人民調(diào)解制度的現(xiàn)存問題與對策探微

黃維維 汪婉玉

摘? ?要：人民調(diào)解制度作為我國首創(chuàng)的非訴程序的民事糾紛解決制度，在實踐中充分體現(xiàn)了民主、法治以及“以和為貴”等精神。本文基于蘇北H市X社區(qū)人民調(diào)解的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合新時代建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的奮斗目標(biāo)，在總結(jié)X社區(qū)近年來人民調(diào)解工作取得成績的基礎(chǔ)上，檢視其存在的問題：專業(yè)人才隊伍建設(shè)不足、調(diào)解協(xié)議效力有待增強(qiáng)、人民調(diào)解實際空間小、缺乏有效的訴調(diào)銜接機(jī)制。應(yīng)該推進(jìn)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)，明確人民調(diào)解制度的受案范圍，及時確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，健全和完善多元化訴調(diào)銜接機(jī)制，不斷提升人民調(diào)解工作水平。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解;協(xié)議效力;民間糾紛

中圖分類號：D91? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.05.014

文章編號：1009-6922（2019）05-73-05

一、引言

人民調(diào)解制度是我國首創(chuàng)的一種司法訴訟之外的民事糾紛解決制度，也是在繼承和發(fā)揚(yáng)我國民間調(diào)解歷史傳統(tǒng)的前提下，不斷發(fā)展和完善起來的一項社會主義法律制度。實踐中人民調(diào)解制度雖有不斷完善，但在社會治理視域下也出現(xiàn)了一系列問題，如人民調(diào)解員的專業(yè)化、調(diào)解協(xié)議的效力以及調(diào)解與訴訟的關(guān)系問題等。2018年5月23日，在司法部召開的電視電話會議上，國家司法部部長傅政華強(qiáng)調(diào)要“堅持發(fā)展‘楓橋經(jīng)驗，實現(xiàn)矛盾不上交”、充分發(fā)揮人民調(diào)解職能作用，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，堅持自治法治德治相結(jié)合，堅持整合資源、創(chuàng)造合力，不斷豐富人民調(diào)解工作新內(nèi)涵，邁上新臺階，實現(xiàn)新提升。

本文基于對蘇北H市X社區(qū)人民調(diào)解委員會（人民調(diào)解委員會的工作原則、工作制度等）、人民調(diào)解員（職責(zé)紀(jì)律、專業(yè)性與專職性等）以及民間糾紛（受案范圍、受理條件、調(diào)解程序、調(diào)解結(jié)果及執(zhí)行情況等）這三方面相關(guān)情況的調(diào)查了解，力求突破理論演繹，利用實地采訪、問卷調(diào)查等方式獲得第一手資料，開展實證性研究，并將分析的視角拓展到客觀影響因素方面，嘗試在分析維度上有所創(chuàng)新。

二、當(dāng)前人民調(diào)解制度存在的主要問題及原因分析

由于受到人民調(diào)解應(yīng)用領(lǐng)域不斷擴(kuò)展的影響，調(diào)解組織自身也必須不斷地進(jìn)行改革以適應(yīng)不斷發(fā)展的新情況，因而在實踐中日益形成了一種具有層級式、多元化特征的調(diào)解組織體系。如X社區(qū)的調(diào)解組織由原來的“單純地由人民調(diào)解委員會的成員調(diào)解社區(qū)成員的各種民事糾紛”，到現(xiàn)在成立社區(qū)調(diào)解工作的三級網(wǎng)絡(luò)體系，形成在人民調(diào)解委員會的主導(dǎo)和帶領(lǐng)下的多層次、全方位的調(diào)解格局。然而在實踐中仍然存在著諸多問題。

（一）專業(yè)人才隊伍建設(shè)不足

人民調(diào)解組織在運(yùn)轉(zhuǎn)中存在大量的人力、物力、財力的消耗，有資金需求。但根據(jù)規(guī)定，人民調(diào)解委員會不能向任何委托調(diào)解的當(dāng)事人收取費(fèi)用。我國《人民調(diào)解法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府對人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障。而在對X社區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)人民調(diào)解委員會的日常工作并沒有任何經(jīng)費(fèi)來源。由于受資金限制，社區(qū)中人民調(diào)解委員會的工作人員要么是社區(qū)居委會的其他工作人員兼任（不需要支付額外的調(diào)解工資），要么是社區(qū)中的志愿者（不收取任何關(guān)于調(diào)解工作的勞務(wù)費(fèi)或“工資”）。按規(guī)定，“人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會委員和人民調(diào)解委員會聘任的人員擔(dān)任”。而實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)人民調(diào)解委員會的工作人員超過半數(shù)以上不是專職的、專業(yè)的調(diào)解人員。這些“調(diào)解工作人員”沒有太多甚至沒有機(jī)會參加相關(guān)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，缺乏人民調(diào)解的專業(yè)化知識和技能，在一定程度上阻礙了民間糾紛的順利調(diào)解。

近年來，隨著非傳統(tǒng)類型的、多元化的糾紛不斷涌現(xiàn)，人民調(diào)解的受案范圍也由傳統(tǒng)意義的、具有典型性的民間糾紛向多層次、新類型案件拓展。同時，由于這些新涌現(xiàn)的糾紛通常又具有涉及范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)和多案件交叉等特點，現(xiàn)有的這些未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的人民調(diào)解員并不能達(dá)到“將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)”這一要求。許多調(diào)解員并未接受過有關(guān)調(diào)解工作的專業(yè)化培訓(xùn)，也并未系統(tǒng)學(xué)習(xí)過調(diào)解工作需要的民事法律法規(guī)政策等，而是依靠自身在居民群眾的威信和社會公序良俗來進(jìn)行調(diào)解，因此調(diào)解隊伍整體缺乏專業(yè)性。

（二）調(diào)解協(xié)議效力有待增強(qiáng)

調(diào)解協(xié)議的效力指的是“糾紛雙方當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，該協(xié)議對他們具有何種程度的約束力。調(diào)解協(xié)議的效力是調(diào)解制度的關(guān)鍵內(nèi)容，直接關(guān)系到調(diào)解的實際效用”。關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的效力問題，《人民調(diào)解法》和最高人民法院的司法解釋都做出了相關(guān)規(guī)定，指出人民調(diào)解協(xié)議的法律效力具有“民事合同性質(zhì)”。但當(dāng)前我國僅把人民調(diào)解的協(xié)議當(dāng)作一般的“民事合同”，而未賦予其和“民事裁判”同等的法律效力。在人民調(diào)解的實際運(yùn)行中，由于雙方當(dāng)事人之間的糾紛大多數(shù)為民事“小”紛爭或者基于對對方當(dāng)事人的信任，僅依靠當(dāng)事人的自覺履行且沒有經(jīng)過司法確認(rèn)、不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的協(xié)議占據(jù)了很大比例（如圖1），這樣就為當(dāng)事人提供了協(xié)議逃逸的空間，“在達(dá)成調(diào)解協(xié)議后又不愿履行、無力履行或未完全履行義務(wù)”的情況屢見不鮮。

此外，調(diào)解協(xié)議登記表設(shè)計本身也存在一定漏洞。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，X社區(qū)人民調(diào)解工作的運(yùn)作中，調(diào)解協(xié)議基本上僅僅作為記錄發(fā)生調(diào)解事項、調(diào)解過程的依據(jù)，并沒有對雙方當(dāng)事人起到“法律約束力”的作用。同時，登記表中對糾紛事項記錄過于簡潔，且主要使用的是口頭語言，而非正式的書面語言。依照登記表所記錄可以發(fā)現(xiàn)，許多糾紛事項并未得到圓滿解決，且有些時候達(dá)成的協(xié)議不具有具體的可執(zhí)行性，未能給出相關(guān)人員尤其是義務(wù)人所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，因而不易判斷協(xié)議履行的效果。另外，在社區(qū)記錄的調(diào)解協(xié)議登記表中，沒有任何關(guān)于協(xié)議履行情況的記錄。通過與社區(qū)相關(guān)工作人員和居民的交談得知，在每一項糾紛的調(diào)解結(jié)束后，一般來說都不對當(dāng)事人進(jìn)行回訪。因此，糾紛當(dāng)事人尤其是義務(wù)人不完全履行或者不履行協(xié)議的情況時有發(fā)生也就不足為奇了。

（三）人民調(diào)解實際空間較小

表面看來，農(nóng)村和城市居民好像都處于人民調(diào)解發(fā)揮效用的范圍之內(nèi)，但實際上由于我國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，發(fā)生在個體之間的常見民事糾紛已從“生活主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌鲋鲗?dǎo)型”，從而使人民調(diào)解主要作用的“民間糾紛”的出現(xiàn)頻率大幅減小，與此相對，人民調(diào)解的需求也相對減少。從“供需平衡”的角度看，需求的縮減必然導(dǎo)致供應(yīng)的萎縮，最終使以協(xié)調(diào)民間糾紛為目的的人民調(diào)解制度失去其運(yùn)行的必要空間。在對X社區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)每年調(diào)解處理并記錄在案的事項僅12件（因其上級規(guī)定要求至少每月調(diào)解一起糾紛），多是發(fā)生在個人之間的由婚姻家庭、財產(chǎn)以及衛(wèi)生、管道破裂等引發(fā)的情節(jié)輕微的矛盾問題。這一方面是由于我國現(xiàn)行的多元化的糾紛解決機(jī)制為社區(qū)成員提供了多種解決糾紛的途徑，另一方面也與市場經(jīng)濟(jì)條件下典型意義上的“民間糾紛”的數(shù)量的減少有關(guān)。此外，人們對人民調(diào)解的信任和了解程度、社區(qū)人民調(diào)解工作的宣傳和發(fā)展情況以及人民調(diào)解員的個人特質(zhì)等也是影響其運(yùn)行空間的重要因素。對于一些新生的、復(fù)雜性的矛盾糾紛的處理，人民調(diào)解經(jīng)常是“有心無力”，偶有的為數(shù)不多的圓滿調(diào)解的事例也幾乎未體現(xiàn)其應(yīng)有的“民間性”的特征而更多地依賴于“技術(shù)性”。

（四）缺乏有效的訴調(diào)銜接機(jī)制

訴訟和人民調(diào)解是兩種截然不同的處理糾紛的方式。人民調(diào)解溫和靈便，訴訟嚴(yán)肅剛性，二者協(xié)調(diào)與糅合可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。而在實際調(diào)解工作中，假若當(dāng)事人主觀“不想”或客觀“不會”啟用，那么民事訴訟與人民調(diào)解在實踐中就只能“各行其道”。我國法律明確規(guī)定，人民法院有法定職能對人民調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)。實際在多地法院法官的績效考評中，“指導(dǎo)調(diào)解”只是簡單的倡議并未給予相應(yīng)的硬性獎懲措施，“指導(dǎo)”在很多情況下僅僅是一種形式。

三、人民調(diào)解制度發(fā)展的優(yōu)化路徑

關(guān)于人民調(diào)解的未來發(fā)展，國內(nèi)許多學(xué)者都進(jìn)行過研究探討。如何陽、孫萍等人認(rèn)為購買人民調(diào)解服務(wù)是地方政府推進(jìn)人民調(diào)解工作的新形式，它既保留了人民調(diào)解的民間性質(zhì)，與《人民調(diào)解法》相契合，又解決了長期以來困擾人民調(diào)解發(fā)展的專業(yè)性、權(quán)威性和經(jīng)費(fèi)缺乏等問題，而第三方評估可適用于地方政府購買人民調(diào)解服務(wù)的全過程。本文基于X社區(qū)人民調(diào)解發(fā)展的現(xiàn)狀，提出以下優(yōu)化路徑。

（一）推進(jìn)人民調(diào)解員隊伍建設(shè)

人民調(diào)解員是人民調(diào)解委員會的靈魂所在，人民調(diào)解制度的發(fā)展與調(diào)解人員素質(zhì)的高低息息相關(guān)。增強(qiáng)調(diào)解組織的公共權(quán)威，提高人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)水平，是“大調(diào)解”工作順應(yīng)社會發(fā)展趨勢的必要基石。人民調(diào)解制度作為多元化糾紛解決機(jī)制的一元，應(yīng)有其獨特的運(yùn)行方式。調(diào)解隊伍中既需要專業(yè)的調(diào)解人員，也需要有志愿者或“熟人”。這樣才能既避免因調(diào)解人員缺乏專業(yè)知識而造成調(diào)解行為不合法、不合理或調(diào)解成功率低的情況，又能與社區(qū)調(diào)解的理念和定位相適應(yīng)，激發(fā)居民參與的熱情和信心，縮短與糾紛當(dāng)事人的差距，促進(jìn)矛盾的順利處理。

人民調(diào)解員整體水平的提高成為重構(gòu)調(diào)解權(quán)威的必要條件，也是當(dāng)前人民調(diào)解制度得以開創(chuàng)嶄新局面的需要。一方面，政府應(yīng)定時組織開展對人民調(diào)解員的專業(yè)化訓(xùn)練以提升其業(yè)務(wù)能力;另一方面，專業(yè)化的調(diào)解員應(yīng)當(dāng)熟練運(yùn)用調(diào)解技巧，熟悉協(xié)調(diào)精神，并有必備的社會學(xué)素養(yǎng)。要充分利用激勵制度調(diào)動人民調(diào)解員的工作積極性，使人民調(diào)解更好地服務(wù)于社會建設(shè)。社區(qū)建設(shè)要以培育現(xiàn)代的“公民社會”理念、提高團(tuán)體成員和志愿者的參與積極性、增強(qiáng)團(tuán)結(jié)共治的能力、減弱社區(qū)調(diào)解的權(quán)位印跡以及避免法律行業(yè)的嚴(yán)重侵入與破壞等為重點。

（二）明確人民調(diào)解制度的受案范圍

《人民調(diào)解法》在關(guān)于受案范圍的問題上，僅用“民間糾紛”四個字簡單概括，而未對人民調(diào)解明確作用空間。在實際中，“民事糾紛”僅表現(xiàn)為個人之間因婚姻、家庭等產(chǎn)生的常見的矛盾糾紛。然而，隨著社會的進(jìn)步，糾紛種類也日益增多，人民調(diào)解的范圍在北京、上海等地的實踐中，已經(jīng)深入到法人和社會組織的糾紛方面。因此，人民調(diào)解的適用范圍可相應(yīng)拓展，使其在實際操作中更具有可行性?？梢詫Χ喟l(fā)的民間糾紛進(jìn)行歸納：婚姻、家庭等具有普遍性的民事糾紛，醫(yī)療事故、勞動者保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益等新生的民事糾紛，情節(jié)輕微的民事行為導(dǎo)致的糾紛，違背公序良俗產(chǎn)生的糾紛等，以便獲得“人民調(diào)解作為解決糾紛的制度”的功能得到實現(xiàn)的最大可能性。但是涉及國家、社會公共安全的刑事案件，應(yīng)由法律解決，不能實行人民調(diào)解。

（三）及時確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力

調(diào)解協(xié)議是在人民調(diào)解委員會主持下產(chǎn)生的，調(diào)解中所反映出來的“公正”“明理”“互諒”理念是群眾自主性的必要組成部分，也是人民調(diào)解的根本所在。根據(jù)《人民調(diào)解法》的有關(guān)規(guī)定，只有得到了“司法確認(rèn)”的協(xié)議書，才會產(chǎn)生等同于法院判決的強(qiáng)制執(zhí)行力;沒有經(jīng)過確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議則屬于“私法上的和解”，只相當(dāng)于“合同效力”的法律約束力。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，盡管訴訟外調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序在解決民事糾紛過程中具有一定優(yōu)勢，但它的效用最大化也一樣離不開司法確認(rèn)程序與其他法律保障機(jī)制的銜接和協(xié)調(diào)。此外，協(xié)議的履行必須依靠人民調(diào)解的公信力及思想文化的力量，要運(yùn)用公序良俗來促進(jìn)調(diào)解制度的完善。因此，增強(qiáng)人民調(diào)解制度的公信力，提高社會整體的思想素質(zhì)水平，對于人民調(diào)解協(xié)議效力的增強(qiáng)具有重要作用。

（四）健全和完善多元化訴調(diào)銜接機(jī)制

訴訟機(jī)制和調(diào)解機(jī)制從實踐來看，各有優(yōu)缺點，不能將其簡單歸納為對抗的或平行的關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是互相補(bǔ)充的關(guān)系。

1.選擇人民調(diào)解為“訴訟的前置程序”。通常情況下，訴訟的前置程序由法律規(guī)定，但這與糾紛雙方當(dāng)事人自主自愿對訴訟前置程序進(jìn)行選擇并不矛盾。使“調(diào)解”發(fā)生在“訴訟”之前，一方面可以在一定程度上降低化解矛盾糾紛的成本，可以推遲甚至避免占用訴訟的法律資源，降低法治成本。另一方面，人民調(diào)解解決糾紛是一種溫和的解決方式，其能較大限度地維護(hù)雙方當(dāng)事人的平等和諧關(guān)系，更好地促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。

2.人民法院將調(diào)解委托給人民調(diào)解委員會。法院將調(diào)解工作委托給人民調(diào)解委員會，一方面有助于掌握更多當(dāng)事人的資料，便于糾紛的成功解決;另一方面，可以減少法院的工作量，降低法治成本，有利于法院集中力量解決更加緊急和重大的案件。相關(guān)部門和組織應(yīng)當(dāng)重視人民法院調(diào)解與人民調(diào)解之間工作的銜接，做好效力、程序以及工作制度等的銜接。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉江江.人民調(diào)解法治新論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2012.

[2]何夏琴.人民調(diào)解的理論與實踐發(fā)展[D].上海：華東政法大學(xué)，2012.

[3]蔡長春.堅持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”不斷開創(chuàng)人民調(diào)解工作新局面[N].法制日報，2018-5-24.

[4]蔡維力，郭甜.人民調(diào)解制度的內(nèi)在困結(jié)與進(jìn)路破解[J].重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（3）.

[5]李喜蓮.人民調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸及對策——兼評《中華人民共和國人民調(diào)解法》[J].湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014，38（6）.

[6]何陽，孫萍.地方政府購買人民調(diào)解服務(wù)與第三方評估[J].廣西大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018，40（2）.

[7]侯懷霞.人民調(diào)解的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型：必要、可能與前景[J].鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016，49（4）.

[8]王國征，劉謝慈.調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序與相關(guān)法律保障機(jī)制比較分析[J].湖湘論壇，2018（2）.

[9]鄭星.論人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀和發(fā)展[D].天津：天津大學(xué)，2012.

責(zé)任編輯：楊? ?靜