影響警察職業(yè)保障體系建設(shè)的因素探析

摘 要 警察群體是和平年代社會安定的基石。警察職業(yè)保障程度的提高是國家義務(wù)性的體現(xiàn)，同時也是推進法治中國建設(shè)的必要環(huán)節(jié)。警察職業(yè)保障的內(nèi)涵分析和問題研究，對樹立警察職業(yè)權(quán)威、維護警察合法權(quán)益、規(guī)范公安隊伍建設(shè)都會起到重要的促進作用。本文試圖對目前警察職業(yè)保障制度建設(shè)過程中存在的問題進行詳細分析，找出影響職業(yè)保障制度完善的深層次原因，為公安職業(yè)保障制度的順利建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞 警察 職業(yè) 保障 法治中國

作者簡介：雷小欣，遼寧公安司法管理干部學(xué)院副教授。

中圖分類號：D631 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.388

一、警察職業(yè)保障制度的定位與現(xiàn)狀

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會要求推進法治中國建設(shè)，完善人民警察職業(yè)保障制度。 “警察職業(yè)保障”概念近年逐步被重視，它強調(diào)國家在警察職業(yè)保障過程中的義務(wù)性，期望通過國家建立成型的制度來實現(xiàn)對警察這類特殊職業(yè)群體的保障。我國目前的職業(yè)保障制度尚不樂觀。警察職業(yè)保障概念強調(diào)作為警察職業(yè)保障主體的國家，在警察職業(yè)保障中所應(yīng)盡的義務(wù)。警察職業(yè)保障涵蓋職業(yè)地位、職業(yè)身份、職業(yè)尊嚴(yán)、職業(yè)待遇等方面的保障。

相對而言，我國的警察職業(yè)保障制度仍有很大的發(fā)展空間。以國家投資比例做參考，中國對警察投資的比例還沒有達到歐洲和美國的發(fā)達國家的水平，遠低于發(fā)展中國家的平均水平。歷史的原因、經(jīng)費的短缺以及社會環(huán)境的復(fù)雜化都成為了制約警察職業(yè)保障制度發(fā)展的因素。與國外警察管理制度和保障體制相比，我國現(xiàn)有的人民警察職業(yè)管理保障程度與職業(yè)風(fēng)險性并不對等。警察職業(yè)保障制度呈現(xiàn)嚴(yán)重的滯后性。當(dāng)前社會矛盾日益復(fù)雜，暴力襲警事件多發(fā)，民警權(quán)益面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。 除此之外，惡意誣告陷害對民警也造成了極大的困擾。執(zhí)法風(fēng)險保障不足，維權(quán)渠道不暢。民警的職業(yè)發(fā)展空間小，速度慢；待遇水平與工作強度不成正比，超負荷的警務(wù)工作嚴(yán)重威脅民警的身心健康。這些現(xiàn)狀嚴(yán)重傷害了廣大民警的工作熱情，影響了警察職業(yè)的綜合吸引力，同時也對公安工作產(chǎn)生了負面影響，是當(dāng)前社會發(fā)展、法治進步亟需解決的問題之一。

二、影響警察職業(yè)保障體系建設(shè)之原因探究

（一）公安機關(guān)人民警察職業(yè)的雙重定位

我國目前對公安機關(guān)的組織定位具有雙重屬性。公安機關(guān)是國家治安行政權(quán)力的實施者和刑事司法權(quán)的享有者，此為公安機關(guān)的第一屬性。同時，公安機關(guān)也是政府的組成部門，人民警察和其他政府工作部門一樣同為國家行政機關(guān)的工作人員。這是公安機關(guān)的第二屬性。但目前在我國，公安機關(guān)這兩大屬性的地位沒有得到明確的區(qū)分和法律的確認。受地方政府財政的制約，實踐中我們的公安機關(guān)第二屬性甚至比第一屬性還要發(fā)揮得突出。受歷史工作的影響，政府部門和社會也習(xí)慣以公安機關(guān)的第二屬性來看待公安機關(guān)，進行角色定位。這是一個歷史和政治因素形成的誤區(qū)。公安機關(guān)應(yīng)該是一個戰(zhàn)斗實體和紀(jì)律部隊，在角色定位和行動機構(gòu)構(gòu)建上，都應(yīng)該實現(xiàn)速度和效率等特性。

（二）協(xié)警輔助制度缺乏規(guī)范化引導(dǎo)

在我國，目前協(xié)警隊伍是公安機關(guān)重要的輔助力量。我國警察人數(shù)與總?cè)丝谙啾冉^對值較低，警力嚴(yán)重不足。參照西方一些國家招募警察輔助人員的做法，我國也采用了協(xié)警輔助制度，試圖解決這一難題。但協(xié)警的問題也成為了我國警察戰(zhàn)線上的一個新的問題。首先協(xié)警缺乏法律法規(guī)的明確授權(quán)，其本身不具有執(zhí)法權(quán)限，只能在公安機關(guān)的委托下從事對民警工作的協(xié)助。協(xié)警行政執(zhí)法權(quán)限沒有法律依據(jù)。法律地位上，協(xié)警與普通公民沒有過多區(qū)別，都不具有國家的行政權(quán)力行使權(quán)。實踐中，協(xié)警的行為很容易對公民的權(quán)利造成侵害，形成惡劣的影響。由于在協(xié)警招募過程中的制度缺位，導(dǎo)致協(xié)警的素質(zhì)良莠不齊，協(xié)警野蠻執(zhí)法、作奸犯科的新聞也頻繁出現(xiàn)。另外，由于待遇偏低，協(xié)警隊伍很難招募到各方面素質(zhì)都過硬，足以實現(xiàn)行政執(zhí)法規(guī)范化的人群來管理。

（三）民警執(zhí)法權(quán)益保障缺乏詳盡的法律規(guī)范

現(xiàn)有法令對民警的律權(quán)益保護的規(guī)定不全面。迄今為止，《刑法》、《人民警察法》和《治安管理處罰法》是我國效力較高、使用最頻繁的保障警察執(zhí)法權(quán)益的法律。這些法律只是片面籠統(tǒng)的規(guī)定了民警執(zhí)法權(quán)益的保障?！缎谭ā分杏小胺梁珓?wù)罪”的規(guī)定。雖然《刑法》規(guī)定的妨害公務(wù)行為以實施為構(gòu)成要件，并沒有對情節(jié)和結(jié)果的要求，但在司法實踐中，判定是否構(gòu)成妨害公務(wù)罪，造成嚴(yán)重后果與否是必要條件。暴力威脅行為只是必要而非充分條件。造成嚴(yán)重后果與否阻礙了很多警察執(zhí)法權(quán)的保護要求。對警察進行暴力威脅行為，在沒有達到一定侵害程度的前提下，妨害公務(wù)人不會受到嚴(yán)懲。同時我國的襲警罪規(guī)定尚屬空白。法律規(guī)定缺乏可操作性。現(xiàn)存的規(guī)定有一個共同的特點，就是過于概括，缺乏操作性。警察人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)受到侵犯，也沒有具體的處罰方式和幅度。因此尚需細化。當(dāng)民警的權(quán)益受到侵害時，沒有一個具體明確的法律條文來對其進行行之有效的保護，甚至找不到法律救援的正確途徑，有時為了不擴大負面影響，很多領(lǐng)導(dǎo)選擇息事寧人的處理方式，犧牲民警的尊嚴(yán)來平息爭端的紛擾。這樣做不僅損害了人民警察的正當(dāng)利益，影響正常執(zhí)法，還打擊了人民警察的工作積極性，導(dǎo)致了民警工作態(tài)度進入惡性循環(huán)。

（四）基層民警執(zhí)法時的裝備防護配置不足

警察執(zhí)法過程中由于裝備防護配備不足導(dǎo)致執(zhí)法失敗的案例并不少見。在實戰(zhàn)中，由于基層公安本身執(zhí)法對抗能力有限，再加上裝備防護配備不足，不僅影響了任務(wù)的完成，有時還對執(zhí)法民警的生命安全造成了嚴(yán)重損害。具體而言，可能存在的問題包括武器性能、武器使用、維護不力、未攜帶出警等原因。綜觀世界各國，我國目前的警用武器配備水平相對較低，人員配備后戰(zhàn)斗力較弱。這與我國一線公安民警在工作中承擔(dān)的任務(wù)的數(shù)量和危險性是不成正比的。不少部門警用武器裝備數(shù)量不足，無法完全配備到個人。有的部門裝備維護不力。各種裝備因為時間過長，存在裝備老化的情形，又不能及時更新，導(dǎo)致很多民警一直處于裝備短缺的工作狀態(tài)中，難以提高民警的自身防御能力。以上情形都成為了制約了公安民警執(zhí)法工作的因素。

從目前武器裝備的性能水平看，目前仍以傳統(tǒng)的防暴武器和軍用槍支為主。創(chuàng)新較慢，開發(fā)新武器較少。缺少在治安管理過程中能迅速制服對手的非致命性武器。治安管理過程的情形極為復(fù)雜，環(huán)境也較特殊，如何通過武器的研發(fā)保證民警擁有全天候精確打擊能力，是目前的難題。另外，防暴性武器的安全性有待提高。個人防護武器裝備的靈活性和系統(tǒng)性需要加強，穿戴的舒適度需要改善。只有提高警用武器裝備的綜合性能，才能幫助警察在紛繁復(fù)雜的情形下維護自身安全，實現(xiàn)對違法行為人的精準(zhǔn)打擊。如果警用武器裝備配備數(shù)量嚴(yán)重不足且穿著率低，一旦多名持刀或持槍的歹徒出現(xiàn)，這些設(shè)備在對抗中將無法保證民警處于相對優(yōu)勢，一線民警的個人安全問題令人堪憂。這些都是警察武器建設(shè)中的緊迫問題。另外，裝備的配備和使用受到極大的限制。防彈衣、槍支、防暴槍、麻醉槍、破門工具等裝備人均配置比例過低，裝備不齊全、不達標(biāo)，有的地方甚至沒有裝備，一些地方的槍支很少從槍庫里拿出來，一些路面上的警察其實佩戴著真槍，但是為了使用安全，槍里面也沒有子彈。這樣的現(xiàn)狀使得民警在執(zhí)法、執(zhí)行抓捕以及救援的過程中束手無策，只能等待支援，耽誤最好的時機。

（五）民警的自我保護意識匱乏

根據(jù)國際警察聯(lián)盟的統(tǒng)計，除了軍隊，警察是國家機器中死亡率最高的職業(yè)之一。在和平時期，與犯罪分子斗爭的警察更是面對死亡威脅最多的群體。我國正處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，新舊矛盾交織使得社會上的群體性突發(fā)事件層出不窮。除此之外，涉槍涉毒案件也在暴利驅(qū)使下愈來愈多，這使得我們民警的日常工作難度更加大，經(jīng)常面臨生死的考驗。同時，警察在工作過程中，自身權(quán)利保障意識薄弱。一些警察在處理案件的時候，免不了與涉案當(dāng)事人直接接觸，難免會由于語言交流的不慎引起人的誤解。一些涉案的當(dāng)事人遇到問題或麻煩的時候情緒比較偏激，容易曲解民警的意思，與公安民警產(chǎn)生不必要的糾紛。一些民警在執(zhí)法辦案中的警惕性不強，自我保護意識差。缺乏應(yīng)有的固定證據(jù)，保護自身安全的戒備心理。如一些民警上路執(zhí)法，不佩戴執(zhí)法記錄儀。窗口執(zhí)勤民警上班的時候不采用錄音設(shè)備。一旦與群眾產(chǎn)生糾紛，無法提供證據(jù)保護自己，無法證明自己依法執(zhí)法。這些疏忽不僅給自己帶來麻煩，還不利于工作的順利開展。除此之外，很多民警不能意識到自我保護的重要性，對一些突發(fā)事件估計不足，面對一些突然侵害自身利益的事件不知如何進行處理和控制。

三、警察職業(yè)保障體系完善的路徑研究

（一）建立清晰的警察職業(yè)定位

警察職業(yè)定位需要進一步明晰。作為戰(zhàn)斗實體和紀(jì)律部隊，人民警察應(yīng)改變現(xiàn)狀，區(qū)別于其他行政機關(guān)。作為社會秩序和人民生命財產(chǎn)安全的捍衛(wèi)者，警察的任務(wù)身份的特殊性決定了警察既是政府的工作人員，更是戰(zhàn)斗員。作為政府的工作人員只是警察的一般屬性。作為人民的戰(zhàn)斗員才是警察的根本屬性。

我國的相關(guān)法律對警察權(quán)力、地位、職權(quán)范圍的規(guī)定一直較模糊。長期以來，人民警察以其突出的戰(zhàn)斗力和務(wù)實作風(fēng)得到社會的普遍認可，被黨委政法部門認為是 “槍桿子”，人民群眾賦予充分的信任，有問題首先想到的都是人民警察。如此固然是對警察的認可，但也導(dǎo)致大量非警務(wù)活動占用警力。因此，建立人民警察職業(yè)保障制度必須首先厘清人民警察的職業(yè)定位。警察應(yīng)從政府保護傘和專政工具這樣的職業(yè)定位中剝離出來，明確憲法法律賦予警察職業(yè)的真正定位。警察職業(yè)始終要將對執(zhí)法工作作為自己的第一職責(zé)和要務(wù)。盡量減少非警務(wù)活動在警察職業(yè)活動中所占的比重。警察社會角色的定位有歷史的原因，也有現(xiàn)實的需要。從長遠的職業(yè)保障制度建設(shè)考慮，厘清職業(yè)定位問題是第一要務(wù)。

（二）規(guī)范民警權(quán)益保障制度

民警的正當(dāng)合法權(quán)益同樣需要法律的保護。加大對民警的執(zhí)法規(guī)范法培訓(xùn)力度，首先確保公安民警的執(zhí)法方式合乎法律規(guī)定。其次通過立法，針對襲警、惡意誣陷行為確立明確的法律規(guī)范，以落實民警的合法權(quán)益。最后，在部門暢通民警申訴機制，設(shè)立定期心理咨詢。對于民警在工作中遇到的難題及時解決，對于心理問題及時進行疏導(dǎo)。

（三）落實民警裝備保障和社會福利制度

人民警察的職業(yè)使命決定了職業(yè)的風(fēng)險性。因此，對人民警察職業(yè)裝備的配備會直接影響到警察的生命安全和身體健康。對公安機關(guān)的資金投入應(yīng)首先考慮到一線人民警察的裝備配置和工作環(huán)境改善。同時，應(yīng)適當(dāng)改善人民警察的福利待遇，確保人民警察因公傷、殘、死亡后能得到妥善制度保障。為人民警察創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。

綜上，當(dāng)前我國公安隊伍面臨著歷史和社會帶來的諸多問題和挑戰(zhàn)。警察以生命捍衛(wèi)社會安定和百姓的權(quán)益，其自身的權(quán)益不應(yīng)被忽視。在提倡依法治國、規(guī)范執(zhí)法、人權(quán)自由、人人平等的今天，警察群體的切身利益也應(yīng)得到切實保障。實現(xiàn)依法治國，公安機關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，應(yīng)從保障人民警察的合法權(quán)益做起。建立符合我國國情和人民警察職業(yè)特點的職業(yè)保障制度，有助于提升人民警察工作熱情，增強公安隊伍戰(zhàn)斗力。正視警察職業(yè)保障制度的不足，深層發(fā)掘警察職業(yè)保障制度缺陷的影響因素，既是警察職業(yè)化建設(shè)的潛在要求，也是我國社會秩序穩(wěn)定和公共利益發(fā)展的實際需要。

注釋：

葉宏杰.從楊佳襲警案談警察的職業(yè)化建設(shè).公安研究.2008（11）.58.

朱旭東.現(xiàn)代國家與公安創(chuàng)新.北京：中國人民公安大學(xué)出版社.2008.286.