協(xié)商立法芻議：理?yè)?jù)、目標(biāo)與遵循

付成斌

摘? ?要：協(xié)商是民主的應(yīng)然表現(xiàn)，民主是協(xié)商的實(shí)然內(nèi)涵，協(xié)商民主是推進(jìn)良法善治、踐行法治國(guó)家、實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的必然要求。新時(shí)代，協(xié)商立法必須以建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化為主線，堅(jiān)守建設(shè)社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化新局面的目標(biāo)導(dǎo)向，更好地借助人民政協(xié)平臺(tái)推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好地弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，讓“立得住”“行得通”“真管用”的基本遵循落地生根。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主;協(xié)商立法;良法善治;法治中國(guó)

中圖分類號(hào)：D90? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.05.018

文章編號(hào)：1009-6922（2019）05-92-09

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”。良法是善治的基礎(chǔ)條件，善治為良法提供前提保證。新時(shí)代，合情、合理、合法的良法是實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的基本依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的基本支撐;順史、順時(shí)、順勢(shì)的善治是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基本條件，是實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的基本保障。協(xié)商立法直接關(guān)乎良法能否制定，間接決定善治能否實(shí)現(xiàn)。黨的十八大明確提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”;黨的十九大報(bào)告更是提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。協(xié)商立法在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化的過程中居于首要地位，成為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一改革總目標(biāo)下的具體措施。新時(shí)代，找尋協(xié)商立法的基本理?yè)?jù)、確立協(xié)商立法的目標(biāo)導(dǎo)向、制定協(xié)商立法的價(jià)值遵循已成為推進(jìn)良法善治、踐行法治國(guó)家、實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)亟需解決的關(guān)鍵問題。

一、協(xié)商立法的基本理?yè)?jù)

“法者，天下之儀也?！狈娠柡鐣?huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，其內(nèi)容根植于一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面，是歷史合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一，其質(zhì)量更是一國(guó)治國(guó)理政能力的直接映照。作為良法生成的重要形式，協(xié)商立法具有深厚的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此，找尋協(xié)商立法的基本理?yè)?jù)成為探尋良法生成之道的邏輯起點(diǎn)。

（一）交往行為與協(xié)商民主

二十世紀(jì)八九十年代，為了破解選舉民主困境、彌補(bǔ)選舉民主缺陷，西方人開始研究“交往行為”，進(jìn)而提出協(xié)商民主理論。哈貝馬斯是協(xié)商民主理論的代表人物，并最早開始關(guān)注“交往行為”?！敖煌袨椤笔切袨橹黧w之間通過語(yǔ)言性交流，而后針對(duì)目標(biāo)事物達(dá)成一致看法的交往方式?！敖煌袨槔碚摗闭J(rèn)為“通過交往間的商談、對(duì)話、說服與論證最終達(dá)成相互理解和一致，是人類語(yǔ)言的‘終極目標(biāo)”。在“交往行為理論”的語(yǔ)境下，民主不只體現(xiàn)在政治制度的制定上，它更是一種“對(duì)話”契約方式，是一種在諸多行為中各主體皆可自由地進(jìn)行民主協(xié)商的決策形式?！皡f(xié)商民主”能夠?qū)崿F(xiàn)共同體內(nèi)所有主體的積極廣泛參與，主體之間在交往行為過程中憑借“對(duì)話”的方式達(dá)成共識(shí)?！皡f(xié)商民主”充分體現(xiàn)出主體間的權(quán)利、自由和平等，這種協(xié)商下的對(duì)話機(jī)制既堅(jiān)守了選舉民主一以貫之的“人民主權(quán)”立場(chǎng)，又對(duì)選舉民主后天嬗變的“用腳投票”等問題進(jìn)行了補(bǔ)正。從詞意角度出發(fā)，“協(xié)商民主”至少包含三重屬性。第一，作為組織形式的“協(xié)商民主”。組織形式語(yǔ)境下的“協(xié)商民主”常常被看作是政府權(quán)力來(lái)源、組織機(jī)構(gòu)形成的一種運(yùn)作遵循，即通常所說的“民主政府”“協(xié)商政府”。第二，作為治理形式的“協(xié)商民主”。治理形式語(yǔ)境下的“協(xié)商民主”是一種對(duì)奴隸制、封建制中“率土之濱，莫非王臣”“君權(quán)神授，朕即天下”式人治治理模式的矯正，是一種在“社會(huì)契約”理念下對(duì)權(quán)力審慎經(jīng)營(yíng)的社會(huì)治理方式。第三，作為決策形式的“協(xié)商民主”。決策形式語(yǔ)境下的“協(xié)商民主”是作為解決公共秩序、公眾糾紛、公民參與等一系列涉及決斷問題的一種最優(yōu)決策機(jī)制，該語(yǔ)境下的“協(xié)商民主”也是日常最通用的表達(dá)方式，本文所指的“協(xié)商民主”也是在這一語(yǔ)境下展開。

公眾的交往行為是共同體意志形成與意見表達(dá)的基本途徑。協(xié)商民主是遵循這種途徑進(jìn)而允許多數(shù)主體基于各自利益可以暫時(shí)中止對(duì)協(xié)商目標(biāo)進(jìn)行辯論的制度體制。從原則上說，只要公眾表示贊同，協(xié)商民主可以在任何時(shí)候針對(duì)同一問題重新展開辯論。交往行為理論代替了以往的“社會(huì)契約”，成為現(xiàn)代民主理論的基礎(chǔ)。協(xié)商立法的基礎(chǔ)是協(xié)商民主，而協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)公民有序政治參與。亞里士多德提出的“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應(yīng)該是制訂得良好的法律”——法治思想在法治中國(guó)視閾下演化為協(xié)商立法制度，進(jìn)而升級(jí)為以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

（二）政治文化與憲法原則

“和”“合”思想是中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的核心，具有中國(guó)傳統(tǒng)政治思想的顯著特征，這一思想貫穿于中國(guó)政治思想文化發(fā)展的始終。以和諧為主導(dǎo)的文化屬性使中國(guó)人格外注重人與人、人與自然、人與社會(huì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，格外強(qiáng)調(diào)兼容并包的儒家理念，這使得中華民族擁有了優(yōu)秀的價(jià)值理念和獨(dú)特的民族政治文化?！昂汀薄昂稀彼枷胱钔怀龅谋憩F(xiàn)就是民本思想。民本思想在中國(guó)具有悠久歷史，自殷商時(shí)期人民就提出了“敬天保民”的政治理念。在這一理念指導(dǎo)下，民本思想強(qiáng)調(diào)決策協(xié)商，主張君主應(yīng)該善于納諫，善于聽取民間呼聲，要善于接受臣民的建議和批評(píng)。與此同時(shí)，孕育于民本思想的朝議制度、諫議制度更是要求封建君主廣納賢言、群策群力，不可言出法隨、朝令夕改。傳統(tǒng)政治文化中的“和”“合”思想經(jīng)歷朝歷代的不斷演變，去偽存真，如今已經(jīng)內(nèi)化成我國(guó)憲法的基本原則。憲法基本原則是在制定和實(shí)施憲法過程中必須遵循的最基本的準(zhǔn)則，是貫穿立憲和行憲的基本精神。任何一部憲法都不可能憑空產(chǎn)生，都必須反映一國(guó)政治指導(dǎo)思想、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和歷史文化傳統(tǒng)。我國(guó)憲法規(guī)定有四個(gè)基本原則。一是“人民主權(quán)原則”。在人民主權(quán)原則下，國(guó)家最高權(quán)力來(lái)源于人民，國(guó)家是全體人民共同意志的產(chǎn)物。人民主權(quán)確立了人民的主體地位，使人民參與政治具有堅(jiān)實(shí)的前提基礎(chǔ)。二是“基本人權(quán)原則”。2004年我國(guó)憲法進(jìn)行修改時(shí)，首次將“國(guó)家尊重并保障人權(quán)”寫入憲法之中。同時(shí)，我國(guó)憲法還專門設(shè)立了“公民基本權(quán)利”一章，其目的就在于對(duì)公民的參政權(quán)等基本權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。三是“法治原則”。法治社會(huì)是在法制社會(huì)的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的更高層次的追求。實(shí)行法治就必須規(guī)范權(quán)力行使，反對(duì)任何組織和個(gè)人享有法外特權(quán)，就必須要堅(jiān)持良法善治，推進(jìn)社會(huì)和諧。四是“權(quán)力制衡原則”。權(quán)力制衡要求各國(guó)家機(jī)關(guān)相互監(jiān)督、彼此牽制，保障公民權(quán)利。權(quán)力制衡既包括國(guó)家權(quán)力對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，也包括公民權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。協(xié)商民主是對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的有效形式，協(xié)商立法為權(quán)力制衡提供現(xiàn)實(shí)可能。

由此可見，中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的“和”“合”思想與當(dāng)今協(xié)商民主理念具有高度契合性，這使得協(xié)商立法具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，我國(guó)憲法規(guī)定的基本原則對(duì)于構(gòu)建協(xié)商民主具有重要意義，為我國(guó)開展協(xié)商立法提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（三）立法改革與實(shí)踐探索

新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成為我國(guó)主要矛盾，這就要求立法機(jī)關(guān)的立法工作必須緊跟時(shí)代步伐，積極回應(yīng)社會(huì)主要矛盾，不斷提高立法質(zhì)量，以此更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。人民群眾對(duì)美好生活的獲得感、幸福感、安全感，是一切立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。立法就要立符合實(shí)際的法、科學(xué)管用的法、百姓擁護(hù)的法。近些年來(lái)，隨著民生改革深入推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，我國(guó)立法工作不斷取得新進(jìn)展，不斷邁向新高度。

隨著2015年《立法法》的修改，我國(guó)立法體制有所變化，設(shè)區(qū)的市獲得了地方立法權(quán)。北京、廣東、四川、浙江等地紛紛開始進(jìn)行立法機(jī)制改革，各地圍繞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、人居等問題，通過采取協(xié)商立法的方式進(jìn)行法規(guī)制定。以杭州為例，杭州市確立了協(xié)商立法的六大重要環(huán)節(jié)，包括立法計(jì)劃的反饋機(jī)制、立法項(xiàng)目的協(xié)商通報(bào)機(jī)制、立法前協(xié)商的流程規(guī)范、市政協(xié)立法協(xié)商力量的組建、立法協(xié)商的后評(píng)估機(jī)制、開展委托第三方起草立法，試圖以此改變以往立法工作中存在的“無(wú)知”“無(wú)序”“無(wú)責(zé)”狀況。為了更好地開展協(xié)商立法工作，南京市更是制定了《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見》，專門成立“協(xié)商立法咨詢小組”，并制定了《南京市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的運(yùn)作辦法》和《市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組工作簡(jiǎn)則》，試圖以此破解立法工作中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。

以“交往行為”為核心的西方協(xié)商民主理論以及以“和”“合”思想為主要特征的中國(guó)傳統(tǒng)政治文化為協(xié)商立法提供了思想來(lái)源，而憲法基本原則及地方立法實(shí)踐又為協(xié)商立法提供了制度保障和經(jīng)驗(yàn)積累，因此，協(xié)商立法在我國(guó)具有堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但在協(xié)商立法取得豐碩成果的同時(shí)，我國(guó)協(xié)商立法目前依然缺乏具體性、操作性、程序性的運(yùn)行規(guī)范。從一定意義上講，我國(guó)協(xié)商立法仍然處在形式大于實(shí)質(zhì)、投入大于產(chǎn)出的尷尬困境。因此，確立協(xié)商立法的目標(biāo)導(dǎo)向、制定協(xié)商立法的價(jià)值遵循，成為破解這一困境的重要進(jìn)路。

二、協(xié)商立法的目標(biāo)導(dǎo)向

“圣人之立法，本以公天下?！狈韶灤┯谏鐣?huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的每一部分。法律作為國(guó)家的上層建筑，其制定必然牽涉社會(huì)多個(gè)層面，關(guān)乎社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定。因此，協(xié)商立法必須堅(jiān)持正確的目標(biāo)導(dǎo)向，必須服務(wù)社會(huì)主義政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)。

（一）開創(chuàng)社會(huì)主義政治建設(shè)新局面

協(xié)商立法與立法協(xié)商既有聯(lián)系又有區(qū)別。從性質(zhì)上看，協(xié)商立法強(qiáng)調(diào)協(xié)商，協(xié)商立法的運(yùn)行機(jī)理看中民主精神，體現(xiàn)了主權(quán)在民的宗旨。立法協(xié)商強(qiáng)調(diào)立法，立法協(xié)商的運(yùn)行機(jī)理看中決策理性，恪守了科學(xué)理性的原則。從性質(zhì)上看，協(xié)商立法是協(xié)商和立法的雙重體現(xiàn)，是制定法律的一種形式，是相對(duì)于君主立法、寡頭立法的一種民主立法制度。因此，協(xié)商立法屬于“制度”層面，而不屬于“操作”層面，是一種機(jī)制而不是一種手段。立法協(xié)商是人民政協(xié)的一種職能，是納入人民政治協(xié)商會(huì)議議程的協(xié)商內(nèi)容。因此，立法協(xié)商屬于“職能”層面，而不屬于“制度”層面。從運(yùn)行上看，協(xié)商立法是多方主體的共同行為，既有“官”也有“民”，既有“上”又有“下”。協(xié)商立法包括多方商談、協(xié)議、甚至辯論、辯駁，是一個(gè)充滿利益權(quán)衡與協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)過程，受時(shí)間、空間因素的限制較少。而立法協(xié)商僅僅是政治協(xié)商會(huì)議的一項(xiàng)內(nèi)容，參與立法協(xié)商的主體是政協(xié)委員，但政協(xié)委員也只是“參與”立法，僅僅行使建議權(quán)。立法協(xié)商多為商談，這種商談很少辯論、辯駁。同時(shí)這種協(xié)商還受到政治協(xié)商會(huì)議期限、地點(diǎn)等多種因素限制。從效果上看，協(xié)商立法是多方主體共同協(xié)商制定法律，各方主體都享有法律制定權(quán)。即便這種法律制定權(quán)與狹義的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)不同，但從某種角度來(lái)說也可以看作是協(xié)商主體以立法者的身份制定法律。而立法協(xié)商僅僅是將立法建議進(jìn)行單向性輸出，政協(xié)委員僅僅是立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法時(shí)傾聽意見的對(duì)象。這種“輸出”與“輸入”很難形成數(shù)量與質(zhì)量的對(duì)等。

因此，可以這樣認(rèn)為，立法協(xié)商是協(xié)商立法的表現(xiàn)形式，協(xié)商立法是立法協(xié)商的制度依據(jù)，立法協(xié)商從屬于協(xié)商立法。作為協(xié)商立法的重要表現(xiàn)形式，立法協(xié)商的深入開展，取得的豐碩成果，進(jìn)一步證明了協(xié)商立法在我國(guó)民主政治建設(shè)中的重要作用，也進(jìn)一步表明協(xié)商立法必須堅(jiān)持正確的政治導(dǎo)向，推動(dòng)建設(shè)政治發(fā)展新局面。

（二）開創(chuàng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)新局面

隨著“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的戰(zhàn)略部署不斷推進(jìn)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體日益增多，經(jīng)濟(jì)行為更加復(fù)雜，范圍更加廣泛。在此情況下，制定一系列符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及發(fā)展規(guī)律的規(guī)章制度，無(wú)疑成為開創(chuàng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)新局面的首要任務(wù)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利弊并存。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有優(yōu)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的靈活性，能夠通過公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，提高企業(yè)整體生產(chǎn)效率，降低行業(yè)生產(chǎn)成本，增加社會(huì)財(cái)富，實(shí)現(xiàn)國(guó)民富裕。但也正是因其所具有的靈活性，市場(chǎng)主體容易過度生產(chǎn)、無(wú)序經(jīng)營(yíng)，其與生俱來(lái)的盲目性、無(wú)序性對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展容易產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。協(xié)商立法可以及時(shí)制止經(jīng)濟(jì)糾紛，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善，能夠保證在堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的前提下，平衡各方經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求，不斷提升社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要運(yùn)用法治思維和法治手段發(fā)現(xiàn)、分析和解決各種矛盾，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。市場(chǎng)主體通過協(xié)商立法的方式共同參與制定《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《壟反斷法》等多部法律，市場(chǎng)法治環(huán)境因此不斷優(yōu)化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開始朝著法治方向不斷發(fā)展。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，協(xié)商立法成為走向法治經(jīng)濟(jì)的必由之路。

（三）開創(chuàng)社會(huì)主義文化建設(shè)新局面

立法的可接受性，是構(gòu)建司法和諧的前提基礎(chǔ)。要使立法具有普遍的可接受性并將這種可接受性無(wú)限延展至社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，就必須使立法獲得社會(huì)普遍接受的文化基礎(chǔ)。社會(huì)普遍接受的文化基礎(chǔ)是立法具有可接受性的動(dòng)力來(lái)源，沒有持久的動(dòng)力作為保障，立法不可能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，制定出人們普遍稱贊的善法。要使立法具有無(wú)限的可接受性，找到并依靠其動(dòng)力源泉就顯得尤為重要。

新時(shí)代，能夠?yàn)榱⒎ǖ目山邮苄蕴峁o(wú)限動(dòng)力源泉的文化基礎(chǔ)，勢(shì)必是社會(huì)主義核心價(jià)值觀。社會(huì)主義核心價(jià)值觀蘊(yùn)含著中華民族五千年的優(yōu)秀文化基因，寄托著近代以來(lái)中華兒女自強(qiáng)不息、艱苦奮斗、上下求索的崇高理想和偉大信念，是中華兒女實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的精神支撐。協(xié)商立法作為協(xié)商民主的重要表現(xiàn)形式，必須將社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫徹協(xié)商立法的全過程，以此提高法律的可接受性。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出：“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)?！边@就要求我們必須“深入分析社會(huì)主義核心價(jià)值觀建設(shè)的立法需求，把法律的規(guī)范性和引領(lǐng)性結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持立改廢并舉，積極推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域立法，使法律法規(guī)更好體現(xiàn)國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的價(jià)值取向、公民的價(jià)值準(zhǔn)則”。

三、協(xié)商立法的價(jià)值遵循

“法者，國(guó)家所以布大信于天下?！绷⒎▍⑴c者的思想認(rèn)知水平直接決定著立法活動(dòng)的走向與成敗。特別是在法規(guī)立項(xiàng)之初，如果起點(diǎn)不高、基礎(chǔ)不牢，不遵循客觀規(guī)律，為了立法而立法，違反立法程序、違背社會(huì)發(fā)展規(guī)律，必然導(dǎo)致立法質(zhì)量不高，立法效果不好。因此，協(xié)商立法必須以“立得住”“行得通”“真管用”作為價(jià)值遵循，以此制定出“人民普遍服從”的法律，從而確?！叭嗣衿毡榉摹钡姆墒侵贫己玫姆?。

（一）“立得住”

1.“立得住”，必須民主立法。我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家的主人。民主立法就是以民為本，由民立法、為民立法、立法成果由人民共享。要想真正實(shí)現(xiàn)民主立法，就要做到每一項(xiàng)立法都能夠切實(shí)符合立法初衷、落實(shí)人民意愿。新時(shí)代，人民當(dāng)家作主要求必須實(shí)行民主政治。人民已經(jīng)不是傳統(tǒng)民本思想中被動(dòng)接受恩惠的群體，而是社會(huì)管理的直接參與者、決定者。民主立法就是要堅(jiān)持以人為本、推進(jìn)民主協(xié)商，圍繞人民群眾關(guān)注的“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”“病點(diǎn)”進(jìn)行立法，努力做到人民有所求，立法有所應(yīng)。一是要堅(jiān)持人民群眾的主體地位。一部法律是否屬于良法，最根本的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否體現(xiàn)了人民的意愿，是否最大程度地反映了人民群眾的主體地位，是否最大程度地維護(hù)了最廣大人民的根本利益。從立法的實(shí)際過程來(lái)看，地方立法要發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，積極組織人大代表和常委會(huì)組成人員深入基層，廣泛聽取社會(huì)各界意見，使人民群眾主體作用得到切實(shí)體現(xiàn)。如果人民主體地位沒有得到充分發(fā)揮，公眾的利益就難以通過立法得到切實(shí)保障。二是要健全社會(huì)公眾參與立法的體制機(jī)制。社會(huì)公眾參與立法，保障機(jī)制是首要前提。如果群眾具有參與立法的強(qiáng)烈愿望，而立法機(jī)關(guān)卻沒有具體的保障措施和程序，公眾參與立法就會(huì)成為空話和形式。因此，要不斷拓展和創(chuàng)新公眾參與立法的途徑和方式，要健全和完善公眾參與立法的體制機(jī)制，防止在立法過程中“一言堂”。立法過程要體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智，確保立法工作只有“評(píng)委席”，沒有“觀眾席”。

2.“立得住”，必須科學(xué)立法?！翱茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律?！笨茖W(xué)立法要立足中國(guó)國(guó)情，遵循和體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律，增強(qiáng)立法的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，使制定出來(lái)的法律經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。一是要針對(duì)問題立法，通過立法解決問題。一部法律只有在真正反映了一個(gè)國(guó)家的國(guó)民稟性、歷史文化、宗教信仰、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能稱得上是良法。二是要提升立法工作的專業(yè)化水平，廣攬專業(yè)立法人才。科學(xué)立法必須認(rèn)真研究立法隊(duì)伍成長(zhǎng)規(guī)律，重視立法人才的綜合性要求，注重從實(shí)務(wù)部門選取賢才。要暢通立法、執(zhí)法、司法三支隊(duì)伍之間的干部交流渠道，從有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并具備一定專業(yè)素養(yǎng)的人員中選調(diào)人力，充實(shí)立法工作隊(duì)伍，探索從符合條件的律師、法學(xué)教師、法學(xué)研究人員中招錄立法人才。要加強(qiáng)立法智庫(kù)建設(shè)，通過建立健全立法研究機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)立法理論研究，為立法工作提供人才儲(chǔ)備和智力支持，進(jìn)而完善立法機(jī)構(gòu)和人員的設(shè)置與配備，解決當(dāng)前立法干部隊(duì)伍建設(shè)面臨的突出問題。

3.“立得住”，必須依法立法。依法立法就是“以法立法”。依法立法要求協(xié)商立法具有明確的問題導(dǎo)向，防止立法過程中的部門利益傾向和地方保護(hù)主義。一是要做到立法主體、立法權(quán)限、立法程序有法可依。依法立法要求立法工作必須嚴(yán)格遵守《憲法》《立法法》以及其他法律法規(guī)的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)不得越權(quán)立法、越位立法。依法立法的關(guān)鍵在于嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使立法權(quán)，依法而為、有法有據(jù)，防止不正當(dāng)利益訴求對(duì)立法活動(dòng)的影響。與此同時(shí)，立法規(guī)劃、立法提案、立法審議、立法表決、立法公布等程序必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定有序進(jìn)行。二是切實(shí)落實(shí)立法審查監(jiān)督機(jī)制。通過加強(qiáng)法規(guī)清理、備案審查，加快完善合法性、合憲性審查機(jī)制。立法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照憲法和行政法規(guī)規(guī)定的范圍制定法律規(guī)范，杜絕新法與上位法相沖突。

（二）“行得通”

1.“行得通”，要求聆聽黨心。栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“全國(guó)人大及其常委會(huì)首先是政治機(jī)關(guān)。”我們要始終牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民做主、依法治國(guó)三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，確保立法工作毫不動(dòng)搖地聽從黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證，是中國(guó)特色社會(huì)主義的法治之魂。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)首先體現(xiàn)在宏觀政治引領(lǐng)上，黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)。在立法工作中，必須自覺貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，確保黨中央重大決策部署在立法中得到有效貫徹。一是要牢記使命，堅(jiān)持增進(jìn)民生福祉。立黨為公，執(zhí)政為民。協(xié)商立法要多謀民生之利、多解民生之憂，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷推進(jìn)社會(huì)公平正義。協(xié)商立法要遵循黨的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到協(xié)商立法的全部工作之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉績(jī)。二是要聽黨指揮，提升治國(guó)理政新境界。立法工作肩負(fù)著匯集政策主張、分配權(quán)利義務(wù)、協(xié)調(diào)多方利益等多項(xiàng)任務(wù)，是國(guó)家重要意志的表達(dá)，是重大的政治過程，也是治國(guó)理政的重要組成部分。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)商立法要做到維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。協(xié)商立法必須提高立法質(zhì)量，廣泛凝聚共識(shí)，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的制度優(yōu)勢(shì)，確保每一項(xiàng)立法都能反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。

2.“行得通”，要求順應(yīng)民意。法律必須要得到遵守，被遵守的法律也必須是人民接受的法律。“必須竭盡全力使法接近人民，鞏固群眾的法律意識(shí)，使人民能夠理解、了解和評(píng)價(jià)自己的法律，能夠自愿遵守自己的義務(wù)和禁令，忠實(shí)地行使自己的權(quán)利。法應(yīng)該成為生活的因素、實(shí)際行為的尺度、人民心靈的力量?！眳f(xié)商立法要有廣泛的群眾基礎(chǔ)才能行得通，起作用。一是要杜絕“閉門造車”式立法。立法機(jī)關(guān)要不斷疏通群眾意見輸送渠道，完善民意采納和反饋機(jī)制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)民主立法。民主立法不僅要使立法在內(nèi)容上順應(yīng)民意、符合民心，更要使群眾能夠有序參與到立法的全過程，立法的程序也得體現(xiàn)民主。前者要求每一項(xiàng)法律從根本上體現(xiàn)人民意志，體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，要將人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題放在立法的優(yōu)先位置;后者要求“開門立法”“透明立法”，切實(shí)有效地采取各種方式聽取和采納廣大民眾意見，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切問題，從而使立法更好體現(xiàn)民情、匯聚民意、集中民智。二是要發(fā)揮人大代表代表民意的作用。要拓寬人民群眾參與立法的途徑，人大代表在歸納和收集意見時(shí)要盡可能保持真實(shí)性，不曲解、不修飾，不能模棱兩可、語(yǔ)焉不詳，要最大限度地反映意見陳述人的真實(shí)意愿。人民群眾是立法的主體，是立法權(quán)的真正享有者。制定良法，必須緊緊依靠人民群眾，走群眾路線。在歸納收集意見時(shí)要少講套話、虛話、應(yīng)景話，要開門見山、言之有物，既要有理論依據(jù)，又要有事實(shí)佐證。民主立法就是不過分追求“法言法語(yǔ)”，而是要盡可能保持“原汁原味”，努力做到“人民所盼，立法來(lái)辦”“人民所喚，立法能見”。

3.“行得通”，要求符合國(guó)情。我國(guó)仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家。解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問題，只能在中國(guó)的本土大地上找尋正確答案。中國(guó)問題要根據(jù)中國(guó)特有的國(guó)情、社情、民情來(lái)找尋適合自己發(fā)展的道路和辦法。從本土資源中產(chǎn)生的法律經(jīng)驗(yàn)與做法，更容易獲得人們的接受和認(rèn)可，其效果也更明顯。切實(shí)而充分地關(guān)注本國(guó)國(guó)情，是制定“立得住”“行得通”“真管用”的良法所必須遵循的基本依據(jù)，是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的內(nèi)在要求，更是實(shí)現(xiàn)良法善治的重要保證。我國(guó)基本國(guó)情決定了立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法工作時(shí)必須擴(kuò)大立法的民主性、提高立法的科學(xué)性、嚴(yán)格立法的合法性。一是要明確協(xié)商立法具有深厚的社會(huì)動(dòng)因與群眾基礎(chǔ)。執(zhí)政黨的理政經(jīng)驗(yàn)、立法的供需缺口、基層群眾的創(chuàng)新實(shí)踐、各地不平衡發(fā)展的特殊國(guó)情、社會(huì)法制狀況不甚理想等等現(xiàn)實(shí)情況是協(xié)商立法的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。立法的過程本質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)、互相商討的過程。讓不同利益群體共同參與立法，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和公共利益、群體利益和個(gè)人利益協(xié)調(diào)平衡的有效手段。立法需要兼顧與平衡各種利益訴求，需要通過協(xié)商把各種利益的平衡協(xié)調(diào)結(jié)果反映到法律文件上。二是要依靠協(xié)商立法推動(dòng)立法體制機(jī)制完善，優(yōu)化立法職權(quán)配置，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。法律法規(guī)是黨的主張、國(guó)家意志、人民意愿的集中體現(xiàn)，立法的過程本身就是集中民智、體現(xiàn)民意的過程。協(xié)商立法要充分運(yùn)用各方有序參與立法的載體和媒介，發(fā)揮全員參與立法的積極作用。協(xié)商立法是“開門立法”，不是“閉門造車”，只有讓人民群眾身臨其境，每人都成為“造法”的一員，才能使群眾客觀真實(shí)地表達(dá)自己的利益訴求，才能提升協(xié)商民主的深度、擴(kuò)大協(xié)商民主的廣度，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的新情況、新問題，以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展有章可循、有規(guī)可守。

（三）“真管用”

1.“真管用”，需要助力改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！睂?shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律;實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán);對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。當(dāng)前，改革正處在深水區(qū)，如何應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾沖突不斷加劇，如何解決價(jià)值多元特征日益顯著帶來(lái)的挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為決定改革能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)，能否繼續(xù)向更深層次推進(jìn)的關(guān)鍵問題。協(xié)商立法作為協(xié)商民主的表現(xiàn)形式，是制定良法的必經(jīng)之路。從某種意義上講，立法質(zhì)量直接決定改革的質(zhì)量，協(xié)商立法在推進(jìn)社會(huì)改革的過程中勢(shì)必發(fā)揮重要作用。一是要堅(jiān)持改革必須以良法為依據(jù)。隨著社會(huì)改革不斷加快與深入，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著重大變化。社會(huì)不同利益群體的矛盾與沖突日益加劇，這成為阻礙社會(huì)改革向更深層次推進(jìn)的重要因素。必須充分考慮各方的承受能力，要始終把改善人民群眾的實(shí)際生活水平作為改革的第一要?jiǎng)?wù)和首要前提。良法是商量著制定出來(lái)的，只有協(xié)商出來(lái)的法律才會(huì)具有良法的基因，才能具有可接受性與可認(rèn)同性。在推進(jìn)社會(huì)改革過程中，協(xié)商立法必須統(tǒng)籌社會(huì)改革與社會(huì)民生，這要求通過協(xié)商所制定的法律不僅要邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)明扼要、明確易懂，還要做到保護(hù)自由、維護(hù)平等、體現(xiàn)公平正義、制約國(guó)家權(quán)力、尊重和保障人權(quán)。二是要堅(jiān)持改革必須穩(wěn)步推進(jìn)。社會(huì)穩(wěn)定才能推進(jìn)社會(huì)改革變遷。改革的目的是為了推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，改革既要應(yīng)對(duì)社會(huì)突出的矛盾問題，解決好群眾切身利益訴求，更要做到教育引導(dǎo)群眾正確看待社會(huì)改革總形勢(shì)，不斷疏通人民群眾各種理性、合法利益訴求的表達(dá)渠道。在一個(gè)尊重和保障人權(quán)、踐行法治的社會(huì)，協(xié)商立法可以實(shí)現(xiàn)共同體意志集中表達(dá)，還可以消除恐怖暴力等野蠻現(xiàn)象，構(gòu)建和諧有序的社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定、持續(xù)健康發(fā)展，助力推進(jìn)改革向更深領(lǐng)域推進(jìn)。

2.“真管用”，需要推動(dòng)發(fā)展。法治與發(fā)展相互依存，只有在實(shí)行民主、奉行法治的國(guó)家，社會(huì)才能不斷發(fā)展、進(jìn)步。立法是一個(gè)國(guó)家重要的政治活動(dòng)，是把黨的主張和人民意志通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的過程，具有很強(qiáng)的政治屬性，直接牽涉國(guó)家的發(fā)展命運(yùn)。協(xié)商立法作為協(xié)商民主的重要表現(xiàn)形式，在社會(huì)發(fā)展過程中扮演著重要角色。一是要做到實(shí)事求是，提升協(xié)商立法的實(shí)用性。當(dāng)前，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建成，但這個(gè)體制還存在許多不夠完善之處，仍然需要繼續(xù)改進(jìn)。社會(huì)發(fā)展必須有章可循，協(xié)商立法必須緊跟時(shí)代發(fā)展動(dòng)向，為社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法律保障。社會(huì)發(fā)展，立法先行。協(xié)商立法所制定的法律法規(guī)必須要有實(shí)用性，不能有?！八膫€(gè)意識(shí)”以及違反政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。社會(huì)發(fā)展必須將人民群眾的眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一，要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，不斷解決出現(xiàn)的各種常態(tài)化與非常態(tài)化矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐。二是要做到與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)協(xié)商立法的適應(yīng)性。協(xié)商立法，必須防止“直商”“亂商”“濫商”。協(xié)商立法要有序進(jìn)行，要在預(yù)定的法定程序內(nèi)展開協(xié)商工作，以此達(dá)到協(xié)商立法程序化、法定化、制度化，實(shí)現(xiàn)協(xié)商立法整合社會(huì)主體意見、達(dá)成各方共識(shí)的預(yù)期功能。程序不合乎規(guī)定，就會(huì)損害協(xié)商結(jié)果的法定效力。在利益協(xié)商階段，辯論必不可少。協(xié)商辯論去分歧，實(shí)施落實(shí)才會(huì)有效率。在缺乏辯論機(jī)制的情況下，將不符合實(shí)際需要、不滿足群眾實(shí)際利益、不順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的非共識(shí)性意見傳遞到立法部門，這樣的“協(xié)商立法”不僅不會(huì)平衡社會(huì)利益、推進(jìn)社會(huì)和諧、加快良法的制定，反而會(huì)貽誤立法時(shí)機(jī)，耽誤立法決策，使善治無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

3.“真管用”，需要保持穩(wěn)定。只有穩(wěn)定，國(guó)家才能改革，社會(huì)才能發(fā)展。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，穩(wěn)定壓倒一切。如果沒有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，我國(guó)的改革發(fā)展無(wú)從談起。無(wú)論何時(shí)何地，社會(huì)穩(wěn)定是一切政治、經(jīng)濟(jì)生活的前提條件，也是實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾根本利益的基礎(chǔ)所在。保持社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，是順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的必要前提，是國(guó)富民強(qiáng)的有力保障，也是確保人民群眾實(shí)現(xiàn)小康的基本條件。法律是社會(huì)治理的有效工具，良法是實(shí)現(xiàn)善治的保障。只有保持社會(huì)穩(wěn)定，才能推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家建設(shè)齊頭并進(jìn)，才能提升社會(huì)治理能力，最終實(shí)現(xiàn)良法善治的宏偉目標(biāo)。一是要通過協(xié)商立法提升社會(huì)治理軟實(shí)力。改革推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)發(fā)展倒逼國(guó)家改革。無(wú)論是國(guó)家的改革亦或是社會(huì)的發(fā)展，改革與發(fā)展都需要一個(gè)穩(wěn)定而安全的社會(huì)環(huán)境。改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者統(tǒng)一于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中。社會(huì)主義現(xiàn)代化的推進(jìn)與發(fā)展要求國(guó)家必須要有一套對(duì)社會(huì)治理行之有效的治理措施。作為加快治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手，協(xié)商立法必須在加快社會(huì)改革、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的過程中發(fā)揮重要作用。二是要依靠協(xié)商立法合理表達(dá)利益訴求。立法的過程實(shí)質(zhì)就是利益博弈的過程，立法過程需要科學(xué)合理地協(xié)調(diào)各方利益主體的合法訴求。理念的樹立是一個(gè)久久為功的過程，必須將原來(lái)的“等米下鍋”式立法理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤包c(diǎn)菜上桌”式立法理念。針對(duì)立法過程中夾雜部門利益、權(quán)利與權(quán)力摯肘的現(xiàn)實(shí)問題，只有通過協(xié)商立法，改善立法和決策的質(zhì)量，促進(jìn)、發(fā)掘、培養(yǎng)公民精神，才能制約行政權(quán)力的膨脹，科學(xué)有效疏導(dǎo)多元價(jià)值訴求。立法工作的實(shí)質(zhì)是公共政策的制定，其目的是為了有效分配社會(huì)利益和公共資源。因此，立法當(dāng)以民意為“燈塔”，考量當(dāng)下和未來(lái)大多數(shù)人的共同利益和價(jià)值選擇，凝聚社會(huì)共識(shí)，尋求最大公約數(shù)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平和正義。通過利益的協(xié)商與調(diào)整，進(jìn)而達(dá)成一定共識(shí)，在此基礎(chǔ)上將這種共識(shí)傳遞給立法部門，這是協(xié)商立法的本質(zhì)內(nèi)涵所在。

四、結(jié)語(yǔ)

“國(guó)不可無(wú)法，有法而不善與無(wú)法等?！眳f(xié)商立法實(shí)現(xiàn)了“縱向到底，橫向到邊”的民主立法愿景，做到了接地氣、親民生、遂民愿的科學(xué)立法初衷。行百里者半九十。協(xié)商立法僅僅是協(xié)商民主在立法過程中的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用，作為良法善治的必備條件，協(xié)商立法還要繼續(xù)融入到執(zhí)法、司法、守法以及法律監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，以此實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，不斷推進(jìn)法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家的建設(shè)步伐。

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責(zé)任編輯：楊? ?靜