央企PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)解析與控制研究

于超

摘要：隨著PPP模式的提出與實(shí)行，政府與社會(huì)資本之間有效的合作，充分的利用各種資源，對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)發(fā)揮了非常重要的作用。但是值得我們關(guān)注的是，這一模式在運(yùn)行的過程中也存在很多的問題與風(fēng)險(xiǎn)，隨著監(jiān)管要求的不斷提升，對(duì)于這類項(xiàng)目的發(fā)展起到了一定的阻礙。本文就針對(duì)當(dāng)前在模式運(yùn)行的過程中存在的問題入手，詳細(xì)的分析原因，并對(duì)現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)提出一些控制的措施。

關(guān)鍵詞：央企;PPP模式;業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);解析與控制

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：

2096-3157（2019）06-0057-02

一、PPP模式簡(jiǎn)述

1.基本含義

這一模式就是指政府與社會(huì)資本之間的合作，是在當(dāng)前我國(guó)進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)中的一種模式，該模式倡導(dǎo)社會(huì)存在的各類企業(yè)積極的加入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目中，與政府之間進(jìn)行有效的合作。根據(jù)財(cái)政部頒布的通知中對(duì)于這一項(xiàng)目有明確的介紹，簡(jiǎn)單的說就是在這一模式的運(yùn)行過程中，由社會(huì)上的企業(yè)做出前期設(shè)計(jì)、具體施工等大部分內(nèi)容，并從中取得一定的經(jīng)濟(jì)收益;政府部門需要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行有效的監(jiān)管，對(duì)于價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行有效的控制，將利益最大化。

2.意義

這一模式的意義，首先是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步提升、城鎮(zhèn)化的建設(shè)推廣的主要保障，能夠在城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中增加建設(shè)的融資途徑，形成穩(wěn)定的資金投入，有利于充分的調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，提高社會(huì)投資的活力，給企業(yè)提供了更加廣闊的發(fā)展空間;其次是，在這一模式的運(yùn)行過程中能夠促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高政府的工作能力，這種模式能夠?qū)⒄囊幌盗新毮芘c社會(huì)企業(yè)的管理工作、企業(yè)創(chuàng)新等工作有效的結(jié)合起來，避免政府的過分參與與干涉，有效的提高了服務(wù)的質(zhì)量;最后，這一模式的運(yùn)行有助于我國(guó)完善現(xiàn)代化的財(cái)政制度，是建設(shè)城鎮(zhèn)化的有力保障。

二、風(fēng)險(xiǎn)分析

這模式在運(yùn)行的過程中能夠保證成功，就是因?yàn)槟軌驅(qū)τ诖嬖诘奈ｋU(xiǎn)進(jìn)行有效的識(shí)別，并且能夠采取合理的方式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，特別是在合同與協(xié)議中，對(duì)于潛在的風(fēng)險(xiǎn)合理的進(jìn)行分擔(dān)。我們針對(duì)目前我國(guó)的一些項(xiàng)目進(jìn)行分析，將項(xiàng)目過程中普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總結(jié)。

1.政府存在的風(fēng)險(xiǎn)

在政府方面存在的危險(xiǎn)主要有五個(gè)方面，第一，政府決策風(fēng)險(xiǎn)。決策風(fēng)險(xiǎn)通常是政府在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中缺少實(shí)踐操作的能力與經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致在項(xiàng)目決策的過程中出現(xiàn)失誤。產(chǎn)生這一風(fēng)險(xiǎn)的主要原因就是政府在決策的過程中出現(xiàn)了操作不規(guī)范的問題，決策程序不夠科學(xué)。第二，項(xiàng)目審批風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生這一風(fēng)險(xiǎn)的主要原因就是目前對(duì)于運(yùn)行項(xiàng)目的審批過程比較繁瑣，需要耗費(fèi)一定的時(shí)間與經(jīng)濟(jì)的投入，并且在審批過后，還要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，影響了項(xiàng)目的正常運(yùn)行。第三，政府廉政風(fēng)險(xiǎn)。就是指政府人員在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中運(yùn)用自身的權(quán)利謀取經(jīng)濟(jì)收益，增加了項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)投入。第四，政府信用風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中政府不能夠履行相應(yīng)的合同與規(guī)定，不能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。第五，政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中政府的過分參與并且對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行干預(yù)，政府行為超出了責(zé)任范圍而影響項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

2.社會(huì)市場(chǎng)存在的風(fēng)險(xiǎn)

主要包括：第一，項(xiàng)目低盈利的風(fēng)險(xiǎn)。這一風(fēng)險(xiǎn)就是指在項(xiàng)目建設(shè)完畢投入使用后，所獲取的經(jīng)濟(jì)收益與不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。第二，市場(chǎng)變化風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)變化風(fēng)險(xiǎn)就是指在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，很容易受到國(guó)家政策的變化、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的變化、社會(huì)環(huán)境等其他因素的影響，而給項(xiàng)目的運(yùn)行帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)。

3.公益性原則受損害的風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，社會(huì)企業(yè)的最終目的是追求經(jīng)濟(jì)的收益，為企業(yè)獲取相應(yīng)的利潤(rùn)，如果在項(xiàng)目的建設(shè)過程中讓其進(jìn)行公益性的服務(wù)并不是企業(yè)的最終追求。在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，社會(huì)企業(yè)會(huì)因?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)利益而不能履行公益性原則，如果社會(huì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益受到損害，但是政府沒有給予一定的彌補(bǔ)的話，就可能導(dǎo)致公共的利益受到損失。比如在一個(gè)自來水建設(shè)的項(xiàng)目中，社會(huì)企業(yè)為了追求更多的企業(yè)收益，導(dǎo)致自來水受到污染，影響了居民的正常使用，導(dǎo)致項(xiàng)目沒有辦法繼續(xù)運(yùn)行，只能停止項(xiàng)目再次重新進(jìn)行商定，這就影響了公眾的利益。

4.政策法規(guī)存在的風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，還很容易受到相關(guān)法律與政策的影響，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按照預(yù)期的計(jì)劃進(jìn)行，最終導(dǎo)致項(xiàng)目被終止。在這其中影響最大的就是政策的變更帶來的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橐恍┱叩恼{(diào)整與法律內(nèi)容的更改，就有可能導(dǎo)致項(xiàng)目的合同與協(xié)議、市場(chǎng)需求等都會(huì)發(fā)生改變，導(dǎo)致項(xiàng)目不能繼續(xù)進(jìn)行。同時(shí)，在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中涉及的內(nèi)容也比較多，如果相應(yīng)的法律不健全，制度不完善，就很容易在運(yùn)行的過程中帶來糾紛。

三、對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的有效控制措施

1.清晰的界定政府與市場(chǎng)的責(zé)任

運(yùn)用這個(gè)模式進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不僅需要大量的資金投入，并且所需要的時(shí)間也比較長(zhǎng)，在運(yùn)行的過程中很容易發(fā)生權(quán)責(zé)的問題，因此就要對(duì)政府與社會(huì)市場(chǎng)之間的責(zé)任與權(quán)限進(jìn)行明確的劃分，并且對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)也要進(jìn)行有效的控制，保證雙方的參與都能夠發(fā)揮出有效的作用。在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，政府所起到的是輔助的作用，對(duì)于項(xiàng)目的主要實(shí)施過程中都是由社會(huì)企業(yè)進(jìn)行的，這對(duì)政府的工作內(nèi)容也有一定的要求：首先，政府一定要做好項(xiàng)目的規(guī)劃、審核等工作;其次，在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，要建立完善的市場(chǎng)機(jī)制，及時(shí)的根據(jù)項(xiàng)目的具體情況以及公眾的反饋對(duì)于價(jià)格進(jìn)行有效的調(diào)整;再次就是要對(duì)社會(huì)企業(yè)的操作過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，保證項(xiàng)目運(yùn)行的合理性，同時(shí)也是保障公眾的基本利益。

2.建立與該模式相關(guān)的法律體系

通過對(duì)外國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)的分析我們知道，要保證項(xiàng)目的有效運(yùn)行，必須要有一套完善健全的法律體系為依據(jù)。從這一點(diǎn)來看，目前我國(guó)針對(duì)這一模式就需要出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)于項(xiàng)目的具體實(shí)施進(jìn)行一個(gè)有效的引導(dǎo);健全法律體系，將項(xiàng)目運(yùn)行過程中普遍存在的問題運(yùn)用法律的方式將其界定下來，以保證在運(yùn)行的過程中政府與企業(yè)都能承擔(dān)起本身的職責(zé)，保護(hù)雙方都能夠獲取應(yīng)有的權(quán)益，彼此發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)項(xiàng)目更好的完成。

3.加強(qiáng)人力資源建設(shè)

在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，無論是政府部門還是社會(huì)企業(yè)，對(duì)于項(xiàng)目管理的主體一定是責(zé)任人，對(duì)于項(xiàng)目的確定、審核、實(shí)施等過程都需要專門的管理人員去完成。因此，在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中，一定要重視對(duì)于專業(yè)人才的培養(yǎng)，可以聯(lián)系各企業(yè)、高校與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一起打造專業(yè)的人才。同時(shí)，在對(duì)人才進(jìn)行培訓(xùn)的過程中，要從西方的成功經(jīng)驗(yàn)中吸取知識(shí)，將其結(jié)合我國(guó)的國(guó)情運(yùn)用到人才培養(yǎng)中，構(gòu)建高水平的人才團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)我國(guó)PPP項(xiàng)目更好的實(shí)行。

4.建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制

在建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的過程中，我們可以借鑒澳大利亞的成功做法：首先是在項(xiàng)目開始前，做好詳細(xì)的準(zhǔn)備工作，對(duì)于項(xiàng)目的合理性進(jìn)行綜合的評(píng)定;其次，在項(xiàng)目開始前，要對(duì)項(xiàng)目在實(shí)行的過程中可能出現(xiàn)的問題與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)期的判斷，并采取有效的解決措施;再次，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的過程中，要遵守有承擔(dān)能力的一方進(jìn)行承擔(dān);最后就是在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中雙方要針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展中的情況進(jìn)行及時(shí)的溝通。同時(shí)，對(duì)于項(xiàng)目的運(yùn)行也要建立完善的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)行的全過程都進(jìn)行有效的監(jiān)督，并且要做好公開的工作，保證項(xiàng)目的透明。

四、倒逼金融創(chuàng)新

現(xiàn)階段，PPP存量項(xiàng)目大多進(jìn)入落地期，融資問題成為關(guān)鍵。央企“嚴(yán)控”背景下，將倒逼金融創(chuàng)新。金融創(chuàng)新可以從三方面著手。

首先，綜合化金融服務(wù)創(chuàng)新將助力PPP項(xiàng)目的順利落地。金融機(jī)構(gòu)要從單純的資金提供主體，向綜合金融服務(wù)商轉(zhuǎn)變。在PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及論證階段，提供政策和項(xiàng)目評(píng)估咨詢;在社會(huì)資本方選擇階段，協(xié)助政府實(shí)施招投標(biāo)保證金的資金監(jiān)管，為社會(huì)資本參與方提供資信證明、企業(yè)信用等級(jí)證明、貸款意向書等投標(biāo)所需要件，探索開展中小企業(yè)應(yīng)收賬款質(zhì)押融資等;在項(xiàng)目落地實(shí)施階段，提供PPP基金、股權(quán)類理財(cái)產(chǎn)品、信托計(jì)劃等項(xiàng)目的資本金支持。此外，還可以為社會(huì)資本收購(gòu)項(xiàng)目公司資產(chǎn)提供并購(gòu)融資、資產(chǎn)證券化等服務(wù)。

其次，資產(chǎn)證券化是PPP項(xiàng)目重要融資及資本運(yùn)營(yíng)模式。2017年以來，上海證券交易所、深圳證券交易所、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)分別發(fā)出通知，對(duì)PPP資產(chǎn)證券化建立綠色通道審批機(jī)制。直接融資具備提供長(zhǎng)期低成本的債權(quán)及股權(quán)資本來源，可以提高PPP資產(chǎn)流動(dòng)性、透明度以及標(biāo)準(zhǔn)化?；A(chǔ)資產(chǎn)證券化是PPP項(xiàng)目重要的債權(quán)及股本資金來源，也是PPP股權(quán)及債權(quán)投資人重要的退出方式之一，是實(shí)現(xiàn)PPP資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、合格化的重要方式和金融創(chuàng)新，將成為基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)接資本市場(chǎng)的重要路徑。

最后，積極發(fā)揮PPP基金平臺(tái)的支持引導(dǎo)作用。目前，安徽省已經(jīng)落地了相關(guān)的支持基金，如PPP專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金、PPP城鎮(zhèn)化基金等，用以進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和導(dǎo)向作用，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。但在此過程中，要堅(jiān)守“穿透管理、公開透明”的原則，即任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。

五、結(jié)語

這一模式的運(yùn)行是在政府與社會(huì)企業(yè)共同努力的引導(dǎo)下才能完成的，不僅需要社會(huì)企業(yè)做好相應(yīng)的設(shè)計(jì)、實(shí)施等工作，也需要政府在項(xiàng)目運(yùn)行的過程中承擔(dān)起監(jiān)管的職責(zé)，能夠不斷的提高政府的職能與服務(wù)能力。這一模式的運(yùn)行對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善都有著非常重要的作用，我們也要針對(duì)現(xiàn)存的風(fēng)險(xiǎn)與問題不斷的進(jìn)行完善，促進(jìn)該模式能夠更好的發(fā)展。

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