銀行業(yè)保險業(yè)監(jiān)管融合研究

沈圳

摘 要：整合組建銀保監(jiān)會，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，對于防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定等具有重要意義。銀保監(jiān)整合具有極強的現實必要性和操作可行性，有利于銀行業(yè)保險業(yè)監(jiān)管融合，從而更好實施行業(yè)監(jiān)管。

關鍵詞：銀行;保險;監(jiān)管;整合

中圖分類號：F23 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.30.059

2018年2月，十九屆三中全會審議通過了《深化黨和國家機構改革方案》，在新的歷史起點上深化黨和國家機構改革，強調國家治理體系和治理能力現代化，優(yōu)化職能配置，提高效率效能。根據方案，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，不再保留銀監(jiān)會、保監(jiān)會。在經濟、社會、金融環(huán)境新的格局下，整合組建銀保監(jiān)會，統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，對于保護金融消費者合法權益，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定等具有重要意義。準確領會銀保監(jiān)整合現實必要性和操作可行性，有利于銀行業(yè)保險業(yè)監(jiān)管融合，從而更好實施行業(yè)監(jiān)管。

1 銀行業(yè)保險業(yè)監(jiān)督管理的現實必要性

1.1 混業(yè)經營格局已成

21世紀以來，我國金融業(yè)總體規(guī)模迅速擴張，金融創(chuàng)新層見疊出，混業(yè)經營模式逐漸成形，其中銀行業(yè)、保險業(yè)在多個層面、領域呈現出融合發(fā)展格局。在業(yè)務品種上，2006年國務院頒布《關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》以來，保險業(yè)資金運用方向方式不斷拓展，與銀行產品交叉、同化趨勢明顯。人身保險公司推出的儲蓄型保險與普通銀行存款功能類似;投資屬性的保險產品（分紅險、萬能壽險、投資聯結險等）投向為債券、大額銀行協(xié)議存款、證券投資基金、非標資產等，與銀行理財功能相近。在銀保合作方面，除了銀行渠道代銷保險產品、代支保險金的傳統(tǒng)模式外，保單質押貸款、信用保險、履約保證保險等成為應用廣泛的銀保合作產品。在交叉持股方面，以金融控股集團模式為代表的金融綜合經營實體為銀行、保險搭建了機構融合的平臺，具體體現為銀行控股保險公司、保險公司控股銀行、金融集團分別控股銀行保險、產業(yè)資本分別控股銀行保險等類型，銀保牌照的縱橫整合迅速發(fā)展。銀行業(yè)、保險業(yè)的融合發(fā)展，衍生出金融風險的跨界傳播，成為系統(tǒng)性金融風險不可忽視的策源領域。

1.2 分業(yè)監(jiān)管弊端盡顯

分業(yè)監(jiān)管模式按照機構類型劃分監(jiān)管對象，在銀行業(yè)、保險業(yè)融合發(fā)展的背景下，分業(yè)管理已經難以適應混業(yè)經營業(yè)態(tài)。第一，影子銀行不斷擴張，同業(yè)業(yè)務無序膨脹，表外業(yè)務野蠻發(fā)展，產品層層嵌套，底層資產不透明等亂象不斷出現。第二，跨機構的捆綁銷售、內幕信息、關聯交易等不規(guī)范金融行為層出不窮。第三，銀行、保險同類或類似業(yè)務因機構主體不同而面臨不同的監(jiān)管標準，造成機構與監(jiān)管之間的博弈，降低了監(jiān)管有效性。第四，分業(yè)監(jiān)管難以對金控集團內部的風險傳染形成有效監(jiān)控和防范，相關監(jiān)管手段和法律法規(guī)也不成熟。銀行業(yè)、保險業(yè)的重復監(jiān)管、監(jiān)管套利、監(jiān)管空白等問題，究其原因還在于分業(yè)監(jiān)管“鐵路警察各管一段”的弊端。

1.3 金融管理體制滯后

需要指出的是，整合銀行保險監(jiān)管職能，組建銀保監(jiān)會是金融管理體制改革的一個方面，要放到金融宏觀管理體制整體改革的大格局下觀察。在經濟“三期疊加”和金融風險點多面廣的大背景下，金融業(yè)發(fā)展和宏觀管理需求的能力對金融管理體制提出了新要求。一方面，著眼于整體金融體系的穩(wěn)健，宏觀審慎功能需要強化，并與貨幣政策保持緊密配合。另一方面，微觀審慎要將功能監(jiān)管融入機構監(jiān)管，在混業(yè)經營形勢下，更好維護機構個體穩(wěn)定，同時保護好消費者權益。金融委的建立、央行強化宏觀審慎、合并銀保監(jiān)微觀監(jiān)管職能則是對這一要求的“一攬子”回應，銀保監(jiān)管改革是金融管理體制改革的重要一環(huán)，銀保合并水到渠成。

1.4 監(jiān)管資源配置失衡

保監(jiān)會、銀監(jiān)會自成立以來，在全國各省區(qū)以及部分城市分別設立了派出機構，在省級單位和重要城市均分別設立了36個局（機構設置數據來源于原銀監(jiān)會、原保監(jiān)會官網），但在省級以下則呈現出監(jiān)管資源的顯著差別。合并以前，銀監(jiān)會在地市及以下設立了304個銀監(jiān)分局和1730個監(jiān)督辦事處，與此相比，保監(jiān)會則僅有5個保監(jiān)分局，在區(qū)縣更是零機構，監(jiān)管難以覆蓋廣大地市以下區(qū)域的機構和業(yè)務。保險基層監(jiān)管力量的薄弱造成了監(jiān)管盲區(qū)，成為保險基層市場混亂無序的重要原因，拖累保險市場朝健康有序和現代化方向發(fā)展。另外，無論是銀監(jiān)會還是保監(jiān)會，監(jiān)管力量、監(jiān)管權威、監(jiān)管資源都呈現出從中央到基層逐層遞減的格局，導致越到基層監(jiān)管越乏力。

2 銀行業(yè)保險業(yè)監(jiān)督管理融合的可行性

2.1 行業(yè)屬性的一致

銀行保險的經營理念、融資方式、風險種類、風險特征非常相近。在經營理念上，銀行業(yè)吸收存款、發(fā)放貸款，通過期限匹配來實現借貸資本的融通，保險業(yè)則通過運營保費來實現資金保值增值和資本提供。在融資方式上，都屬于間接融資，發(fā)揮信用中介功能。在風險種類上，都主要包括信用風險、流動性風險、市場風險、操作風險。在風險特征上，兩者都是高杠桿運行，杠桿率遠高于一般工商業(yè)，且都對儲戶、投保人存在到期兌付或按約償付義務，風險外部成本很大，關聯性、傳染性強，一旦出現風險不僅對消費者帶來損失，還會對金融體系造成巨大沖擊。行業(yè)屬性的一致性是監(jiān)管融合的最根本依據。

2.2 監(jiān)管理念的共通

由于行業(yè)屬性的一致，銀行業(yè)保險業(yè)在監(jiān)管理念上存在諸多共通之處，強調“有多大本錢，做多大買賣”，資本充足性位于銀行保險監(jiān)管的核心，通過資本數量、質量的要求，實現風險有效覆蓋。巴塞爾協(xié)議采用風險資本理念，設立了最低資本要求、外部監(jiān)管和市場約束的三大支柱。保險監(jiān)管很大程度上借鑒了巴塞爾協(xié)議理念，以償付能力為核心，強化資本數量質量、保險機構自身風險管理、信息披露，“償二代”就被稱作保險業(yè)的“巴塞爾協(xié)議三”。此外，均對系統(tǒng)重要性機構實行額外監(jiān)管要求。

2.3 監(jiān)管手段的相像

在監(jiān)管對象上，銀行保險都以管機構為主，維護機構的穩(wěn)健合法經營，防范化解金融風險，保護公眾利益和信心，保障金融體系穩(wěn)定。圍繞資本和償付能力的核心要求，設立一系列指標要求和規(guī)則，在具體手段上，以非現場監(jiān)管、現場檢查、市場準入、行政處罰為主要工具。此外，在監(jiān)管機構設置上，除保監(jiān)會派出鏈條較短外，銀監(jiān)會、保監(jiān)會在派駐條線設置上基本平行，監(jiān)管力量的梳理整合成本相對較低。

3 銀行業(yè)保險業(yè)監(jiān)管融合的重點方向

3.1 做實功能監(jiān)管，優(yōu)化機構監(jiān)管

2017年全國金融工作會議提出“功能監(jiān)管”概念，與之相對的是“機構監(jiān)管”。機構監(jiān)管是針對機構抓準入、抓經營、抓風險、抓退出，通過全程審慎監(jiān)管和風險控制，保障單體機構穩(wěn)健，并延伸至風險機構的處置，從而維護金融體系整體穩(wěn)定。但隨著混業(yè)經營的發(fā)展，金融業(yè)務出現跨行業(yè)、跨市場的交叉，機構監(jiān)管難以適應風險的交叉?zhèn)魅荆虼斯δ鼙O(jiān)管應運而生。功能監(jiān)管關注業(yè)務本身，對各類金融機構所開展的同類型業(yè)務采取一致的監(jiān)管標準，有利于減少監(jiān)管套利、監(jiān)管空白和重復監(jiān)管。銀保合并后，探索強化銀行保險的功能監(jiān)管，針對類似業(yè)務設置相對統(tǒng)一的法規(guī)和操作辦法，理順監(jiān)管資源，將是重要任務。需要指出的是，機構監(jiān)管和功能監(jiān)管并非非此即彼，而是縱橫交織、并重并行、相互補充，通過機構監(jiān)管和功能監(jiān)管的合力，既確保單體機構穩(wěn)健，又能應對跨業(yè)、跨界的業(yè)務風險，從而更好防范銀行業(yè)保險業(yè)風險。

3.2 統(tǒng)籌監(jiān)管資源，加強基層監(jiān)管

中央政治局第13次集體學習時強調，要統(tǒng)籌金融管理資源，加強基層金融監(jiān)管力量。銀保合并后，亟需整合監(jiān)管資源，充實基層監(jiān)管力量，打牢監(jiān)管基礎。一方面，在各個行政層級充分整合資源、人員，完善人才資源跨層級、跨行業(yè)、跨區(qū)域統(tǒng)籌流動機制，同時，重點配備市縣兩級保險監(jiān)管力量，夯實保險監(jiān)管地基。另一方面，開展系統(tǒng)性培訓，按照急用先行、問題導向原則，在全系統(tǒng)開展銀行、保險監(jiān)管業(yè)務培訓，通過理論教學、案例講解、邊干邊學、新老搭班等方法，提高干部隊伍兩行業(yè)監(jiān)管技能。此外，針對微觀風險、區(qū)域性風險頻發(fā)的問題，明確權責、突出銜接，加強與地方政府、地方金融管理部門的協(xié)調，形成監(jiān)管合力。具體來講，省市兩級新設的普惠金融處室，要與地方金融監(jiān)管部門加密切對接，使普惠金融監(jiān)管著實下沉至地方。

3.3 統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)制，力促合規(guī)發(fā)展

金融業(yè)監(jiān)督管理是高度法治化的行政行為，銀保監(jiān)管融合后，要求原銀行業(yè)保險業(yè)的監(jiān)管制度體系進一步統(tǒng)一標準、梳理整合，基于銀行保險行業(yè)屬性和監(jiān)管理念的共通，建立一整套更加嚴密的規(guī)制體系。對于根本性、廣泛性的制度、流程、方法、技能等，進行梳理整合，盡快形成統(tǒng)一的監(jiān)管標準。在此基礎上，推動行業(yè)間統(tǒng)一的規(guī)范發(fā)展建設，促進監(jiān)管對象打造更符合現代金融企業(yè)要求的合規(guī)文化、合規(guī)制度和問責機制，從而提升行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的內生動力。

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