新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市治理協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制研究

劉琳琳 王亮 王嬌 廖黎明 黃佳禎

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，城市已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)和各類要素資源最集中的地方，在城市發(fā)展過程中，各種城市治理問題逐漸凸顯，而空間碎片化最為嚴(yán)重。本文立足于中國當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)目前城市治理中遇到的突出問題進(jìn)行研究，為城市治理協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制的建設(shè)提供科學(xué)的方法和依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市治理;空間破碎化;創(chuàng)新機(jī)制

面對(duì)日益復(fù)雜化的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)，政府在城市治理方面面對(duì)諸多現(xiàn)實(shí)問題。如何向社會(huì)開放個(gè)性化的城市社會(huì)服務(wù)，讓更多人民在享受城市社會(huì)服務(wù)的同時(shí)可以共同參與到城市的管理中來，以及如何建立多主體間的協(xié)同創(chuàng)新管理機(jī)制成為亟待解決的問題。

一、新型城市化進(jìn)程中的城市治理問題

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的深度城鎮(zhèn)化[1]，其內(nèi)核價(jià)值是以人為本，公平共享。過去，中國的城鎮(zhèn)化可以說是簡單機(jī)械的人口轉(zhuǎn)移、城市擴(kuò)張，主要是“土地”的城鎮(zhèn)化，而新型城鎮(zhèn)化是“人”的城鎮(zhèn)化。如今，中國已進(jìn)入以“人”為核心的城鎮(zhèn)化階段，但農(nóng)業(yè)大規(guī)模人口向城市轉(zhuǎn)移也給城市的空間結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、基層自治、城市管理等帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

城市治理面臨的空間結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)包括城市居住空間的分異和極化及城市公共空間治理失序。城市居住空間是城市居民進(jìn)行日常生活休憩的區(qū)域，是城市空間結(jié)構(gòu)的重要構(gòu)成。城市公共空間是城市中供人們?nèi)粘Ｉ詈蜕鐣?huì)生活使用的外部空間，是開展公共交流活動(dòng)的開放空間，是市政府開展城市治理工作的主要場合。因此，城市居住空間和公共空間的治理和規(guī)劃是城市治理工作的重要領(lǐng)域。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，“公共服務(wù)是人口深度城鎮(zhèn)化的保障”，也是城市治理工作不能回避的核心工作，城市基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的完成依舊面臨十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如面臨：總量不足，結(jié)構(gòu)失衡、公共需求基準(zhǔn)攀升，滿意度不高等問題。

隨著中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，社區(qū)成了城市居民的“聚集地”。與此同 時(shí)，社區(qū)治理也面臨諸多挑戰(zhàn)。由于快速城鎮(zhèn)化階段城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的不健全、社區(qū)文化建設(shè)不充足等因素，城市社區(qū)不斷出現(xiàn)一些沖突事件，某種程度上加大了社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

拋開其他方面單從城市治理對(duì)象的體量來講，中國的城市管理工作將面臨極大的財(cái)政壓力。由于城管的相關(guān)法律的缺位，行政執(zhí)法群體行為的合法性受到普遍質(zhì)疑，其驅(qū)趕、暫扣等直接的執(zhí)法手段更是受到社會(huì)各階層的抨擊。

二、空間碎片化

空間碎片化是城市空間演化的客觀現(xiàn)象，表現(xiàn)為城市空間單元的碎片化、空間分工強(qiáng)化、空間聯(lián)系的弱化、整體空間功能的衰退。它具有空間形態(tài)的封閉性、空間聯(lián)系的障礙性和空間功能的失配性等特征，是城市質(zhì)量提升和可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素，是城市空間格局和過程分析的新內(nèi)容。

近年來，隨著城市的快速擴(kuò)張和城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，空間碎片化已成為我國轉(zhuǎn)型期城市空間演變的重要特征。它是對(duì)轉(zhuǎn)型背景下中國城市空間結(jié)構(gòu)演變的復(fù)雜性和特殊性的綜合反映。一方面，城市空間的擴(kuò)張不斷“吞噬”城市綠地資源和周邊耕地，導(dǎo)致農(nóng)地和生態(tài)用地不斷流失和分割。另一方面，城市內(nèi)部功能不斷分離，空間分散的居住、商業(yè)、娛樂活動(dòng)加劇了城市空間的隔離，降低了土地利用效率，影響了城市的整體運(yùn)行效率。此外，城市中出現(xiàn)了大量中高端居住區(qū)，居住人口不同，門禁社區(qū)大量出現(xiàn)，造成了空間單元的碎片化，導(dǎo)致城市公共空間功能弱化。人們的社會(huì)歸屬感和社區(qū)意識(shí)越來越弱，加劇了社會(huì)的孤立和沖突。

三、中國城市治理的治理體制創(chuàng)新

（一）治理體制革新辦法：管辦分離、政事分開

為了打破傳統(tǒng)體制下“政事不分、管辦不分”的政府、部門、事業(yè)單位間的關(guān)系，通過對(duì)城市治理結(jié)構(gòu)的改革，首先應(yīng)該以城市基本公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，要在價(jià)值目標(biāo)分化的基礎(chǔ)上，推進(jìn)各類機(jī)構(gòu)的科學(xué)分類。為此，要從需求、供給等多維度多層次的角度，著眼于“政事分開、事企分開、管辦分離、公私分明”更具操作性的公共服務(wù)治理體系。其次要推進(jìn)多元主體參與公共事務(wù)和基層治理工作的參與渠道拓展和互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建。最后要?jiǎng)?chuàng)新城市治理融資機(jī)制，同時(shí)，積極推進(jìn)利益共享機(jī)制下政府、事業(yè)單位和其他投資主體權(quán)責(zé)分明，責(zé)任共享機(jī)制下權(quán)責(zé)分散?？傊褪亲兏锍鞘兄卫眢w制中不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)的部分，使城市治理工作更加高效。

（二）治理制度創(chuàng)新趨勢：從行政型向自治型轉(zhuǎn)變

隨著新型城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口的增多，公民民主意識(shí)、參與意識(shí)和法治意識(shí)的增強(qiáng)，以及公共需求結(jié)構(gòu)的變化，當(dāng)前的城市治理結(jié)構(gòu)和治理狀況與以往有所不同。新的治理環(huán)境要求政府轉(zhuǎn)變在城市治理中的角色和政府職能，把“統(tǒng)治型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫硇汀?，從而為城市社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造新的治理體系。即完善政治社會(huì)關(guān)系體系，理順政府與社會(huì)的關(guān)系。比如，在城市基層自治工作改革中，要按照“政社分開，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，財(cái)政跟進(jìn)”的原則，科學(xué)合理地界定政府職能部門、街道辦事處和社區(qū)居民自治組織在社區(qū)治理中的職能，理順彼此關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)政府依法行政和社區(qū)自治。需要注意的是我國社區(qū)自治并不是城市社區(qū)治理的主流模式，從社區(qū)管理到社區(qū)治理需要一個(gè)漫長的過程。因此，對(duì)于城市治理體系的自主創(chuàng)新，在突破體制約束、創(chuàng)新城市治理的過程中，市政府需要重點(diǎn)抓好以下兩個(gè)方面：

一是，重新界定城市政府的角色。比如，在城市社區(qū)治理體制改革中，在新的城市社區(qū)管理體制下，政府與社區(qū)的關(guān)系不應(yīng)該是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”，而應(yīng)該是“引導(dǎo)與支持、調(diào)節(jié)與監(jiān)督”。為了達(dá)成這種新的關(guān)系，要按照“政企分開、政社分開”的原則，明確區(qū)、市政府職能部門和社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)。由區(qū)/街道政府職能部門負(fù)責(zé)行政管理和行政執(zhí)法工作;政府管不了的社會(huì)福利工作交給社區(qū);對(duì)需要社區(qū)協(xié)調(diào)配合或街道職能部門支持服務(wù)的工作，要明確規(guī)定。只有這樣，才能理順政府職能部門與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，規(guī)范政府的行政職能。

二是，城市社會(huì)組織的培育。創(chuàng)新城市治理體制必須重視城市社會(huì)性組織的培育，尤其在城市治理的融資領(lǐng)域，以要合理吸納和利用社會(huì)資金，改善城市政府建設(shè)資金的不足的困境。

四、結(jié)論

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市治理問題日益嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)在城市的空間結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、基層自治、城市管理等方面，而其中城市空間破碎化問題尤為嚴(yán)重，因此如何建立多主體間的協(xié)同創(chuàng)新管理機(jī)制成為亟待解決的問題。

中國城市治理模式的創(chuàng)新路徑包括治理理念創(chuàng)新、治理體制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，而治理理念創(chuàng)新包括“服務(wù)至上”理念和“人民主體”理念。在實(shí)施政策創(chuàng)新過程中，要綜合考慮各方因素，增強(qiáng)政策恰適性，同時(shí)完善政策過程的配套機(jī)制及積極推進(jìn)戶籍政策創(chuàng)新。

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