財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)問題研究

何卓文

摘要：通過在預(yù)算績(jī)效管理方面開展實(shí)地調(diào)研，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)體系和結(jié)果應(yīng)用等方面存在的問題，研究提出通過建立合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制、績(jī)效評(píng)估關(guān)口前移等措施規(guī)范財(cái)政支出管理，將全面實(shí)施預(yù)算管理落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理;財(cái)政支出績(jī)效;指標(biāo)體系;主體責(zé)任;事前評(píng)估

近年來，我國(guó)各級(jí)黨委政府越來越重視財(cái)政支出績(jī)效，特別是2018年9月1日，黨中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），提出“力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果”，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確路徑目標(biāo)，為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)上級(jí)部門要求，各地市相繼出臺(tái)了預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度文件，全面開展預(yù)算績(jī)效管理工作，基本實(shí)現(xiàn)了績(jī)效管理全覆蓋。但從實(shí)際執(zhí)行情況看，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)工作中還存在不少問題，需要進(jìn)一步研究解決。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前，全國(guó)范圍內(nèi)部分地市預(yù)算績(jī)效管理工作起步較早且取得良好成效，如蘇州市、上海市等地，通過大力開展制度建設(shè)、信息系統(tǒng)建設(shè)等各項(xiàng)工作，探索建立完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，全面評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用績(jī)效，將結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制中去，優(yōu)化財(cái)政資金配置，提高預(yù)算管理水平。

2019年7月，寶安區(qū)財(cái)政局前往上海市和蘇州市開展預(yù)算績(jī)效管理調(diào)研，學(xué)習(xí)和借鑒預(yù)算績(jī)效管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。以蘇州市為例，蘇州市財(cái)政局在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)中“凸顯專家評(píng)審機(jī)制”，注重績(jī)效管理質(zhì)量和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，不斷優(yōu)化預(yù)算管理工作。

（一）依托“三庫(kù)一平臺(tái)”機(jī)制，推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。蘇州市財(cái)政局依托第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)、專家?guī)臁⒅笜?biāo)庫(kù)和績(jī)效管理系統(tǒng)平臺(tái)的“三庫(kù)一平臺(tái)”體系，全面推開預(yù)算績(jī)效管理。目前第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)中有21家供應(yīng)商，專家?guī)煲钥?jī)效專家為主、行業(yè)專家為輔，囊括專家70名左右，為年度績(jī)效跟蹤、評(píng)價(jià)、培訓(xùn)等工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)工作凸顯專家評(píng)審機(jī)制，將專家評(píng)審制度融入預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。一是單位編報(bào)預(yù)算時(shí)同步編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，委托專家對(duì)預(yù)算單位編報(bào)的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)開展評(píng)審，評(píng)審結(jié)果作為部門預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的依據(jù);二是績(jī)效自評(píng)工作中，委托專家對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的復(fù)核結(jié)果打分，保證業(yè)務(wù)流程的客觀性;三是預(yù)算項(xiàng)目的重點(diǎn)再評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)由專家進(jìn)行評(píng)審，保證重點(diǎn)再評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量和完整性。

（三）探索開展政策評(píng)價(jià)和前評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，積極實(shí)踐評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，提高績(jī)效工作的績(jī)效。一是蘇州市財(cái)政局積極探索開展政策評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用，實(shí)行項(xiàng)目前評(píng)價(jià)試點(diǎn)，同時(shí)在項(xiàng)目實(shí)施過程中開展政策效果的跟蹤，避免項(xiàng)目實(shí)施偏離預(yù)期目標(biāo);二是蘇州市財(cái)政局積極實(shí)踐績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，探索在事前和事中工作中應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，真正將績(jī)效工作作為優(yōu)化預(yù)算管理的手段和方法。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)中存在的問題

（一）缺乏完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系方法和指標(biāo)，各部門績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范、不合理。

績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是績(jī)效管理的核心和重點(diǎn)，但我國(guó)當(dāng)前并沒有一套權(quán)威的、適用性廣的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，尤其是政府各部門提供的公共產(chǎn)品及內(nèi)部管理行為涉及面廣，如何制定適合特定項(xiàng)目的正確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是有效開展績(jī)效管理的難點(diǎn)。由于缺乏完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系方法和指標(biāo)，以及缺乏專業(yè)理論知識(shí)、對(duì)評(píng)價(jià)的相關(guān)指標(biāo)理解不透等多種原因，各部門制定的績(jī)效目標(biāo)不夠規(guī)范合理，存在目標(biāo)偏低、不全面、無(wú)法定量考核等問題，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒有足夠說服力、難以運(yùn)用。

（二）部門對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)主體責(zé)任意識(shí)不足。

從當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施情況看，相當(dāng)一部分基層部門還未真正樹立預(yù)算績(jī)效管理的理念，對(duì)預(yù)算的管理主要還停留在“如何要錢、如何花錢和如何完成任務(wù)”上，對(duì)績(jī)效管理應(yīng)付了事，特別在決策時(shí)，沒有對(duì)項(xiàng)目預(yù)期績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，導(dǎo)致有的項(xiàng)目在實(shí)施中效果不理想，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的思想還普遍存在。

（三）第三方參與不足，績(jī)效評(píng)價(jià)客觀性不強(qiáng)。

當(dāng)前部分地區(qū)的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)以部門自主申報(bào)、財(cái)政審核為主，除個(gè)別重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目外，較少引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)或全面開展專家評(píng)審等，部門不管在績(jī)效目標(biāo)申報(bào)還是自評(píng)上，均存在報(bào)喜不報(bào)憂的情況;財(cái)政審核存在項(xiàng)目過多、人力有限、對(duì)部門專業(yè)不夠了解等原因，難以審核把關(guān)到位，客觀性不強(qiáng)。

（四）事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用意義不大。

當(dāng)前部分地區(qū)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)多以事后評(píng)價(jià)為主，但相關(guān)項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施，資金也已經(jīng)使用完畢，即便績(jī)效評(píng)價(jià)效果不好，也只能亡羊補(bǔ)牢，待單位下次申報(bào)類似項(xiàng)目時(shí)，再予以調(diào)整，事后績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的實(shí)際意義不大。

三、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)的主要建議

（一）建立合理的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是科學(xué)合理衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政支出效果的基礎(chǔ)性工作。由財(cái)政部門建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)體系和支出標(biāo)準(zhǔn)體系，各行業(yè)主管部門建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績(jī)效指標(biāo)體系和支出標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享?？?jī)效指標(biāo)體系和支出標(biāo)準(zhǔn)體系要與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，并且要建立績(jī)效指標(biāo)體系和支出標(biāo)準(zhǔn)體系動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期或不定期予以調(diào)整，確保與工作實(shí)際保持相對(duì)一致。

（二）落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化部門主體意識(shí)。

部門是預(yù)算執(zhí)行的主體，落實(shí)部門主體責(zé)任，強(qiáng)化部門主體意識(shí)，才能真正把預(yù)算績(jī)效管理落到實(shí)處。一方面，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，推動(dòng)提高部門和單位整體績(jī)效水平。另一方面，財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)部門整體和重大政策的預(yù)算績(jī)效管理，擴(kuò)大再評(píng)價(jià)范圍，除了將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到部門以后年度預(yù)算編制中去外，還要按程序向各級(jí)黨委政府、人大報(bào)告，并向公眾公開，加強(qiáng)監(jiān)督。

（三）大力引進(jìn)第三方評(píng)審，完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

目前預(yù)算績(jī)效管理工作在全國(guó)尚處于探索階段，上級(jí)文件規(guī)定多為原則性指引，實(shí)際可操作性不強(qiáng)，基層財(cái)政和各單位財(cái)務(wù)人員能力與開展預(yù)算績(jī)效管理要求差距較大。因此，對(duì)于支出金額較大、事項(xiàng)較為復(fù)雜的重點(diǎn)項(xiàng)目，不管是績(jī)效事前評(píng)估、目標(biāo)設(shè)置還是事后評(píng)價(jià)，均可通過引進(jìn)第三方、專家、社會(huì)調(diào)查等多種評(píng)審方式進(jìn)行評(píng)價(jià)，提高績(jī)效目標(biāo)設(shè)置和評(píng)價(jià)結(jié)果的專業(yè)性、客觀性和公正性。

（四）關(guān)口前移，大力加強(qiáng)事前評(píng)估。

將績(jī)效管理工作由以事后評(píng)價(jià)為主、事前評(píng)估為輔，調(diào)整為以事前評(píng)估為主、事后評(píng)價(jià)為補(bǔ)充，所有新增項(xiàng)目均應(yīng)開展事前績(jī)效評(píng)估，對(duì)于金額較大的，特別是重大政策出臺(tái)，還需要專門組織評(píng)估會(huì)，邀請(qǐng)專家、代表等，對(duì)項(xiàng)目可行性、績(jī)效目標(biāo)和實(shí)施成本進(jìn)行論證，對(duì)于項(xiàng)目可行性差的，或者投入產(chǎn)出效益不明顯的，在事前就予以壓減或者取消，避免浪費(fèi)財(cái)政資金。

綜上所述，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是目前基層財(cái)政管理中的重要組成部分，各地必須加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)，在提高財(cái)政資金的使用效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的合理配置，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。