新中國成立以來中央涉農(nóng)“一號文件”的發(fā)布與“三農(nóng)”發(fā)展探析

杜小三 康 璇 楊 惟

（中共樂山市委黨校，四川 樂山 614000）

中華人民共和國成立七十年來，我國“三農(nóng)”事業(yè)出現(xiàn)過兩次高速發(fā)展，一次是在上世紀八十年代，一次是從本世紀初至今。這兩次發(fā)展的時間軌跡，與同一時期中央發(fā)布“一號文件”高度契合。

“中央一號文件”指的是由中共中央每一年對外發(fā)布的第一個文件，這一文件在國家全年工作中具有綱領性和指導性地位。1982 年至1986 年，針對當時農(nóng)村土地包產(chǎn)到戶的激烈爭論，中共中央連續(xù)五年以“一號文件”的形式肯定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，對當時的農(nóng)村改革及發(fā)展作出重要部署，史稱“五個一號文件”?！拔鍌€一號文件”對調動億萬農(nóng)民積極性、解放農(nóng)村生產(chǎn)力起到了巨大的推動作用，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)民收入得到超常規(guī)增長。進入新世紀以后，從2004 年開始，“一號文件”成為中共中央重視農(nóng)村問題的專有名詞。至2019 年，中央已連續(xù)16 年以“三農(nóng)”為主題發(fā)布“一號文件”，從著眼發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；到著眼全面建成小康，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；再到著眼“兩個一百年”奮斗目標，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、構建城鄉(xiāng)共同繁榮的社會主義現(xiàn)代化強國，十六個“一號文件”為我國農(nóng)村發(fā)展開辟出一條光明之路。

一、1982 年——1986 年“五個一號文件”的發(fā)布背景、內(nèi)容及作用

（一）“五個一號文件”的發(fā)布背景

中華人民共和國成立后，為實現(xiàn)“耕者有其田”，1950 年6 月《中華人民共和國土地改革法》頒布。在解放后的三年恢復時期和“一五”期間，土地改革在全國范圍內(nèi)順利推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了迅速恢復并加速發(fā)展。從1949 年到1957 年，全國糧食產(chǎn)量由1.132 億噸增長到1.955 億噸，每年遞增7%。但這一良好發(fā)展態(tài)勢被1958 年開始的“大躍進”運動及后來的十年文化大革命打斷。之后的近二十年時間，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴重破壞，農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)倒退。1978 年的全國人均糧食占有量只與1957 年相當，農(nóng)業(yè)人口年收入只有70 元左右，有的農(nóng)村地區(qū)甚至無法進行簡單的再生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題十分嚴峻。1979 年9月，黨的十一屆四中全會通過《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，糾正了農(nóng)村工作中長期存在的錯誤指導思想，明確指出“社員自留地、自留畜、家庭副業(yè)和農(nóng)村集市貿(mào)易，是社會主義經(jīng)濟的附屬和補充，不能當作所謂資本主義尾巴去批判”“鼓勵和扶持農(nóng)民經(jīng)營家庭副業(yè)，增加個人收入，活躍農(nóng)村經(jīng)濟”。

1979 年至1982 年，中央就生產(chǎn)責任制問題在各省市密集進行農(nóng)村工作調研和座談，形成了《關于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》《關于積極發(fā)展農(nóng)村多種經(jīng)營的報告》等文件。到1981年底，全國農(nóng)村有90%以上的生產(chǎn)隊建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，包產(chǎn)到戶已是大勢所趨。1982年1 月1 日，中共中央批轉《全國農(nóng)村工作會議紀要》，成為新年的第一號文件，也是新中國成立來第一個涉農(nóng)“一號文件”?！耙惶栁募币唤?jīng)公布便受到廣大農(nóng)村干部群眾的熱烈擁護。時任中共中央總書記胡耀邦同志在一次會議上表示：“農(nóng)村工作方面，每年搞一個戰(zhàn)略性文件，下次還要排一號。”此后到1986 年連續(xù)五年，每年的中央“一號文件”都是談農(nóng)業(yè)問題，即“五個一號文件”。

（二）“五個一號文件”的主要內(nèi)容

表1 1982—1986 年中央“一號文件”的基本情況

（三）“五個一號文件”的作用及意義

1982 年至1986 年，針對長期以來束縛農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關系，“五個一號文件”通過明確家庭承包責任制、改革人民公社制度、鼓勵發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟等系列連貫政策，激活了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到顯著提升，溫飽問題得到有效解決，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯改善。

1.肯定并正式確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)民的積極性得到充分調動，吃飯問題得到解決。家庭承包經(jīng)營是我國農(nóng)民的一個偉大創(chuàng)舉，它確立了家庭經(jīng)營的主體地位，賦予了農(nóng)民充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權。當時的人民公社制度，一大二公、高度集中，嚴重影響農(nóng)民的勞動積極性。實行人民公社制度二十年，老百姓卻連吃飯都成問題。在這種境況下，窮則思變。1978 年,安徽鳳陽縣小崗村18 戶農(nóng)民冒著風險在全國率先分田到戶。此后，貴州、四川、甘肅、內(nèi)蒙古、河南等省、自治區(qū)的一些窮困生產(chǎn)隊也實行了包產(chǎn)到戶。包產(chǎn)到戶的效果是明顯的，但關于包產(chǎn)到戶是姓“社”姓“資”的爭論在各級一直非常激烈。1982年的“一號文件”肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉。1983 年的“一號文件”直接給家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制定性：“聯(lián)產(chǎn)承包制使集體優(yōu)越性和個人積極性同時得到發(fā)揮，是在黨的領導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展。”多年爭論就此平息?！拔鍌€一號文件”的出臺，相當于從中央層面給了包產(chǎn)到戶、包干到戶一個正式戶口，使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在各級政府的積極推進下迅速全面鋪開。土地承包期的延長，更是給農(nóng)民吃下定心丸，農(nóng)村開創(chuàng)了欣欣向榮的新景象。1978 年至1987 年，我國糧食產(chǎn)量從3.0477 億噸增長到4.0473 億噸；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由1978年的1459 億元增加到1988 年的5300 億元，平均每年增長6.2%；1982 年到1985 年，農(nóng)民人均純收入年均增長10%以上，1985 年達到398 元,城鄉(xiāng)收入差距從2.4 下降到1.8。

2.承認農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構得到調整。1984 年的“一號文件”將土地承包期從原來的三年延長到十五年以上，并允許農(nóng)民自理口糧到農(nóng)村集鎮(zhèn)務工經(jīng)商，農(nóng)民賣農(nóng)產(chǎn)品再不是“資本主義尾巴”。由于制度激勵以及農(nóng)產(chǎn)品的調價，糧食生產(chǎn)連上臺階。產(chǎn)量問題解決了，銷售問題又出現(xiàn)了，多個地方出現(xiàn)農(nóng)民賣糧難的問題，原來的統(tǒng)購、派購已滿足不了現(xiàn)實的需要。1985 年的“一號文件”提出調整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，取消實行了30 年的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購、派購，對糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國家計劃合同收購的新政策，同時規(guī)定將農(nóng)業(yè)稅由實物稅改為現(xiàn)金稅。這是繼生產(chǎn)領域的改革之后對流通領域的重大改革。除了還給農(nóng)民生產(chǎn)權利，銷售權利也還給了農(nóng)民，農(nóng)業(yè)不再進行指令性種養(yǎng)殖，開始以市場為導向進行生產(chǎn)，農(nóng)、林、漁、牧各類產(chǎn)品種類得到豐富。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到蓬勃發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身是社隊企業(yè)?！肮膭钷r(nóng)民向各種企業(yè)投資入股”“鼓勵集體和農(nóng)民本著自愿互利的原則，將資金集中起來，聯(lián)合興辦各種企業(yè)，尤其要支持興辦開發(fā)性事業(yè)”。在一系列政策的鼓勵刺激下，農(nóng)村大地雨后春筍般地出現(xiàn)了一批批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，吸納了大批富余勞動力。從1984 年到1988 年這五年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值每年都以30%以上的速度高速增長，創(chuàng)造了連續(xù)三到四年的農(nóng)民收入增長速度快于城市增長的奇跡，其中農(nóng)民增收部分的1/2 來自于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工資收入。到上世紀90 年代初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已成為中國經(jīng)濟最活躍的部分，中國工業(yè)產(chǎn)值中“三分天下有其一”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展，使得農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)濟結構被打破，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速崛起，農(nóng)村的勞動力結構和產(chǎn)業(yè)結構都發(fā)生了重大變革，這對于中國農(nóng)村和整個國民經(jīng)濟的增長、經(jīng)濟結構的變革以及農(nóng)村工業(yè)化、城市化的發(fā)展等方面都起到重要作用。今天我們的大部分優(yōu)秀民營企業(yè)，前身就是當年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

二、2004 年——2019 年十六個“一號文件”的發(fā)布背景、內(nèi)容及作用

（一）2004 年——2019 年十六個“一號文件”的發(fā)布背景

上世紀八十年代“五個一號文件”出臺后，用當時的一句話來講，就是“對于中國農(nóng)村改革，一切‘便宜’的項目已經(jīng)出臺，不觸動深層結構，就不能前進一步了”。之后的改革重點逐漸轉向城市，1987 年的“一號文件”已和農(nóng)村改革無關。

一方面是國家政策重點的轉移，另一方面是農(nóng)村不斷增加的稅賦阻礙了農(nóng)村發(fā)展。除向國家繳納的農(nóng)業(yè)稅外，農(nóng)民還需交納鄉(xiāng)級五項統(tǒng)籌和村級三項提留費用，一些本該由公共財政承擔的社會公共事業(yè)支出如農(nóng)村教育、路網(wǎng)改造、農(nóng)村安保等全部轉移到農(nóng)民頭上。許多農(nóng)民向國家交售合同定購糧后獲得的糧款，還不夠當年的農(nóng)業(yè)稅和攤派提留款。全國農(nóng)民人均純收入年增長率在1988 年下降到5%，從1997 年到2000 年更是出現(xiàn)了連續(xù)4 年下滑的趨勢，分別為4.6%、4.3%、3.8%、2.1%，城鄉(xiāng)居民收入之比從1985 年的1.8：1 上升到2002 年的3.1：1，中國成為世界上貧富差距最大的少數(shù)幾個國家之一。農(nóng)民種田積極性被極大挫傷，2003 年甚至出現(xiàn)了全國糧食產(chǎn)量罕見下滑的嚴峻局面，當年全國糧食供需缺口達3750 萬噸；城鄉(xiāng)收入差距不斷加大，農(nóng)村社會矛盾日益突出。2000 年8 月，《南方周末》刊登一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記李昌平寫給時任國務院總理朱镕基同志的信，信中以一個基層干部的實際體會，發(fā)出了“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的悲鳴。

大量事實表明，“三農(nóng)”問題已嚴重到了不得不破、不得不解的緊要關頭。2004 年，時隔18 年后，中央“一號文件”重新聚焦“三農(nóng)”。至2019 年，已連續(xù)16 年以“三農(nóng)”為主題發(fā)布“一號文件”。16 個“一號文件”的發(fā)布，使農(nóng)村發(fā)展重新回到良性軌道，開啟了16 年的黃金發(fā)展時期。

今天，“一號文件”已成為中央重視農(nóng)村問題的專有名詞。梳理這十六個“一號文件”，按其內(nèi)容側重點可分為三類：一是減負強基，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推進新農(nóng)村建設，促進城鄉(xiāng)一體化（2004 年至2011 年）；二是實行農(nóng)業(yè)改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能（2012 年至2017 年）；三是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，決戰(zhàn)脫貧攻堅（2018 年至2019 年）。

（二）2004 年——2019 年十六個“一號文件”的主要內(nèi)容

1.減負強基，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，推進新農(nóng)村建設（2004年至2011 年）。2004 年“三農(nóng)”問題重回“一號文件”時，我們已經(jīng)意識到，農(nóng)村底子薄、農(nóng)民收入低、城鄉(xiāng)差距大、社會矛盾突出等等問題的根本原因在于長期的城鄉(xiāng)分割、二元發(fā)展，只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展才能真正解決“三農(nóng)”問題。第一步是減去農(nóng)民身上沉重的稅賦。因此，2004 年的“一號文件”確立“多予少取放活”的方針，歷史性地提出“兩免三補貼”，即逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，給予農(nóng)民糧食直接補貼、良種推廣補貼和農(nóng)機具購置補貼。當年即降低農(nóng)業(yè)稅稅率1 個百分點。至2006 年，全國范圍內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅，每年直接給全國農(nóng)民減負1335 億元。針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施差的問題，中央加大財政投入力度，著力改善社會主義新農(nóng)村建設的物質條件。2004 年至2011 年，中央財政累計安排“三農(nóng)”支出超過5 萬億元，年均增幅超過20%。

表2 2004—2011 年中央“一號文件”的基本情況

2.推進農(nóng)業(yè)改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能（2012 年至2017 年）。改革開放以來，我國經(jīng)濟保持了高速發(fā)展，但城鄉(xiāng)居民收入差距卻在不斷擴大，這實際上是二元經(jīng)濟結構的反映。一直以來，農(nóng)民只能從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，靠天吃飯，勞動生產(chǎn)率比較低。而現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)如制造業(yè)、信息業(yè)和服務業(yè)的勞動生產(chǎn)率相對較高，能夠得到較高的工資收入。因此，要縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，一是推進農(nóng)業(yè)改革，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出水平，從根本上提高農(nóng)民收入；二是推進城鎮(zhèn)化，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的剩余勞動力轉移到城市的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)中去，從而提高他們的收入水平。2012 年至2017 年，農(nóng)村改革一直穩(wěn)步推進，鼓勵農(nóng)戶流轉土地經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型主體蓬勃興起；不斷推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，激活農(nóng)村要素資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入；拓寬農(nóng)村外部增收渠道，促進農(nóng)民轉移就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。2012 年至2017 年，我國的城鎮(zhèn)化率從52.6%提高到58.5%，超過9000 萬農(nóng)業(yè)轉移人口實現(xiàn)進城，成為城鎮(zhèn)居民。

表3 2012—2017 年中央“一號文件”的基本情況

3.實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，決戰(zhàn)脫貧攻堅（2018 年至2019 年）。2018 年的中央“一號文件”指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。

表4 2018—2019 年中央“一號文件”的基本情況

（三）2004 年——2019 年十六個“一號文件”的作用及意義

1.確立了新時期“三農(nóng)”工作的總方針是“多予少取放活”。新中國成立以后，由于多方因素，我們對農(nóng)民是“取”得多而“予”得少，從某種角度講是以犧牲農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的利益取得了經(jīng)濟的發(fā)展。今天“三農(nóng)”問題如此嚴峻，也是長期以來“多取”“少予”的結果。農(nóng)民收入低、農(nóng)業(yè)抗風險能力差、農(nóng)村發(fā)展落后，隨之而來的是農(nóng)村貧困問題、社會矛盾積累問題、國家糧食安全問題、農(nóng)村環(huán)境破壞問題等。經(jīng)過建國五十多年的發(fā)展，我國初步具備了加大力度扶持“三農(nóng)”的能力和條件。1998 年黨的十五屆三中全會指出：“堅持多予少取，讓農(nóng)民得到更多的實惠?！?002 年的中央農(nóng)村工作會議明確提出，新階段增加農(nóng)民收入總的指導思想是“多予少取放活”。2004年，這一思想被寫入“一號文件”，成為新時期黨的“三農(nóng)”工作的總方針。在這一方針的指導下，國民收入和社會資源的分配格局不斷向“三農(nóng)”進行傾斜。中央財政“三農(nóng)”支出規(guī)模從2004 年的2337.63 億元增加到2018 年的20781.56 億元，增長了近8.9倍，年平均增長速度達到15.68%，主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)民的補貼和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展支出。加大力度清理各種不合理的農(nóng)村收費，規(guī)范政府行為，堅決杜絕亂攤派、亂集資、亂罰款現(xiàn)象。搞活農(nóng)村經(jīng)營機制，消除體制束縛和政策障礙，給予農(nóng)民更多的自主權，激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)增收的積極性。從2004 年到2018 年，我國糧食產(chǎn)量得到持續(xù)增長，2018 年達到65789 萬噸；農(nóng)民人均純收入從2004 年的2936元增長到2018 年的14600 元。至2018 年，非農(nóng)收入繼續(xù)成為農(nóng)民增收的最大貢獻因素，全年工資性收入和轉移凈收入增加對農(nóng)民增收的貢獻率近70%，加上經(jīng)營凈收入中二、三產(chǎn)業(yè)增加的凈收入，三項合計近90%。

2.明晰農(nóng)村改革的總思路是發(fā)展新農(nóng)業(yè)、培育新農(nóng)民、建設新農(nóng)村。中華人民共和國成立以來，隨著人口的增多、城市的擴張、二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及其它原因，我國耕地面積基本上呈逐年減少趨勢，目前僅保持了18 億畝的耕地紅線，人均占有耕地面積不足世界平均水平的1/3。要保障14 億人口的糧食安全，必須進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，調整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構。必須完善生產(chǎn)方式，解決土地細碎化、生產(chǎn)效率不高的問題。要構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。新型職業(yè)農(nóng)民是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域轉向非農(nóng)領域，從鄉(xiāng)村轉移到城鎮(zhèn)，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化現(xiàn)象明顯，農(nóng)業(yè)人才缺失問題日漸突出。要加大對新型農(nóng)民的培訓力度，大力推進農(nóng)民職業(yè)化進程，加快構建一支有文化、懂技術、善經(jīng)營、會管理的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍，有效解決目前我國“誰來種地”這一問題，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設提供堅實的人力基礎和保障。只有真正發(fā)展新農(nóng)業(yè)、培育新農(nóng)民，“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設目標才能實現(xiàn)。

3.聚焦城鄉(xiāng)二元結構矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，大力推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)二元結構體制是由一系列相應的制度、政策和社會規(guī)范構成的，但關鍵是“人”“地”“利”三個主要因素?！叭恕钡某青l(xiāng)二元表現(xiàn)為戶籍制度的城鄉(xiāng)分治、工農(nóng)有別；“地”的城鄉(xiāng)二元體現(xiàn)為土地屬性的城鄉(xiāng)區(qū)別，阻斷了土地資源在城鄉(xiāng)發(fā)展中的轉換；“利”的城鄉(xiāng)二元體現(xiàn)為在社會保障和福利制度上的城鄉(xiāng)差別，在基礎設施和公共資源上的巨大落差。進入新世紀來，我們著力破解城鄉(xiāng)二元結構矛盾，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不再人為分割城市與農(nóng)村，將城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會在規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、公共服務、就業(yè)市場、社會管理等方面逐步實現(xiàn)一體化。放寬農(nóng)民進城落戶限制，著力推進城鎮(zhèn)化進程，讓資本、勞動力、土地等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)良性循環(huán)和互動。加大城市及工業(yè)資源對農(nóng)村的“反哺”力度，通過工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展的質量和層次，不斷鞏固農(nóng)業(yè)的基礎性地位。大力推動公共資源向農(nóng)村傾斜、公共設施向農(nóng)村延伸、公共服務向農(nóng)村覆蓋、城市文明向農(nóng)村輻射，促進農(nóng)村面貌的根本改變。農(nóng)村社會事業(yè)在這一時期得到突破性發(fā)展，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、醫(yī)療水平不斷提升，新農(nóng)合、農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村貧困救助等農(nóng)村社會保障制度不斷完善，讓農(nóng)民“共享改革發(fā)展成果”正在實現(xiàn)。

4.農(nóng)村貧困問題得到有效遏制。從2013 年底開始，在中央有關部門的統(tǒng)一部署下，各地全面開展貧困識別和建檔立卡活動，全國共識別貧困人口8862萬人。從2004 年至今，每一年的“一號文件”均用專門篇幅對農(nóng)村扶貧工作進行部署，2019 年的一號文件《關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》開篇即要求“聚力精準施策，決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅”。精準扶貧深入開展以來，東西部扶貧協(xié)作和定點扶貧取得突破性進展。資金保障進一步加大，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善，多年困擾貧困群眾的行路難、飲水難、用電難、通信難、教育難、就醫(yī)難等問題，在大部分貧困地區(qū)得到了解決。通過產(chǎn)業(yè)扶持、勞務輸出、異地搬遷、教育脫貧等措施，深度貧困地區(qū)脫貧進程明顯加快，農(nóng)村貧困人口逐年減少，2018 年底只?，F(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口1660 萬人。

三、關于推進新時代“三農(nóng)”工作的幾點啟示

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，農(nóng)村是國家均衡發(fā)展的兩翼之一，農(nóng)民是人民主體的最廣大群體，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題在任何時候都需要認真對待。全面建設小康社會，必須切實解決好“三農(nóng)”發(fā)展問題，要讓廣大農(nóng)民群眾真正共享改革發(fā)展的成果，小康路上不落下一人。當前，城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍然明顯，“三農(nóng)”問題還將在一個時期內(nèi)長期存在。梳理新中國成立以來二十一個中央“一號文件”的發(fā)布與同一時期“三農(nóng)”發(fā)展的關系，對于新時代更進一步促進“三農(nóng)”發(fā)展有重要啟示。

（一）“三農(nóng)”發(fā)展需要頂層設計及國家政策的持續(xù)關注

中央“一號文件”歷來是我國經(jīng)濟社會當年發(fā)展的風向標。上世紀八十年代連續(xù)五個中央“一號文件”的發(fā)布，使億萬農(nóng)民積極性被最大程度激發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到喜人發(fā)展，農(nóng)民收入穩(wěn)步提升，城鄉(xiāng)收入差距一度縮??；進入新世紀來十六個中央“一號文件”的連續(xù)推出，農(nóng)民務農(nóng)積極性得到恢復，城鄉(xiāng)二元結構矛盾有序緩解，農(nóng)業(yè)結構進一步調整，農(nóng)村活力凸顯。“農(nóng)，天下之大業(yè)也?！鞭r(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的事從來不是小事，而事關改革發(fā)展全局?！叭r(nóng)”興則助力全局興，“三農(nóng)”困則掣肘改革發(fā)展困。因此，新時代的“三農(nóng)”發(fā)展，更需要頂層設計，需要從改革發(fā)展全局視角對各個方面、各個層次、各種要素之間進行統(tǒng)籌考慮，確定核心理念和目標并制定出正確的戰(zhàn)略、路徑，從而提高效益，降低風險和成本。當前，在政策推動、市場拉動、創(chuàng)新驅動、融合促動下，鄉(xiāng)村振興已取得一定成效，糧食生產(chǎn)穩(wěn)中有升，農(nóng)民收入持續(xù)增加，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，新業(yè)態(tài)層出不窮。但農(nóng)村底子薄、欠賬多，決定了鄉(xiāng)村振興決不是一朝一夕，需要久久為功。進入新時代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，但發(fā)展最不平衡的仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最不充分的仍然是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分。還需要繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，切實抓好農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設……這些，都需要國家政策的導向與持續(xù)關注。

（二）“三農(nóng)”建設要充分尊重農(nóng)民主體地位

農(nóng)村的事應由農(nóng)民自己作主，要充公發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村建設中的主體地位。歷史證明，中國農(nóng)民是一個偉大的群體，尊重農(nóng)民在實踐中摸索總結出的經(jīng)驗，可以獲得巨大的發(fā)展動能。鄧小平同志曾說：農(nóng)村究竟采取什么樣的政策主要看農(nóng)民是否愿意。堅持農(nóng)民主體地位，提升能力是關鍵。要抓住農(nóng)民科學素質提升這一關鍵，為農(nóng)民提高生產(chǎn)、經(jīng)營和管理等素質提供必要的有效途徑，提升農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興建設主體的能力。要充分保障農(nóng)民對于土地的處置權、使用權和收益權，保障農(nóng)民主動參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的經(jīng)營權利?；鶎诱诂F(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目的規(guī)劃選擇和推進中，要廣泛征求農(nóng)民的意見，讓農(nóng)民成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要獲益者。要以維護和不斷增進廣大農(nóng)民的切身利益與福祉為標準，加強和改進基層黨組織建設，完善和創(chuàng)新能夠真正落實村民有效自治的組織體系；建立健全保障農(nóng)民和農(nóng)民自治組織參與村級事務協(xié)商、決策的制度；建立和完善村級重要事項公開、公示的制度；建立農(nóng)民對村級重要事務有效監(jiān)督的制度，使農(nóng)民能夠真正行使監(jiān)督權。只有讓農(nóng)民在鄉(xiāng)村建設中真正有了存在感、獲得感、幸福感，“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡拿利愢l(xiāng)村目標才能實現(xiàn)。

（三）“三農(nóng)”發(fā)展既需國家政策的頂層設計，關鍵還在于地方各級的執(zhí)行

近年來，國家出臺的各種利農(nóng)、惠農(nóng)政策不可謂不豐富。但再好的政策，如果不能落地實施，也只能是“紙上談兵”。由于農(nóng)村面積廣、地域差別大、區(qū)域發(fā)展不平衡，中央制定的只能是宏觀政策，是框架結構。這就需要各級各地根據(jù)實際，制定實施細則、出臺配套舉措，將這些政策落地、落實、落細，真正將黨中央的大政方針貫徹落實到最基層。只有執(zhí)行得力，頂層設計才能轉為基層動力。習近平總書記強調，“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索”“要把鼓勵基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。中央的宏觀政策是地方施政的總要求和總方向，地方在制定實施細則時，要堅持政策導向，決不可逾越中央政策的底線與邊界；要堅持法治導向，確?；鶎优涮渍叽胧┰诜ㄖ诬壍郎线\行推進；要堅持問題導向，一切從實際出發(fā)，以有利于上級政策的落地落實、有利于基層矛盾問題的化解、有利于推進基層的改革發(fā)展為根本，使中央政策更接“地氣”；要堅持群眾導向，不管是政策部署還是政策配套，落腳點一定要是為實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往?！耙环植渴?，九分落實?！敝挥写_保中央政策在執(zhí)行中不變形不走樣，我們的鄉(xiāng)村振興才能實現(xiàn)，我們的“兩個一百年”奮斗目標才能實現(xiàn)！