青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助現(xiàn)狀及對(duì)策分析

李茂平

摘? ?要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，青年社會(huì)組織蓬勃興起，并憑借自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在社會(huì)救助領(lǐng)域嶄露頭角，逐步形成了聯(lián)合式、獨(dú)立式、監(jiān)督式參與社會(huì)救助模式，已然成為社會(huì)治理的重要力量。然而，青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助仍然面臨自身能力不足、外部環(huán)境制約等多重困境。對(duì)此，需要不斷強(qiáng)化自身能力建設(shè)、改進(jìn)社會(huì)救助方式、形成政社多元協(xié)作機(jī)制，并加強(qiáng)法制建設(shè)，為青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助營(yíng)造良好的政治和社會(huì)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：青年社會(huì)組織;社會(huì)救助;困境;對(duì)策

中圖分類號(hào)：C91? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.05.017

文章編號(hào)：1009-6922（2019）05-86-06

黨的十九大報(bào)告明確指出要推動(dòng)社會(huì)治理中心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。青年社會(huì)組織作為一種新的社會(huì)組織形態(tài)，因其自身的獨(dú)特性和強(qiáng)大的社會(huì)功能性而備受社會(huì)關(guān)注，是社會(huì)組織中最具生機(jī)和活力的部分，也是社會(huì)組織研究的前沿領(lǐng)域。2017年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院正式將青年社會(huì)組織納入《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025年）》，并提出要充分發(fā)揮青年社會(huì)組織的獨(dú)特作用，吸引和帶動(dòng)青年廣泛參與各類社會(huì)服務(wù)。社會(huì)救助是社會(huì)治理的重要組成部分，新時(shí)代背景下如何激發(fā)社會(huì)組織活力，充分發(fā)揮青年社會(huì)組織在社會(huì)救助中的突出作用，已然成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)所必須研究的重要課題。

一、青年社會(huì)組織與社會(huì)救助的內(nèi)涵解析

（一）青年社會(huì)組織

青年多以年齡范圍來界定，目前國(guó)內(nèi)多將其年齡設(shè)定為14至35周歲。青年社會(huì)組織主要是指以青年為主要參與主體或服務(wù)對(duì)象的社會(huì)組織，這些組織可以是“他組織”的青年社會(huì)組織，也可以是“自組織”的青年社會(huì)組織。這一概念涉及兩個(gè)方面問題：一是青年主體。從狹義層面來講，青年社會(huì)組織主要是以青年為參與主體的社會(huì)組織;廣義的青年社會(huì)組織既包括參與主體為青年的社會(huì)組織，也包括服務(wù)對(duì)象以青年為主的社會(huì)組織。但無論是狹義還是廣義的理解，其主體均為青年。二是組織形態(tài)。青年社會(huì)組織因支配力量不同可劃分為“他組織”和“自組織”?！八M織”即由政府、企事業(yè)單位或既有的社會(huì)組織等，根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要有意識(shí)地組織推動(dòng)形成的青年社會(huì)組織，如青年志愿者協(xié)會(huì);“自組織”即隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，基于共同意愿或目標(biāo)，自發(fā)形成的青年社會(huì)組織，如車友會(huì)、攝影協(xié)會(huì)等。在歷經(jīng)了青年社團(tuán)和青年自組織兩個(gè)階段后，青年社會(huì)組織這一指稱在2013年共青團(tuán)的十七大報(bào)告中被正式確定下來并于全國(guó)范圍廣泛使用。民政部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2019年2月，全國(guó)登記注冊(cè)社會(huì)組織已超81.6萬個(gè)，未注冊(cè)者更多，其中青年社會(huì)組織占了相當(dāng)一部分比例。這些社會(huì)組織正逐步成為凝聚和服務(wù)青年、促進(jìn)社會(huì)參與的重要平臺(tái)，在創(chuàng)新社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，儼然已經(jīng)成為新時(shí)代社會(huì)治理的重要力量。

（二）社會(huì)救助

社會(huì)救助主要是指政府與社會(huì)針對(duì)因?yàn)?zāi)害、貧困、身心障礙等各種原因造成生活、心理嚴(yán)重困難的社會(huì)弱勢(shì)群體給予物質(zhì)或精神援助，以保障最低生活需要，幫助其擺脫困難危機(jī)的各種社會(huì)保障制度、舉措或救助行為。我國(guó)社會(huì)救助歷史悠久。早在《周禮·地官·大司徒》便有記載，“以保息六養(yǎng)萬民：一曰慈幼，二曰養(yǎng)老，三曰振窮，四曰恤貧，五曰寬疾，六曰安富”，其主要形式就表現(xiàn)為扶危濟(jì)困、賑災(zāi)救濟(jì)。但古代的社會(huì)救助更多是出于道義上的臨時(shí)救濟(jì)，真正以國(guó)家為主體，通過政策措施將社會(huì)救助進(jìn)行制度化建設(shè)，形成全國(guó)性社會(huì)救助體系還是近現(xiàn)代的事。中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)社會(huì)救助經(jīng)歷了主體單一化向多元化的發(fā)展。政府無疑是社會(huì)救助的主體，但隨著改革開放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)組織蓬勃興起，自主靈活和公益性的特征促使社會(huì)組織逐漸參與到社會(huì)救助領(lǐng)域。隨著社會(huì)多元化的持續(xù)深化，政府單一化社會(huì)救助缺陷暴露，社會(huì)組織因其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在醫(yī)療援助、災(zāi)害救援、扶貧助學(xué)等社會(huì)救助活動(dòng)中的作用越來越突出，日益成為社會(huì)救助的新型主體。2017年，我國(guó)社會(huì)救助各級(jí)站點(diǎn)全年共接收社會(huì)捐款754.2億元，其中，民政部門直接接收社會(huì)各界捐款25.0億元，各類社會(huì)組織接收捐款729.2億元，足見社會(huì)組織在社會(huì)救助事業(yè)中的地位和作用。

二、青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助的必然趨勢(shì)

（一）社會(huì)救助事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

目前，我國(guó)社會(huì)救助已經(jīng)從社會(huì)救濟(jì)制度過渡到社會(huì)救助制度，從單一的基本社會(huì)保障發(fā)展到綜合型社會(huì)救助，已經(jīng)基本形成了涵蓋基本生活救助、專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助在內(nèi)的趨于完善的社會(huì)救助體系。但我國(guó)社會(huì)救助基本仍屬于政府主導(dǎo)模式。在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，政府作為社會(huì)救助的唯一主體承擔(dān)了社會(huì)救助的全部職責(zé)。不可否認(rèn)，在政府的主導(dǎo)和推動(dòng)下，我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)蓬勃發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)保障社會(huì)民生、促進(jìn)社會(huì)公平等方面發(fā)揮了重要作用。但以政府為單一主體的社會(huì)救助也必然存在諸多局限和不足。一方面，政府單一式、標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)救助難以滿足社會(huì)困難群體多樣化的需要。目前政府的社會(huì)救助以資金或物質(zhì)資助為主，缺少心理援助、能力提升等多樣性救助，且救助主要針對(duì)低保貧困戶等絕對(duì)貧困人員，而較低水平的、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的救助額度又難以有效幫助其擺脫困境。另一方面，政府社會(huì)救助能力有限，難以覆蓋所有困難群體。我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，加之東西部發(fā)展不平衡，社會(huì)救助范圍廣、體量大。受財(cái)政狀況的制約，政府社會(huì)救助資金不足、資源有限，加之受戶籍等限制，部分困難群體常常游離于政府救助之外，難以實(shí)現(xiàn)救助全覆蓋。據(jù)此，社會(huì)救助事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展迫切需要以社會(huì)組織為代表的社會(huì)力量介入和參與，這也為靈活高效、服務(wù)多樣的青年社會(huì)組織提供了參與社會(huì)救助的空間和土壤。

3.專業(yè)化程度較低，救助能力不強(qiáng)。缺乏人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)人才力量不足是制約青年社會(huì)組織發(fā)展和參與社會(huì)救助的重要因素。青年社會(huì)組織盡管發(fā)展迅速，但自身體制機(jī)制尚不完善，成員多為自由參與，兼職為主，缺少約束機(jī)制和人才培養(yǎng)規(guī)劃，因此人員流動(dòng)較大，專業(yè)人才儲(chǔ)備不足。加之專職人員少、待遇低、晉升空間不大，致使青年社會(huì)組織專業(yè)化程度不高，參與社會(huì)救助能力水平受限。

4.各青年社會(huì)組織間缺少合作。公益性青年社會(huì)組織總量相對(duì)較少，救助能力較弱，專業(yè)性的救助類組織更是缺乏。且組織之間缺少合作，多為孤軍奮戰(zhàn)，難以滿足社會(huì)弱勢(shì)群體的救助需要。此外，青年社會(huì)組織服務(wù)對(duì)象以青年為主，多為滿足青年自身需求，服務(wù)對(duì)象和范圍的限制極大地制約了其社會(huì)救助功能的發(fā)揮。

（二）青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助受外部環(huán)境制約

1.青年社會(huì)組織社會(huì)公信力不足。社會(huì)公信力直接影響青年社會(huì)組織在參與社會(huì)救助中的作用發(fā)揮。近年來，“郭美美事件”“尚德詐捐門”等一系列負(fù)面事件的爆發(fā)，以及少數(shù)青年社會(huì)組織以社會(huì)救助之名謀取私利、傷害弱勢(shì)群體的行為，直接導(dǎo)致公眾對(duì)公益性社會(huì)組織信任度持續(xù)走低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)共查處社會(huì)組織違法違規(guī)案件4293起，行政處罰4270起。社會(huì)組織失信“黑名單”的曝光以及失信管理辦法的出臺(tái)都一定程度上反映出社會(huì)組織公信力的缺失。

2.青年社會(huì)組織行政化傾向明顯，缺乏獨(dú)立自主性。一方面，青年社會(huì)組織普遍自身能力不足，需要得到政府的大力支持，一定程度上增加了對(duì)政府的依賴。而在與政府的互動(dòng)過程中更多的是資源交換，青年社會(huì)組織要達(dá)到預(yù)期效果必須滿足行政部門的要求，行政介入必然增加。另一方面，社會(huì)組織注冊(cè)管理制度的缺陷也致使青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助中組織上的行政化管理，一定程度上影響了救助的活力。

3.政府對(duì)青年社會(huì)組織信任度不高。受傳統(tǒng)思想影響，政府往往在社會(huì)救助中占據(jù)主導(dǎo)地位。特別是在重大災(zāi)難救助中，青年社會(huì)組織參與救助準(zhǔn)入較難，其優(yōu)勢(shì)難以得到有效發(fā)揮。目前，還有不少青年社會(huì)組織游離于體制之外，而政府對(duì)于未登記注冊(cè)或納入部門管理的青年社會(huì)組織往往持謹(jǐn)慎態(tài)度，在購(gòu)買服務(wù)或項(xiàng)目準(zhǔn)入時(shí)常常反復(fù)審查或予以限制，致使青年社會(huì)組織難以獲取有效資源，在參與社會(huì)救助時(shí)也因“信不過”而受到限制。

4.青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助的法律制度缺失。隨著青年社會(huì)組織合法地位的確立以及其社會(huì)救助作用的日益凸顯，需要較為完善的法律法規(guī)來規(guī)范其行為，維護(hù)其權(quán)益。但目前我國(guó)對(duì)青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助的相關(guān)規(guī)定僅限于部分管理?xiàng)l例，在權(quán)利義務(wù)、職責(zé)規(guī)范等方面的法律規(guī)定尚屬空白，缺乏正式立法的有效支撐。

五、促進(jìn)青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助的對(duì)策分析

（一）強(qiáng)化自身能力建設(shè)，激發(fā)青年社會(huì)組織活力

加強(qiáng)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化，健全組織機(jī)構(gòu)，制定規(guī)章制度，注重組織文化建設(shè)，積極引入先進(jìn)的管理理念，提升決策管理水平，向組織管理要績(jī)效;加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，大力培育青年社會(huì)組織領(lǐng)袖人才，提升專職人員比例，定期組織成員開展專業(yè)知識(shí)和技能訓(xùn)練，不斷提升服務(wù)意識(shí)和工作水平;加強(qiáng)組織內(nèi)部監(jiān)督管理，建立監(jiān)督機(jī)制和信息公開制度，實(shí)行參與救助信息公開化、透明化，提升組織自律能力和社會(huì)公信力;拓寬青年社會(huì)組織融資渠道，加強(qiáng)與政府和社會(huì)各界的溝通與聯(lián)系，主動(dòng)申報(bào)和承接社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，通過線上線下公益活動(dòng)鼓勵(lì)和動(dòng)員愛心組織和個(gè)人捐助善款，募集資金;充分挖掘青年社會(huì)組織自身資源，積極構(gòu)建參與社會(huì)救助的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，形成救助聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)青年社會(huì)組織救助資源互補(bǔ)。

（二）改進(jìn)社會(huì)救助方式，實(shí)行發(fā)展型社會(huì)救助

社會(huì)救助對(duì)象一般分為兩類，一類是缺乏勞動(dòng)能力，需要通過政府或社會(huì)的基本生活保障救助才能得以生存;另一類則是具備一定的勞動(dòng)能力，通過政府或社會(huì)的物質(zhì)、精神救助能夠自食其力，實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。發(fā)展型社會(huì)救助就是青年社會(huì)組織針對(duì)第二類救助對(duì)象開展的生存能力提升、心理健康疏導(dǎo)、社會(huì)環(huán)境融入等救助服務(wù)活動(dòng)，這也是青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助的主要內(nèi)容和優(yōu)勢(shì)所在。青年社會(huì)組織相較政府而言有更多的自主性和靈活性，可以針對(duì)被救助對(duì)象實(shí)際適時(shí)調(diào)整救助方案，提供個(gè)性化救助服務(wù)。發(fā)展型社會(huì)救助的全面推進(jìn)將促使社會(huì)救助逐步實(shí)現(xiàn)從物質(zhì)救助向精神關(guān)懷的轉(zhuǎn)變，從生活知識(shí)普及向生存能力提升的轉(zhuǎn)變，從基本生存保障向生活質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變，從單一救助行為向政社合作互動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

（三）注重政社協(xié)同，形成社會(huì)救助多元合作機(jī)制

加大政府對(duì)青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助的扶持力度，政府部門要加強(qiáng)對(duì)青年社會(huì)組織的聯(lián)系、服務(wù)、引導(dǎo)，積極組建青年社會(huì)組織發(fā)展中心，建立孵化平臺(tái)，著重培植公益性青年社會(huì)組織，壯大救助力量，共享救助資源。建立完善青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)接平臺(tái)，為青年社會(huì)組織提供登記備案、資源對(duì)接等便捷服務(wù)，完善政府購(gòu)買服務(wù)制度，通過平臺(tái)定期公布購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目和救助信息，實(shí)現(xiàn)政府、青年社會(huì)組織、社會(huì)救助對(duì)象三向互動(dòng)。設(shè)立社會(huì)救助專項(xiàng)資金，僅供社會(huì)組織參與社會(huì)救助活動(dòng)使用，青年社會(huì)組織通過申請(qǐng)獲得專項(xiàng)資金，并按照相關(guān)要求用于救助體系建設(shè)和活動(dòng)開展，民政等部門組織專人對(duì)專項(xiàng)資金的申報(bào)落實(shí)予以審核考察、監(jiān)督管理，促進(jìn)青年社會(huì)組織規(guī)范建設(shè)的同時(shí)確保專項(xiàng)救助有效實(shí)施。形成青年社會(huì)組織與政府良好互動(dòng)對(duì)話機(jī)制，建立平等合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)雙方資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，切實(shí)提高社會(huì)救助效率。

（四）加強(qiáng)參與社會(huì)救助的法治建設(shè)，營(yíng)造良好的政治社會(huì)環(huán)境

制定出臺(tái)《社會(huì)救助法》，通過立法的方式明確青年社會(huì)組織這一重要社會(huì)力量在社會(huì)救助中的合法地位和參與社會(huì)救助的權(quán)利義務(wù)以及行為規(guī)范，同時(shí)加快建立社會(huì)救助的地方性政策法規(guī)，完善社會(huì)救助法律體系，讓青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助做到有法可依。深入貫徹落實(shí)《社會(huì)救助暫行辦法》，將青年社會(huì)組織納入社會(huì)救助體系，積極出臺(tái)有助于青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助的政策措施，降低青年社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，落實(shí)行政許可和稅收優(yōu)惠政策，規(guī)范社會(huì)救助程序，積極建立青年社會(huì)組織征信系統(tǒng)。積極探索建立政社分開、管評(píng)分離的第三方評(píng)估機(jī)制，引入社會(huì)監(jiān)督，制定出臺(tái)青年社會(huì)組織評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)行青年社會(huì)組織社會(huì)化管理。建立和完善青年社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估表彰體系，定期發(fā)布相關(guān)組織信息，表彰先進(jìn)，提升社會(huì)公信力，為青年社會(huì)組織參與社會(huì)救助營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

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