可避免：民選機(jī)構(gòu)和政治家會(huì)基于選民的訴求而提出一些新的政治目標(biāo)和政治理念，力圖要求官僚制體系加以貫徹，而官僚制體系則會(huì)基于專(zhuān)業(yè)知識(shí)、制度規(guī)則和行政經(jīng)驗(yàn)的理由來(lái)選擇支持或是抵制、對(duì)抗這些政治目標(biāo)。

其次，官僚制與民眾、外部組織之間存在著復(fù)雜的合作與斗爭(zhēng)關(guān)系。

在古代中國(guó)，官僚制的出現(xiàn)意味著對(duì)以血緣為基礎(chǔ)的貴族分封制的部分“背叛”抑或是“超越”。貴族分封制的一個(gè)典型特征，是構(gòu)筑起了共同體式的連接性紐帶，諸如血緣等自然要素、祖先崇拜的信仰形式和相同或相似的生活與生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)等等，由此而在貴族分封制內(nèi)部與外部長(zhǎng)出了親情、友愛(ài)、敬仰等情感，從而對(duì)實(shí)質(zhì)性的支配關(guān)系與等級(jí)制進(jìn)行了有效緩和，由此，也使得權(quán)力-服從與盟友-合作關(guān)系有了更多的情感性支持和正當(dāng)性保證。然而，貴族分封制也會(huì)觸及其效能邊界——血緣、祖先崇拜、共同的生產(chǎn)生活經(jīng)驗(yàn)等等，都會(huì)隨著人群規(guī)模、持續(xù)時(shí)間和空間邊界而產(chǎn)生隔膜與分裂，就如同春秋時(shí)期天子對(duì)諸侯、主君對(duì)封臣的號(hào)召力和控制力不斷下降一般。從功能角度而言，官僚制對(duì)于大規(guī)模人群的管理更具“效率”，雖然這種效率意味著對(duì)貴族分封制禮儀傳統(tǒng)的破壞，對(duì)貴族間協(xié)作方式與利益博弈規(guī)則的顛覆。與分封制相比，官僚制更多意味著一種等級(jí)化并具有明顯強(qiáng)制性的分工與合作形式。此種等級(jí)化和強(qiáng)制性，在面臨外部威脅或進(jìn)行外部擴(kuò)張的歷史時(shí)勢(shì)下，具有一些“建設(shè)性”功能，有利于迅速形成內(nèi)部整合，全力參與外部競(jìng)爭(zhēng)。但是，在外部時(shí)勢(shì)變化的同時(shí)，官僚制內(nèi)部形成的等級(jí)化和強(qiáng)制性會(huì)隨著組織系統(tǒng)的慣性運(yùn)轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)出固化趨勢(shì)，面對(duì)復(fù)雜、多元的社會(huì)情勢(shì)可能采取過(guò)于粗暴的壓制性策略，從而遭遇支配對(duì)象——民眾、宗族、地方勢(shì)力嚴(yán)重的對(duì)抗性反彈。自漢代以降，傳統(tǒng)官僚制不斷發(fā)展，也不斷遭遇危機(jī)，既有勛貴、世家等勢(shì)力試圖侵奪和壟斷權(quán)力帶來(lái)的困境，也有受壓迫民眾層出不窮的反叛。為了應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，諸如儒家學(xué)說(shuō)之類(lèi)的思想資源被改造為支持大一統(tǒng)國(guó)家的世界觀和價(jià)值觀敘述結(jié)構(gòu)，成為官僚群體所尊奉的價(jià)值原則，一些諸如“青史”“風(fēng)聞”“官聲”的社會(huì)評(píng)價(jià)體系也逐步被建立起來(lái)，用以制約官員行為，減緩官僚制本身存在的強(qiáng)制性特質(zhì)。

在現(xiàn)代官僚制結(jié)構(gòu)中，民眾獲得了更強(qiáng)大的反制性空間：一方面，是工商業(yè)社會(huì)中多元化組織形態(tài)發(fā)展蓬勃，各種民間組織諸如行會(huì)、協(xié)會(huì)、教會(huì)、企業(yè)組織不僅具有深厚傳統(tǒng)，也具有較強(qiáng)的資源調(diào)動(dòng)能力、行動(dòng)組織能力，官僚制體系無(wú)法壟斷社會(huì)權(quán)力;另一方面，是資產(chǎn)階級(jí)、無(wú)產(chǎn)階級(jí)等新興社會(huì)群體不斷發(fā)動(dòng)抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，促進(jìn)了政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，使得民眾擁有了對(duì)抗官僚制的制度性權(quán)利和手段。但是，正像官僚制不甘于被政治家所徹底掌控一般，它也不會(huì)完全聽(tīng)命于民眾的意愿，尤其是在“民意”往往呈現(xiàn)出易受短期利益限制和輿論操縱等手段蠱惑的背景下。

最后，官僚制內(nèi)部也存在著復(fù)雜的合作與斗爭(zhēng)關(guān)系。

在古代中國(guó)，隨著國(guó)家規(guī)模的擴(kuò)大和現(xiàn)實(shí)狀況的復(fù)雜化，原本目標(biāo)相對(duì)單一的官僚制也必須承擔(dān)日益復(fù)雜的管理使命，這也使得傳統(tǒng)官僚制內(nèi)部系統(tǒng)不斷分化發(fā)展——內(nèi)廷與外朝、中央與地方、文官與武職、執(zhí)行與監(jiān)督、推選與科舉等諸多系統(tǒng)與方法之間充滿(mǎn)了斗爭(zhēng)與合作，并在內(nèi)外條件的變化中反復(fù)拉鋸，這使得傳統(tǒng)官僚制的“效率”優(yōu)勢(shì)逐步受到消耗。面對(duì)官僚制不斷膨脹和運(yùn)轉(zhuǎn)失靈的問(wèn)題，歷代中國(guó)產(chǎn)生過(guò)眾多試圖改革官僚制的政治家，例如王安石、張居正等，但是，這些改革也往往因?yàn)橛|及龐大的官僚群體的利益而遭遇挫折。

系統(tǒng)內(nèi)耗和相互博弈問(wèn)題，也是現(xiàn)代官僚制發(fā)展進(jìn)程中一個(gè)長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象。在官僚制的層級(jí)結(jié)構(gòu)中，上級(jí)可以對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)和官員發(fā)出指令，但是無(wú)法代替下級(jí)機(jī)關(guān)和官員實(shí)施具體的行為，只能通過(guò)激勵(lì)和追責(zé)的行為間接引導(dǎo)。一旦上級(jí)機(jī)關(guān)在激勵(lì)和追責(zé)機(jī)制上處理失衡，就會(huì)出現(xiàn)下級(jí)機(jī)關(guān)盲目行動(dòng)或消極避責(zé)的行為。

總體而言，“官僚主義”的持續(xù)產(chǎn)生，正是官僚制運(yùn)行的上述多重矛盾的結(jié)果，因此，“官僚主義”也呈現(xiàn)出多個(gè)面向：

其一，從君主或“主權(quán)者”的視角出發(fā)，“官僚主義”意味著官僚制的自利動(dòng)機(jī)和對(duì)抗性趨向——推諉避責(zé)、討價(jià)還價(jià)等。問(wèn)題的復(fù)雜性在于，此種意義上的“官僚主義”，既有可能阻礙具有緊迫性的政治改革決斷、具有公共性的政治價(jià)值目標(biāo)，導(dǎo)致社會(huì)矛盾的深層次累積，但是，也有可能在抵制和緩沖君主、民選政治家等提出的過(guò)于激進(jìn)或過(guò)于脫離現(xiàn)實(shí)的政治目標(biāo)方面發(fā)揮功能，成為維系秩序穩(wěn)定的一種“軟性手段”。

其二，從民眾或其他社會(huì)組織的視角出發(fā)，“官僚主義”意味著形式主義、脫離群眾的傾向。然而，官僚中的形式主義也具有雙面性，一方面，形式主義可能發(fā)展成為各種具體化的不作為，將官僚制與政治領(lǐng)導(dǎo)層的沖突分歧轉(zhuǎn)嫁給民眾，甚至形成形式主義與不作為的循環(huán);另一方面，規(guī)則意義上的形式主義作為官僚制獨(dú)立性的保障，卻可能意味著一定的正面效果。正像韋伯所揭示的，在與政治領(lǐng)導(dǎo)層和民眾長(zhǎng)期的博弈過(guò)程中，現(xiàn)代官僚制也發(fā)展出一些傳統(tǒng)官僚制未曾具備或不夠充分的特征：1.法治化，意味著官員嚴(yán)格依據(jù)法律和制度行動(dòng)，區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制受到道德原則或利益關(guān)系的復(fù)雜影響;2.科學(xué)化，意味著從“科學(xué)原則”出發(fā)設(shè)計(jì)管理手段和方法，區(qū)別于傳統(tǒng)官僚制具有的“靈活性”;3.獨(dú)立性，意味著下級(jí)官員對(duì)其上級(jí)的服從主要停留在職責(zé)范圍內(nèi)，反對(duì)除此之外的人身依附。

其三，從官僚制內(nèi)部視角出發(fā)，“官僚主義”意味著脫離實(shí)際、權(quán)責(zé)失衡、各自為政等。此種意義上的“官僚主義”，涉及兩個(gè)方面的基本問(wèn)題，一方面，是官僚制體系內(nèi)部層級(jí)架構(gòu)之間的利益協(xié)調(diào)難題，如部門(mén)利益與整體利益、中央目標(biāo)與地方目標(biāo)之間的談判與協(xié)調(diào);另一方面，官僚制體系的穩(wěn)定性特征，使得其分工結(jié)構(gòu)往往滯后于社會(huì)情勢(shì)變化，導(dǎo)致資源供給、人員配備與治理目標(biāo)之間存在巨大鴻溝。

因此，我們可以對(duì)官僚主義做出以下定義：它是官僚制在運(yùn)行過(guò)程中，由于自身運(yùn)行規(guī)律、內(nèi)部利益與外部賦予的政治目標(biāo)、整體利益之間相互矛盾而產(chǎn)生的附帶性效果。從這一角度出發(fā)，對(duì)官僚主義的克服和限制，不僅需要在改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的方面持續(xù)研究和探索，而且更為需要探究官僚制的邊界——即在不同的歷史條件下，如何確立官僚制與政治領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、與其他類(lèi)型組織形態(tài)的互動(dòng)機(jī)制。

官僚制的界限

官僚制的效率，很大程度上來(lái)源于其專(zhuān)業(yè)化、等級(jí)化、規(guī)則化的運(yùn)行機(jī)制，如果歷史時(shí)勢(shì)發(fā)生巨變，則原本的專(zhuān)業(yè)化、等級(jí)化、規(guī)則化可能就會(huì)喪失合理性。

從手段和功能角度出發(fā)，中國(guó)的傳統(tǒng)官僚制，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)背景下，在協(xié)調(diào)內(nèi)部資源供給以應(yīng)對(duì)危機(jī)、應(yīng)對(duì)游牧民族威脅方面發(fā)揮過(guò)重大作用。但是，在資本主義工業(yè)化浪潮興起之后，其效率優(yōu)勢(shì)就被從西歐興起的現(xiàn)代官僚制所超越。正像彭慕蘭指出的，類(lèi)似于傳統(tǒng)中國(guó)這樣的大一統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家，其長(zhǎng)期以來(lái)的治國(guó)方略是維系平衡—“要求富裕地區(qū)接濟(jì)較為貧窮地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)重建信條”[6]。而在資本主義生產(chǎn)過(guò)程中，首要的特征就是“不平衡發(fā)展”—要求國(guó)家主動(dòng)適應(yīng)乃至促進(jìn)城市對(duì)農(nóng)村的優(yōu)勢(shì)與支配、資本對(duì)勞動(dòng)的優(yōu)勢(shì)與支配。西歐諸國(guó)在崛起的過(guò)程中，其重商主義政策執(zhí)行與其官僚制的建構(gòu)過(guò)程幾乎同步發(fā)生，而且相互促進(jìn)。列寧在討論“東方問(wèn)題”時(shí)，對(duì)比歐洲與亞洲資本主義發(fā)展的歷史條件時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)了西歐式民族-國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義—建立統(tǒng)一市場(chǎng)：“為了使商品生產(chǎn)獲得完全勝利，資產(chǎn)階級(jí)必須奪得國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，必須使操著同一種語(yǔ)言的人所居住的地域用國(guó)家形式統(tǒng)一起來(lái)，同時(shí)清除阻礙這種語(yǔ)言發(fā)展和阻礙把這種語(yǔ)言用文字固定下來(lái)的一切障礙?！盵7]這也揭示了現(xiàn)代早期的官僚制與市場(chǎng)的關(guān)系：市場(chǎng)具有自發(fā)屬性，但“統(tǒng)一市場(chǎng)”則需要以官僚制為基礎(chǔ)的政治權(quán)力的主動(dòng)性建構(gòu)和維持。官僚制可以被賦予與資本主義工業(yè)生產(chǎn)方式的內(nèi)在擴(kuò)大再生產(chǎn)需求相一致的使命—發(fā)展經(jīng)濟(jì)、富國(guó)強(qiáng)兵，但是，也必然會(huì)帶來(lái)不平衡發(fā)展、社會(huì)分化與階級(jí)斗爭(zhēng)的負(fù)面影響。[8]近代歐洲各國(guó)即使是在可以通過(guò)殖民擴(kuò)張有效緩解內(nèi)部壓力的背景下，也爆發(fā)了層出不窮的社會(huì)抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，出現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)革命和無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命，在官僚制之外重新激活或建立起新的政治組織形式，一定程度上實(shí)現(xiàn)了平等、自由、民主等政治價(jià)值，使得國(guó)家這一政治架構(gòu)，在暴力統(tǒng)治工具的特征之外，也具備共同體意味。

對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家而言，官僚制是國(guó)家統(tǒng)治、治理的必要基礎(chǔ)和必要條件，卻易缺乏政治價(jià)值層面的吸引力和號(hào)召力。官僚制內(nèi)含的等級(jí)化、強(qiáng)制化特征，使得其很難在情感上被人所廣泛接受和認(rèn)同。因此，維系國(guó)家的持續(xù)存在，不僅需要官僚制的效率優(yōu)勢(shì)，還需要一些基本的政治價(jià)值與文化認(rèn)同的支撐，需要其他政治組織機(jī)制的配合。在探索官僚制的界限問(wèn)題上，韋伯有過(guò)深入的研究。韋伯既認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代理性官僚制在工業(yè)社會(huì)管理中的不可替代性和必然性，但是，又不愿放棄他所珍視的政治自由這一基本的政治價(jià)值理念。他力圖以一種“結(jié)構(gòu)上的多元主義”制度來(lái)實(shí)現(xiàn)政治自由（國(guó)家存在的價(jià)值與“正當(dāng)性”）與政治效率（理性官僚制）之間的平衡。施路赫特對(duì)此有所總結(jié)：“每個(gè)制度化的原則仍需要一個(gè)與之對(duì)抗的原則;任何一個(gè)策略運(yùn)用上有利于封閉社會(huì)關(guān)系的立場(chǎng)，同時(shí)必須有一個(gè)策略上有利于開(kāi)放的立場(chǎng)來(lái)作旗鼓相當(dāng)?shù)膶?duì)抗。積極運(yùn)作的議會(huì)制衡著國(guó)家官僚，國(guó)家官僚制衡著政治領(lǐng)袖，人民直接選舉的政治領(lǐng)袖制衡著國(guó)家官僚?！盵9]20世紀(jì)以來(lái)的西方社會(huì)和西方國(guó)家，基本上驗(yàn)證了對(duì)官僚制邊界限定的這一模式。隨著時(shí)間的持續(xù)，20世紀(jì)中期，西方國(guó)家的福利制度和國(guó)有企業(yè)制度，也出現(xiàn)了官僚制體系臃腫和效率降低的問(wèn)題，不利于資本主義背景下的技術(shù)創(chuàng)新和企業(yè)自主。20世紀(jì)七八十年代，從有利于資本運(yùn)轉(zhuǎn)效率和企業(yè)自主性的角度出發(fā)，里根、撒切爾等人開(kāi)啟了后來(lái)被定義為“新自由主義”的改革，大幅度縮減政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度。這在當(dāng)時(shí)起到了一定的刺激經(jīng)濟(jì)的作用，但對(duì)21世紀(jì)西方社會(huì)普遍存在的勞資失衡問(wèn)題和階級(jí)矛盾激化埋下了禍根。至20世紀(jì)90年代，克林頓政府推動(dòng)了行政改革運(yùn)動(dòng)，引入企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)理念，降低官僚制內(nèi)部層級(jí)、推行競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、促進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化，這一改革客觀上與當(dāng)時(shí)以互聯(lián)網(wǎng)科技、生物科技為代表的新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展相匹配，取得了一定效果。然而，此種市場(chǎng)導(dǎo)向的官僚制改革，也導(dǎo)致了公私界限的模糊：官僚群體內(nèi)部精英流失以及被雇傭化降低了官僚制的凝聚力，政府職能的市場(chǎng)化導(dǎo)致自身獨(dú)立性的降低，私營(yíng)承包商不斷膨脹且缺乏有效監(jiān)督等。這些事實(shí)都說(shuō)明，對(duì)官僚制效率與官僚制界限的探索是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

對(duì)于廣大非西方國(guó)家而言，現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)是，面對(duì)西方國(guó)家無(wú)處不在的影響和挑戰(zhàn)，如果想在工業(yè)化浪潮擴(kuò)散的進(jìn)程中爭(zhēng)取本國(guó)的“自主性”，都需要面對(duì)雙重使命：一方面，必須建立或重塑適應(yīng)工業(yè)化使命的官僚制體系，另一方面，必須發(fā)展出具有號(hào)召力并可以制約官僚制的政治組織形式和政治價(jià)值理念。由于現(xiàn)實(shí)條件的限制，這二者之間可能會(huì)發(fā)生深刻沖突。例如，在20世紀(jì)的民族解放運(yùn)動(dòng)浪潮之后，廣大非洲國(guó)家獲得了獨(dú)立地位，并模仿西方國(guó)家建立起基本的政治組織，然而，建立適應(yīng)工業(yè)化的官僚制體系這一任務(wù)卻始終沒(méi)有完成，形式上現(xiàn)代國(guó)家與實(shí)質(zhì)上的部落社會(huì)之間來(lái)回撕扯。與之相比，東亞地區(qū)有著相對(duì)深厚的國(guó)家傳統(tǒng)和官僚制傳統(tǒng)，在經(jīng)歷改革和革命重組國(guó)家形態(tài)之后，東亞國(guó)家往往能夠較為迅速地重塑出適應(yīng)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這一目標(biāo)的官僚制體系和組織資源，比如日本以通商產(chǎn)業(yè)省為代表的經(jīng)濟(jì)官僚團(tuán)隊(duì)。但是，東亞國(guó)家也需要面對(duì)在促進(jìn)和保持官僚制的效率性的同時(shí)，如何應(yīng)對(duì)由此可能帶來(lái)的社會(huì)分化問(wèn)題。

以中國(guó)為例，在傳統(tǒng)官僚制瓦解之后，中國(guó)社會(huì)一度陷入崩潰的危機(jī)之中，直到中國(guó)共產(chǎn)黨以先鋒隊(duì)政治的強(qiáng)有力政治組織形態(tài)對(duì)國(guó)家加以重組。新中國(guó)成立之后，隨著由國(guó)家主導(dǎo)的工業(yè)化進(jìn)程的展開(kāi)，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員、管理人員和政府工作人員不斷膨脹，生產(chǎn)資料再次集中于管理者手中，國(guó)家出現(xiàn)了重新官僚化的傾向。20世紀(jì)50年代后期，毛澤東認(rèn)識(shí)到，只要發(fā)展生產(chǎn)，就會(huì)不斷催生出體制內(nèi)的管理者階層，而這些管理者在承擔(dān)政府和企業(yè)事務(wù)的同時(shí)，會(huì)不斷生長(zhǎng)出自身的私利和特權(quán)，威脅公有制的存續(xù)和發(fā)展。[10]面對(duì)這一問(wèn)題，毛澤東等人一度希望以“抓革命、促生產(chǎn)”的實(shí)踐，探索出一種“由人民直接管理生產(chǎn)過(guò)程”的新型工業(yè)化模式，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與平等的“相反相成”。[11]然而，從工業(yè)化的內(nèi)在邏輯來(lái)看，工業(yè)化的擴(kuò)展意味著分工體系的深入化，不僅在于產(chǎn)業(yè)分工的擴(kuò)展，也在于管理者、科研人員、勞動(dòng)者這些崗位和職能分工的擴(kuò)展。工業(yè)化條件下，隨著生產(chǎn)、消費(fèi)、分配等環(huán)節(jié)的日益復(fù)雜化，信息相對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)而言出現(xiàn)急速膨脹的情況，這就需要一個(gè)以信息管理為職能的組織化官僚制體系，官僚制不僅在生產(chǎn)單位內(nèi)部，也在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)都有其必要性。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨現(xiàn)代化進(jìn)程的逐步推進(jìn)和社會(huì)的逐步轉(zhuǎn)型，意識(shí)形態(tài)與價(jià)值體系的重塑，官僚制體系成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要組織資源。在中國(guó)，中央與地方、條條與塊塊的互動(dòng)機(jī)制，不僅成為維系龐大而多樣的中國(guó)社會(huì)相互聯(lián)絡(luò)的紐帶，也成為中國(guó)能高效而全面調(diào)動(dòng)資源、人力和資本全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。中國(guó)官僚制體系所培育出的規(guī)劃能力、試錯(cuò)能力、學(xué)習(xí)能力和發(fā)展意愿，成為中國(guó)工業(yè)進(jìn)程高速推進(jìn)并優(yōu)異于其他發(fā)展中國(guó)家的重要資源。但是，在此過(guò)程中，也出現(xiàn)了政黨官僚化、政府權(quán)力缺乏有效監(jiān)督、各級(jí)政府相互博弈以及地方保護(hù)主義的趨勢(shì)，既不利于經(jīng)濟(jì)體系的轉(zhuǎn)向升級(jí)，也對(duì)國(guó)家的政治凝聚力造成損害。而且，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，社會(huì)利益高度分化，人們的權(quán)利訴求日益高漲。這些復(fù)雜的社會(huì)治理課題，區(qū)別于發(fā)展經(jīng)濟(jì)這類(lèi)指標(biāo)明確且具有激勵(lì)性的任務(wù)，對(duì)中國(guó)以官僚制體系為主的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)提出了深刻的挑戰(zhàn)。

時(shí)至今日，對(duì)于世界各國(guó)而言，新的雙重挑戰(zhàn)已經(jīng)逐步呈現(xiàn)：一方面，技術(shù)變革和經(jīng)濟(jì)危機(jī)正在為官僚制的效率提升提出新的要求，以信息技術(shù)為代表的產(chǎn)業(yè)革命帶來(lái)了管理技術(shù)、生產(chǎn)分配模式的深度變革，這些復(fù)雜的信息處理技術(shù)、管理體系、運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)本身也在改造著社會(huì)組織形態(tài)，對(duì)官僚制原本的資源汲取和整合能力提出了挑戰(zhàn)。例如，歐美的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)與金融產(chǎn)業(yè)的結(jié)合產(chǎn)生了所謂的“去中心化”管理結(jié)構(gòu)和服務(wù)外包趨勢(shì)，使得政府對(duì)社會(huì)資源分配的監(jiān)控能力下降，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)自身產(chǎn)業(yè)的空心化缺乏應(yīng)對(duì)手段，使得各國(guó)各地區(qū)普遍出現(xiàn)財(cái)富分配的巨大不平等。另一方面，在社會(huì)政治領(lǐng)域，全球性的社會(huì)分裂不斷涌現(xiàn)。在全球性協(xié)調(diào)不可預(yù)期的背景下，財(cái)富分配的嚴(yán)重失衡，使得韋伯意義上的社會(huì)權(quán)力制衡也失去基礎(chǔ)—西方社會(huì)普遍出現(xiàn)的中產(chǎn)階級(jí)瓦解和“主流建制派”喪失影響力就是集中表現(xiàn)。世界各國(guó)普遍出現(xiàn)傳統(tǒng)政治整合機(jī)制失靈問(wèn)題，傳統(tǒng)的自由主義、社會(huì)主義等具有號(hào)召力的政治價(jià)值遭遇“主流話語(yǔ)失效”的信任危機(jī)，社會(huì)利益高度分化，人們的權(quán)利訴求日益高漲又相互沖撞，極端主義情緒蔓延。

今天，行政失靈與官僚主義問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)全球難題，而在中國(guó)社會(huì)，人們對(duì)官僚主義的不滿(mǎn)溢于言表。然而，我們需要看到，中國(guó)的官僚主義問(wèn)題既有全球性的背景，也存在國(guó)內(nèi)政治周期調(diào)整的階段性問(wèn)題——從改革開(kāi)放以來(lái)對(duì)官僚制的過(guò)度賦權(quán)，到今天強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程中出現(xiàn)的反復(fù)與拉鋸。因此，我們面對(duì)官僚主義要避免兩種誤區(qū)：一種是指望通過(guò)徹底“去中心化”、無(wú)強(qiáng)制性的集體行動(dòng)來(lái)徹底克服官僚主義、取消官僚制的浪漫幻想;另一種是過(guò)分強(qiáng)調(diào)自上而下的中心化權(quán)力的服從機(jī)制和制度化特征，而忽略了政治價(jià)值、共同體道德等柔性機(jī)制對(duì)官僚群體的約束作用?；诖?，我們面臨的迫切問(wèn)題，是在新的政治經(jīng)濟(jì)條件下，重新思考官僚制的必要性及其界限的問(wèn)題。

（作者單位：清華大學(xué)人文學(xué)院，修遠(yuǎn)基金會(huì)研究中心）

注釋?zhuān)?/p>

[1] 漢尼希·朱威烈：《人類(lèi)早期文明的“木乃伊”—古埃及文化求實(shí)》，浙江人民出版社1988年版，第49頁(yè)。

[2] “中國(guó)有一個(gè)世界上最古老，延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的官僚制歷史”，引自Keith M. Henderson and O. P. Dwivedi eds.， Bureaucracy and the Alternatives in World Perspective， St. Martin's Press， 1999， p. 131。

[3] Dean Jaensch， The Australian Politics Guide， Macmillan Education Australia PYT LTD， 1996， p. 26.

[4] 馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)行動(dòng)與社會(huì)團(tuán)體》，康樂(lè)、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第36頁(yè)。

[5] 王亞南：《中國(guó)官僚政治研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1981年版，第62頁(yè)。

[6] 彭慕蘭：《腹地的構(gòu)建：華北內(nèi)地的國(guó)家、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)》，馬俊亞譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年版，第3頁(yè)。

[7] 列寧：《論民族自決權(quán)》，載《列寧選集》（第二版）第2卷，第508頁(yè)。

[8] 馬克斯·韋伯的《新教倫理與資本主義精神》一定程度上觸及了這一問(wèn)題，而格林菲爾德則更清晰、更全面地解釋了“民族主義”作為一種“現(xiàn)代社會(huì)意識(shí)”是如何為現(xiàn)代國(guó)家注入了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這一目標(biāo)的。

[9] 施路赫特：《理性化與官僚化——對(duì)韋伯之研究與詮釋》，顧忠華譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第106～107頁(yè)。

[10] [11]《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第73～78頁(yè);第336～339頁(yè)。