央企內(nèi)部控制制度完善的必要性研究

張彩林

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）14-0058-02

摘要：2015年6月28日，審計署發(fā)布了14家央企2013年度財務收支審計結果公告，其中13家均發(fā)現(xiàn)違法違紀線索。本文通過分析審計署公布的2013年央企審計結果公告，發(fā)現(xiàn)由于內(nèi)部控制不完善導致的問題金額比例是最大的。央企對于國民經(jīng)濟發(fā)展具有非常重大的意義，因此健全與完善央企內(nèi)部控制制度非常必要。

關鍵詞：央企 內(nèi)部控制制度 審計結果公告

一、有關概念的界定

（一）央企。中央企業(yè)包含以下三類：第一類是由國資委管理的企業(yè)；第二類是由銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會管理的企業(yè)，主要是金融行業(yè)企業(yè)；第三類是由國務院其他部門管理的企業(yè)，包括鐵路、黃金等行業(yè)企業(yè)。本文所說的央企是指第一、三類的112家企業(yè)。

（二）內(nèi)部控制。根據(jù)美國COSO的定義，內(nèi)部控制是由主體的董事會、管理層和其他員工實施的，旨在為經(jīng)營的效率和有效性、財務報告的可靠性、遵循適用的法律法規(guī)等目標的實現(xiàn)提供合理保證的過程。我國財政部會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和審計署5部委2008年聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》重新定義了我國的內(nèi)部控制，認為內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。

二、2011—2013 年審計署審計公告中被審計央企的基本情況

央企涉及國家重要領域，關系著國計民生，對國民經(jīng)濟的發(fā)展起著重要的作用，其獨特性可能在于各種行為實際上是傳遞政府的某種信號，這使得央企追求的目標不單是利潤最大化，還承擔著社會責任和政治責任。2011—2013年審計署央企審計公告共計35 家（其中中國國電集團公司分別于2011年和2013年進行了審計公告），其中，2011年10 家、2012 年11 家，2013年14家，均為委托中介機構審計后進行的財務收支審計。被審計央企存在的主要問題有：

（一）主要問題類型。

1.違規(guī)決策。例如，2012年三峽集團下屬三峽新能源逆決策程序操作，出資2億元收購1家擁有30萬千瓦風電項目開發(fā)權的公司股權，較評估值超出1.21億元。2013年8月至2014年6月，該風電項目因接入電網(wǎng)系統(tǒng)外送線路河北段未獲核準而處于停工狀態(tài)。2010年至2014年，中電投集團下屬中電投貴州金元集團股份有限公司在未經(jīng)集體決策和中電投集團審批的情況下，向參股公司發(fā)放委托貸款8.51億元，貸款收回面臨風險。

2.少繳稅金。2005年至2013年，國網(wǎng)公司及下屬江蘇電力等12家單位將本應計入營業(yè)外收入的“幫扶”資金計入資本公積、將本應資本化的利息支出計入當期財務費用等，造成收入多計108.05億元、少計91.91億元，成本費用多計113.48億元、少計4.24億元，加上合并報表抵銷不充分多計利潤3.39億元，由此導致9年間共計少計利潤89.71億元，少繳稅金22.43億元。

3.違規(guī)招標。2009年至2013年，中國第二重型機械集團公司下屬二重重裝未嚴格執(zhí)行公司招投標、比價采購管理辦法的規(guī)定，未對單筆采購金額5萬元以上（含5萬元）的11 593個合同進行招標，涉及金額129.49億元（占比98.31%），其中從非合格供方采購78.68億元。此外，二重重裝在外部協(xié)作中也存在未按規(guī)定招標采購的問題。

4.違規(guī)用地。審計發(fā)現(xiàn)，國家電網(wǎng)公司違規(guī)將教育科研設計用地用于商業(yè)開發(fā)。此外，國網(wǎng)公司還存在違規(guī)建設樓堂館所問題。2013年9月，在國家要求停止以“學院”“中心”等名義新建具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設施或場所后，國網(wǎng)公司仍批準三期工程立項，投資估算6.94億元，主要建設綜合性多功能廳、學員公寓等，截至2014年6月，已支付設計、征地拆遷等費用2 755.83萬元。

5.廉潔從業(yè)。（1）超標配車。至2013年底，國電集團本部及9家下屬單位，超標準配置公務用車33輛，涉及購置金額1 557.15萬元。（2）違規(guī)發(fā)福利。2013年，三峽集團總部9名高管人員在國資委核定的年度薪酬方案之外，違規(guī)領取購物卡32.04萬元，其中在職工福利費中列支27.54萬元。2013年，三峽集團總部及5家下屬企業(yè)組織職工旅游支出426.48萬元。2013年，中國二重集團部分下屬單位違規(guī)購買禮品或列支旅游、美容會所消費等支出50.20萬元。（3）違規(guī)購禮品。2013年至2014年5月，中電投集團下屬金元集團和成套公司購買單價500元以上的高檔酒，金額合計1 753.66萬元。（4）違規(guī)建設裝修。三峽集團總部在人均辦公面積超標的情況下，還于2011年至2012年規(guī)劃建設辦公區(qū)總建筑面積32.21萬平方米的昆明基地，截至2013年底已投資3.77億元。

（二）個例分析。本文首先選取《國家電網(wǎng)公司2013年度財務收支審計結果》（2015年第7號，總第204號）進行詳細分析。公告分成四部分：一是介紹國網(wǎng)公司的基本情況，包括主要財務數(shù)據(jù)及注冊會計師出具的報告類型；二是詳細列示了審計發(fā)現(xiàn)的主要問題；三是以前年度審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況；四是審計處理及整改情況。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題包括經(jīng)營業(yè)績、發(fā)展?jié)摿傲疂崗臉I(yè)三個方面。經(jīng)營業(yè)績方面又細分為財務收支、貫徹執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟政策與決策部署及內(nèi)部管理三方面。按這個標準，國網(wǎng)公司存在的主要問題中4條財務收支問題涉及金額90.99 億元（涉及利潤計算時，以影響利潤數(shù)額為準）；6條貫徹執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟政策與決策部署問題涉及金額72.2 億元；17 條內(nèi)部管理涉及金額566.83億元；7條發(fā)展?jié)摿栴}涉及金額285.2億元；3條廉潔從業(yè)問題涉及金額1.7億元。共計37 條問題，涉及金額1 016.92億元。

（三）整體分析。審計公告共列287條問題、涉及金額5 378.08億元，其中：財務收支問題41條、占比4.74%，涉及金額254.67 億元；貫徹執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟政策與決策部署問題31條、占比7.76%，涉及金額417.43 億元；內(nèi)部管理問題128 條、占比56.02%，涉及金額3 012.57 億元；發(fā)展?jié)摿栴}59條，占比29.53%，涉及金額1 587.93億元；廉潔從業(yè)問題28條，涉及金額105.48億元，占比1.95%。進一步分析發(fā)現(xiàn)，每年管理控制方面的問題有增加的趨勢，可見，內(nèi)部控制中管理控制是制約央企發(fā)展的最重要因素。

三、完善央企內(nèi)部控制的建議

（一）中央企業(yè)內(nèi)部。2010年4月，五部委聯(lián)合發(fā)布了18項內(nèi)部控制指引，分別為《企業(yè)內(nèi)部控制應用指引》《企業(yè)內(nèi)部控制評價指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計指引》，要求自2011年1月1日起在境內(nèi)外同時上市的企業(yè)在2011年會計年度結束后，應隨年度報告一同披露由注冊會計師簽字的企業(yè)內(nèi)部控制自我評價報告。從四年來的實施情況來看，這在一定程度上提高上市公司內(nèi)控信息披露質(zhì)量，更好提升了我國企業(yè)內(nèi)部控制水平和風險防范能力，但也不難發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制自我評價“重形式”而“輕實質(zhì)”，“重形式”是上市公司為了滿足監(jiān)管部門的要求，不得不披露本公司的內(nèi)部控制自我評價報告?！拜p實質(zhì)”則主要體現(xiàn)在以下幾方面：內(nèi)部控制認定標準不夠科學；內(nèi)部控制缺陷披露比例較低；內(nèi)部控制缺陷的披露不充分；上年披露的內(nèi)部控制缺陷在本年沒有披露具體的應對措施。

（二）注冊會計師。注冊會計師應堅持客觀公正原則，恪守職業(yè)道德，嚴格遵守獨立性要求，對于違背獨立性原則以及“不能同時為一家企業(yè)提供內(nèi)控咨詢和審計服務”監(jiān)管要求的內(nèi)控審計業(yè)務，應主動堅決拒絕承接，切實維護公平競爭的市場秩序。同時，對于上市公司內(nèi)部控制自我評價報告審計也應客觀真實地提供合理保證，不能因為內(nèi)部控制自我評價報告與上市公司財務報表整合審計而不去獲取充分適當?shù)膶徲嬜C據(jù)。

（三）監(jiān)管部門。對央企建設項目招標來說，最大的問題是很多建設工程不具備公開招標條件、只能走邀請招標或直接發(fā)包形式。而同時，這中間又有很多建設項目是找不到主管部門的，這就意味著只能由央企自己對這些工程招標進行非公開招標的審批。但按照審計規(guī)定，這就構成了違規(guī)。而對非建設項目招標，如采購招標等，問題可能更嚴重一些。

（四）國家審計署。在公布的35份央企財務收支審計結果公告中，最后一項為“審計處理及整改情況”。其大致內(nèi)容為：對審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計署已依法出具了審計報告、下達了審計決定書。某集團具體整改情況由其向社會公告。本次審計發(fā)現(xiàn)相關違法違紀問題線索，已依法移送有關部門進一步調(diào)查處理。這樣的報告形式不利于被審計企業(yè)對所存在問題的重視。被審計單位根據(jù)審計建議采取切實的措施，是真正實現(xiàn)審計目標、改善社會治理的有效途徑。目前我國審計報告中審計建議和整改部分，都是審計署單方面的陳述，報告使用者無法直接知悉被審計單位的接受程度和改進決心。將被審計單位對審計建議和整改措施的陳述以及其他說明，作為一個組成部分以附錄形式置于審計報告之中，一方面可以給被審計單位一個表達意見的平臺，從被審計單位的視角給出更多的信息，體現(xiàn)審計報告的客觀和公正；另一方面被審計單位的陳述代表著一種正式的書面承諾，通過審計報告的公開將此顯現(xiàn)于公眾的監(jiān)督之下，可以促進審計建議的執(zhí)行和取得整改成果。

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