監(jiān)督權(quán)的有效性與再監(jiān)督：丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

〔摘要〕監(jiān)督是監(jiān)察委員會(huì)的首要職能，保障監(jiān)察委員會(huì)有效和廉潔地行使監(jiān)督權(quán)是在新的起點(diǎn)上繼續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革提的一項(xiàng)重要任務(wù)。完成該任務(wù)除了依靠監(jiān)察委員會(huì)的本地探索以外，還可以積極借鑒以良好的權(quán)力監(jiān)督效能聞名于世的丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的有益經(jīng)驗(yàn)。從權(quán)力監(jiān)督視角出發(fā)，對(duì)丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度進(jìn)行法律文本分析和運(yùn)行過(guò)程分析可以發(fā)現(xiàn)，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度提升權(quán)力監(jiān)督效能的成功經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在保障監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的有效性與對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行嚴(yán)密的再監(jiān)督兩個(gè)層面。鑒于此，監(jiān)察委員會(huì)要充分釋放其權(quán)力監(jiān)督效能，就需要從保障監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立有效行使監(jiān)督權(quán)和健全對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的多元監(jiān)督機(jī)制兩個(gè)方面入手，著力構(gòu)建符合有效性和廉潔性標(biāo)準(zhǔn)的新型國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。

〔關(guān)鍵詞〕監(jiān)督權(quán);丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度;監(jiān)察委員會(huì);權(quán)力監(jiān)督

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D753.421?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）05-0081-11

監(jiān)督是監(jiān)察委員會(huì)的首要職能，權(quán)力監(jiān)督是貫穿于國(guó)家監(jiān)察體制改革的一條邏輯主線。2019年1月，十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)在部署2019年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要工作時(shí)，首次將監(jiān)督單獨(dú)作為一個(gè)方面來(lái)部署，強(qiáng)調(diào)著力在日常監(jiān)督、長(zhǎng)期監(jiān)督上探索創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)突破?！?〕這充分彰顯出監(jiān)督權(quán)在監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察職權(quán)體系中的重要地位。提升監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力監(jiān)督效能，除了立足于各地監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)踐探索以外，還可以在尊重本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上積極借鑒國(guó)外監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)的有益經(jīng)驗(yàn)。從域外經(jīng)驗(yàn)借鑒的對(duì)象來(lái)看，一方面，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度具有世界范圍的影響力〔2〕，既以良好的權(quán)力監(jiān)督效能聞名于世①，又與監(jiān)察委員會(huì)制度都采取了由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生和監(jiān)督、獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外并對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行異體監(jiān)督等相似的制度設(shè)計(jì)，這為監(jiān)察委員會(huì)借鑒丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的權(quán)力監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)提供了現(xiàn)實(shí)價(jià)值和可行性。另一方面，2019年1月14日，中央紀(jì)委副書(shū)記、國(guó)家監(jiān)委副主任李書(shū)磊在北京會(huì)見(jiàn)丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員索倫森，雙方共同簽署《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與丹麥王國(guó)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員署合作諒解備忘錄》，為進(jìn)一步推動(dòng)中丹兩國(guó)在監(jiān)察和權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域的機(jī)制化交流與務(wù)實(shí)合作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。〔3〕基于此，本文以丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度作為研究對(duì)象，以權(quán)力監(jiān)督理論作為分析視角，采取法律文本分析和政治過(guò)程分析相結(jié)合的方法，在深入揭示丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的構(gòu)成要素與運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，從監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的有效性和對(duì)監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督兩個(gè)方面歸納總結(jié)丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的權(quán)力監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)進(jìn)一步提升監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力監(jiān)督的有效性和廉潔性提供域外經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的構(gòu)成要素與運(yùn)行機(jī)制

按照國(guó)際監(jiān)察專(zhuān)員協(xié)會(huì)的解釋?zhuān)h會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員（Ombudsman）是“由憲法規(guī)定的獨(dú)立監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行并且不受任何黨派政治影響的公共官員”〔4〕。第二次世界大戰(zhàn)之后，為應(yīng)對(duì)進(jìn)入福利國(guó)家階段之后出現(xiàn)的行政權(quán)力日益擴(kuò)張這一重要問(wèn)題，保障公民的合法權(quán)利免于受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，丹麥于1953年頒布憲法修正案，決定引入議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度。1954年6月，丹麥頒布《議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度正式建立起來(lái)。

（一）丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的構(gòu)成要素

監(jiān)察制度是一個(gè)國(guó)家關(guān)于監(jiān)察主體、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察內(nèi)容和監(jiān)察職權(quán)等一系列構(gòu)成要素的政治制度安排的總稱(chēng)。從靜態(tài)的法律文本分析的角度看，《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的各構(gòu)成要素做出了清晰具體的規(guī)定。

首先，從監(jiān)察主體的角度看，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室是一個(gè)采取議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員負(fù)責(zé)制的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員由丹麥議會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督?！兜溩h會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》規(guī)定，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員由議會(huì)選舉產(chǎn)生，任期四年，可連選連任。議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員向議會(huì)法律委員會(huì)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的形式主要是提交年度工作報(bào)告和特別報(bào)告并接受后者的審議。“丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室目前一共有86名工作人員，包括23名高級(jí)行政人員，25名調(diào)查官，20名普通行政人員和10名法律研究者。其組織機(jī)構(gòu)是在議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員之下設(shè)置六個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)，各分部分管一定領(lǐng)域的監(jiān)察工作?！薄?〕在縱向?qū)蛹?jí)設(shè)置上，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室只設(shè)置在中央國(guó)家機(jī)關(guān)這一層級(jí)，并沒(méi)有地方分支機(jī)構(gòu)。

其次，從監(jiān)察對(duì)象的角度看，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)察范圍經(jīng)歷了從中央機(jī)關(guān)擴(kuò)展到地方機(jī)關(guān)、從國(guó)家機(jī)關(guān)擴(kuò)展到其他公共機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程。按照1954年《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》的規(guī)定，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)監(jiān)督中央政府機(jī)關(guān)的所有部長(zhǎng)、公務(wù)員和其他所有行政機(jī)關(guān)的委托人員。1961年和1996年兩次修訂《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》時(shí)，分別將地方行政機(jī)關(guān)和教會(huì)納入監(jiān)察對(duì)象的范圍之內(nèi)?！?〕根據(jù)最新修訂的《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》的規(guī)定，“議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)察對(duì)象主要包括中央及地方政府行政人員與自治團(tuán)體、軍事機(jī)關(guān)及所屬公職人員，包括部長(zhǎng)及民選官員，但是不包括法官”〔7〕。與瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督不同，“國(guó)會(huì)、司法機(jī)關(guān)和私人機(jī)構(gòu)都在丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)察范圍以外”〔8〕，各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員是丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員最主要的監(jiān)察對(duì)象。

再次，從監(jiān)察內(nèi)容的角度看，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員主要依據(jù)法治和良好行政兩個(gè)原則對(duì)受理的所有案件進(jìn)行評(píng)估〔9〕，負(fù)責(zé)受理和調(diào)查行政失當(dāng)行為。學(xué)者們通常將不符合法律規(guī)范和行政倫理的行政行為歸納為“行政失當(dāng)”，這些行為主要包括裙帶關(guān)系、部門(mén)主義、對(duì)民眾言辭苛責(zé)、誤導(dǎo)公眾關(guān)于公民權(quán)利的理解、利用權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)私人利益、未能及時(shí)回應(yīng)民眾的訴求、懶政怠政等情形?！?0〕其中“未能及時(shí)回應(yīng)民眾的訴求、懶政怠政”屬于效能監(jiān)察的范疇，而“公權(quán)私用、裙帶關(guān)系”則屬于對(duì)執(zhí)法監(jiān)察和廉政監(jiān)察的范疇。由此來(lái)看，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)察內(nèi)容涵蓋效能監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和廉政監(jiān)察三個(gè)方面。

最后，從監(jiān)察職權(quán)的角度看，《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》賦予議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員巡察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)等監(jiān)察職權(quán)。就巡察權(quán)而言，《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》第18條規(guī)定，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員每年可以對(duì)監(jiān)獄、精神病院等公共單位及機(jī)構(gòu)主動(dòng)實(shí)施巡察，以監(jiān)督弱勢(shì)群體的權(quán)利保護(hù)狀況。就調(diào)查權(quán)而言，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員既可以對(duì)受理的公民申訴案件開(kāi)展調(diào)查，也可以根據(jù)新聞媒體報(bào)道、自己收集的案件線索主動(dòng)開(kāi)展調(diào)查。“《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》第6章第19條規(guī)定，在調(diào)查期間，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員享有調(diào)閱任何與案件相關(guān)的正式與非正式文件、要求被調(diào)查機(jī)構(gòu)就調(diào)查事宜做出書(shū)面報(bào)告和詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人等權(quán)力?！薄?1〕就建議權(quán)而言，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、工作程序和規(guī)章制度存在系統(tǒng)性錯(cuò)誤或者發(fā)現(xiàn)行政人員工作效率低下等問(wèn)題時(shí)，可以就健全行政機(jī)關(guān)的規(guī)章制度和改進(jìn)行政人員的工作等事項(xiàng)提出工作改進(jìn)建議。

（二）丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的運(yùn)行機(jī)制

從動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的運(yùn)行過(guò)程通常劃分為公民向議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員提出申訴請(qǐng)求、議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員決定是否受理公民起訴、啟動(dòng)調(diào)查程序、將調(diào)查結(jié)果和工作改進(jìn)建議反饋給被調(diào)查對(duì)象、通過(guò)動(dòng)員立法機(jī)關(guān)和新聞媒體等主體的大力支持迫使被調(diào)查對(duì)象接受其工作改進(jìn)建議等階段。需要指出的是，這些階段之間既不是截然分立的，也并非每個(gè)階段都是必然經(jīng)歷的，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的具體運(yùn)行情況取決于每個(gè)階段的成立要件與運(yùn)行結(jié)果。

首先，公民向議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室提出涉及到行政人員的申訴，通常是議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度運(yùn)行過(guò)程的第一個(gè)環(huán)節(jié)，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室是否受理公民的申訴主要取決于以下三個(gè)因素：第一，公民在向議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室提出申訴之前是否已經(jīng)窮盡現(xiàn)有的行政救濟(jì)手段，為避免監(jiān)察資源的浪費(fèi)與維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，沒(méi)有窮盡現(xiàn)有行政救濟(jì)手段的公民申訴是不被受理的。第二，公民申訴是否是以書(shū)面形式提出的。按照《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》的規(guī)定，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室只受理以書(shū)面形式提交的申訴申請(qǐng)。第三，公民申訴是否超出議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的管轄范圍?！兜溩h會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》第16條規(guī)定， 當(dāng)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員認(rèn)為公民申訴案件超出其管轄范圍時(shí)，可以拒絕受理公民的申訴。上述受理公民申訴的三個(gè)成立要件，是決定議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度運(yùn)行過(guò)程的第一個(gè)關(guān)口，在上述三個(gè)公民申訴有效條件的篩選下，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員受理的公民申訴案件通常只是很小一部分。

其次，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室在決定受理公民申訴以后，會(huì)啟動(dòng)對(duì)申訴案件的調(diào)查程序，這是議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度運(yùn)行的第二個(gè)階段。在調(diào)查期間，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員享有調(diào)閱任何與案件相關(guān)的正式與非正式文件、要求被調(diào)查機(jī)構(gòu)就調(diào)查事宜做出書(shū)面報(bào)告和詢(xún)問(wèn)當(dāng)事人等權(quán)力。議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員會(huì)在進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查取證的基礎(chǔ)上會(huì)撰寫(xiě)內(nèi)容翔實(shí)的調(diào)查報(bào)告，內(nèi)容涵蓋被調(diào)查對(duì)象工作中存在的問(wèn)題及其改進(jìn)建議等方面。

再次，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員將調(diào)查結(jié)果和工作改進(jìn)建議以調(diào)查報(bào)告的形式反饋給被調(diào)查對(duì)象，由于議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的建議權(quán)對(duì)被調(diào)查對(duì)象缺乏直接的法律強(qiáng)制力，因此被調(diào)查對(duì)象可能接受也可能拒絕議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的工作改進(jìn)建議，這是影響議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度運(yùn)行過(guò)程是否持續(xù)的第二個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。當(dāng)被調(diào)查對(duì)象對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員提出的問(wèn)題、批評(píng)意見(jiàn)和工作改進(jìn)建議予以接受并據(jù)此改進(jìn)自己的行政行為或行政機(jī)關(guān)的規(guī)章制度時(shí)，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的運(yùn)行過(guò)程就會(huì)宣告結(jié)束。反之，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員則需要通過(guò)動(dòng)員立法機(jī)關(guān)等主體的大力支持來(lái)延續(xù)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的運(yùn)行過(guò)程。

最后，當(dāng)被調(diào)查對(duì)象拒不接受議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查結(jié)果和工作改進(jìn)建議時(shí)，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員會(huì)可以通過(guò)向立法機(jī)關(guān)報(bào)告情況與提出問(wèn)責(zé)建議、將調(diào)查結(jié)果通過(guò)新聞媒體公布于眾等多元渠道尋求支持，迫使被調(diào)查對(duì)象接受其批評(píng)意見(jiàn)和工作改進(jìn)建議。一方面，丹麥議會(huì)會(huì)通過(guò)與政府內(nèi)閣部長(zhǎng)進(jìn)行協(xié)商、威脅對(duì)行政人員啟動(dòng)質(zhì)詢(xún)、罷免程序等方式對(duì)行政首長(zhǎng)進(jìn)行游說(shuō)和施壓;另一方面，新聞媒體和社會(huì)民眾會(huì)通過(guò)對(duì)向行政機(jī)關(guān)和行政人員公開(kāi)提出批評(píng)意見(jiàn)等方式向其施壓強(qiáng)大的輿論壓力。在立法機(jī)關(guān)和新聞媒體等主體的大力支持之下，行政機(jī)關(guān)迫于立法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)威脅與新聞媒體的輿論壓力，在大多數(shù)情況下都會(huì)接受議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查結(jié)果和工作改進(jìn)建議。

二、監(jiān)督權(quán)的有效性與再監(jiān)督：權(quán)力監(jiān)督視角下丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的成功經(jīng)驗(yàn)

從權(quán)力屬性的角度看，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員所掌握的職權(quán)區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，屬于廣義的監(jiān)督權(quán)的范疇。對(duì)于監(jiān)督權(quán)而言，在權(quán)力監(jiān)督理論看來(lái)，“權(quán)力資源的過(guò)分集中與權(quán)力資源的集中不足一樣，都可能會(huì)帶來(lái)危險(xiǎn)和導(dǎo)致社會(huì)災(zāi)難”〔12〕。一方面，政治權(quán)力具有自我擴(kuò)張性與腐蝕性，監(jiān)督權(quán)過(guò)于集中容易導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的濫用，產(chǎn)生“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。另一方面，監(jiān)督權(quán)的權(quán)力資源不足又背離通過(guò)設(shè)置專(zhuān)業(yè)化的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)提高權(quán)力監(jiān)督的有效性這一初衷。由此可見(jiàn)，解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題和保障監(jiān)督權(quán)的有效行使同樣重要。權(quán)力監(jiān)督視角的二元命題就是，“既要使權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)又要對(duì)它的權(quán)力加以界定”〔13〕?；诖?，本文在總結(jié)丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的權(quán)力監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)時(shí)，主要是從保障監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的有效性和對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行再監(jiān)督兩個(gè)方面展開(kāi)的。

（一）保障監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的有效性

1.議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)

在西方反腐敗機(jī)構(gòu)研究者看來(lái)，“獨(dú)立性是反腐敗機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的一個(gè)必要條件，它能夠保障反腐敗機(jī)構(gòu)開(kāi)展腐敗案件調(diào)查的公正性和無(wú)偏私”〔14〕。丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室作為丹麥廉政制度體系的重要組成部分，也具有反腐敗機(jī)構(gòu)的屬性，代表丹麥議會(huì)行使對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)。從監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性這個(gè)角度來(lái)看，在議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度產(chǎn)生以前，丹麥議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是缺乏實(shí)體機(jī)構(gòu)的支撐的，依靠行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行同體監(jiān)督，往往又容易導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。針對(duì)上述傳統(tǒng)監(jiān)督方式的局限，丹麥通過(guò)設(shè)置議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的形式，保障了監(jiān)督權(quán)行使的獨(dú)立性。

一方面，從議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員與丹麥議會(huì)之間關(guān)系的角度看，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員是一個(gè)由丹麥議會(huì)任命但又獨(dú)立于議會(huì)之外、不受黨派政治干擾的高級(jí)政府官員。它只是就整體工作情況向議會(huì)負(fù)責(zé)，個(gè)案的調(diào)查并不受其干擾，具有監(jiān)督權(quán)行使的獨(dú)立性。另一方面，從議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員與行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的角度看，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員具有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，其人事任免和財(cái)政經(jīng)費(fèi)等重大事項(xiàng)也不受行政機(jī)關(guān)的掣肘，這些條件有效地保障了議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行獨(dú)立有效的監(jiān)督活動(dòng)。職權(quán)獨(dú)立對(duì)于丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員有效行使監(jiān)督權(quán)的積極意義在于，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員能夠自主調(diào)查涉及到任何行政機(jī)關(guān)工作人員包括政府部長(zhǎng)的公民申訴案件，而不必?fù)?dān)心因?yàn)檎畠?nèi)閣部長(zhǎng)同時(shí)是國(guó)會(huì)議員而受到立法機(jī)關(guān)的干擾。

2.議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員采取各種自主靈活的監(jiān)督方式

監(jiān)督方式是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)的一系列方式方法的總稱(chēng)，監(jiān)督方式的主動(dòng)與靈活與否，在很大程度上會(huì)影響到國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展權(quán)力監(jiān)督活動(dòng)的效果。在丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度產(chǎn)生以前，丹麥議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要采取成立特別問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)、對(duì)問(wèn)題官員進(jìn)行罷免等被動(dòng)的監(jiān)督方式。議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度賦予丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員一系列主動(dòng)靈活的監(jiān)督方式，對(duì)于提升權(quán)力監(jiān)督活動(dòng)的主動(dòng)性與有效性大有裨益。

與司法機(jī)關(guān)實(shí)行“不告不理”原則和立法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題以后啟動(dòng)特別問(wèn)題調(diào)查不同，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員除了可以通過(guò)受理公民舉報(bào)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索以外，還可以根據(jù)媒體的新聞報(bào)道和自己收集的線索主動(dòng)啟動(dòng)對(duì)不良行政行為的調(diào)查程序?！暗溩h會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員在每年都要‘走出去，主動(dòng)視察監(jiān)獄、精神病醫(yī)院等機(jī)構(gòu)的人權(quán)保護(hù)情況，發(fā)現(xiàn)這些機(jī)構(gòu)中存在的問(wèn)題，然后在調(diào)查報(bào)告中提出工作改進(jìn)建議。”〔15〕議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員開(kāi)展的主動(dòng)調(diào)查和自主巡察活動(dòng)，有助于更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)行政人員的行政失當(dāng)行為以及行政機(jī)關(guān)規(guī)章制度與工作程序中存在的系統(tǒng)性錯(cuò)誤并提出工作改進(jìn)建議，防止小錯(cuò)誤釀成大錯(cuò)誤，對(duì)丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員行使監(jiān)督權(quán)的主動(dòng)性和有效性具有積極作用。

3.丹麥議會(huì)和新聞媒體對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的積極配合

雖然按照《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》的規(guī)定，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的建議權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)并無(wú)法律上的強(qiáng)制力，但是他可以通過(guò)將調(diào)查結(jié)果在新聞媒體上公之于眾和獲取立法機(jī)關(guān)的支持等方式，將自己的“柔性權(quán)力”轉(zhuǎn)變成一種“剛性權(quán)力”〔16〕，迫使行政機(jī)關(guān)及其工作人員在議會(huì)的問(wèn)責(zé)壓力和新聞媒體的輿論壓力下接受議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員提出的工作改進(jìn)建議。

一是，丹麥議會(huì)通過(guò)給議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員提供象征性的支持、在議會(huì)委員會(huì)內(nèi)部與需要負(fù)責(zé)的政府部長(zhǎng)進(jìn)行協(xié)商等方式，給議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的權(quán)力監(jiān)督工作提供強(qiáng)有力的支持。一方面，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員是丹麥議會(huì)的監(jiān)督權(quán)的延伸，是以丹麥議會(huì)的代表的身份開(kāi)展行政監(jiān)督工作的，這種授權(quán)關(guān)系意味著立法機(jī)關(guān)在必要時(shí)可以為議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員提供對(duì)涉及到的高級(jí)政府官員啟動(dòng)詢(xún)問(wèn)、質(zhì)詢(xún)乃至彈劾程序等象征性的支持。另一方面，當(dāng)調(diào)查涉及到的政府部長(zhǎng)拒絕接受議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查結(jié)果和工作改進(jìn)建議時(shí)，立法機(jī)關(guān)還可以以該政府部長(zhǎng)所在的某一議會(huì)委員會(huì)為平臺(tái)，在委員會(huì)內(nèi)部與政府部長(zhǎng)進(jìn)行協(xié)商，說(shuō)服政府部長(zhǎng)接受議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查結(jié)果和工作改進(jìn)建議，以免其面臨另外的政治壓力?！?7〕

二是，丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員具有將調(diào)查結(jié)果公之于眾的權(quán)利，能夠借助新聞媒體的公開(kāi)效應(yīng)向行政機(jī)關(guān)施加輿論壓力，從而迫使行政機(jī)關(guān)接受其調(diào)查結(jié)果和工作改進(jìn)建議?！霸诘?，新聞媒體同情合法權(quán)利受到行政權(quán)力侵犯的公民，這種現(xiàn)象加深了它們將議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員視為公民權(quán)利的保護(hù)者的印象。”〔18〕議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員會(huì)從新聞媒體中獲取主動(dòng)調(diào)查不良行政行為的線索，丹麥的新聞媒體也能夠從議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員那里獲取涉及到行政機(jī)關(guān)的申訴案件，兩者形成了長(zhǎng)期合作的友好關(guān)系。當(dāng)政府部長(zhǎng)不接受議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查結(jié)果和工作改進(jìn)建議時(shí)，新聞媒體對(duì)其消極態(tài)度的公開(kāi)報(bào)道和對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查結(jié)果的公開(kāi)支持會(huì)極大地影響社會(huì)民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度。政府官員迫于輿論壓力和選舉政治的連任壓力，在多數(shù)情況下會(huì)選擇接受議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查結(jié)果和工作改進(jìn)建議。議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員和新聞媒體合作的積極效果在2007年議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員批評(píng)時(shí)任丹麥?zhǔn)紫嗖唤邮苄侣劽襟w采訪的政治事件中得到很好地展現(xiàn)。①

（二）對(duì)監(jiān)督權(quán)進(jìn)行再監(jiān)督

除了有效性以外，廉潔性也是考量權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要指標(biāo)。權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)部腐敗問(wèn)題不僅會(huì)極大地影響其開(kāi)展權(quán)力監(jiān)督活動(dòng)的有效性，而且會(huì)削弱權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力，影響社會(huì)民眾參與權(quán)力監(jiān)督活動(dòng)的積極性。由此來(lái)看，除了提升監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的有效性以外，提升權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力監(jiān)督效能還必須有效解決“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的問(wèn)題。所謂監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督類(lèi)似于有學(xué)者所說(shuō)的“監(jiān)督權(quán)問(wèn)責(zé)”〔19〕，和“第二序列的問(wèn)責(zé)”〔20〕，是指從權(quán)責(zé)一致的基本原則出發(fā)，為形成一種具有閉合性和循環(huán)性的權(quán)力監(jiān)督體系而建立的防范國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制。為防止議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員濫用監(jiān)督權(quán)，丹麥充分利用議會(huì)、社會(huì)民眾和新聞媒體等多元監(jiān)督主體的力量，構(gòu)建了對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)督權(quán)的嚴(yán)密的再監(jiān)督體系，這是其內(nèi)部腐敗丑聞鮮有發(fā)生和運(yùn)作良好的機(jī)制保障。

1.丹麥議會(huì)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的工作監(jiān)督

一是，丹麥議會(huì)通過(guò)審議議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員提交的年度工作報(bào)告和特別報(bào)告的方式，對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室的整體工作情況、重大案件處置情況和財(cái)政預(yù)算使用情況等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》第12條第502款的規(guī)定：“議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員應(yīng)當(dāng)每年就其工作情況向議會(huì)法律委員會(huì)提交一份年度工作報(bào)告”，重大案件的調(diào)查和處理情況還需要向丹麥議會(huì)提交特別報(bào)告。“丹麥議會(huì)在審議議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的工作報(bào)告時(shí)主要關(guān)注下列內(nèi)容：對(duì)工作重點(diǎn)的檢討、攸關(guān)大眾利益案件判決情形、現(xiàn)行法規(guī)的修改建議和年度預(yù)算?！薄?1〕

二是，丹麥議會(huì)可以通過(guò)對(duì)嚴(yán)重失職和違法的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員啟動(dòng)罷免程序等方式，對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員進(jìn)行監(jiān)督。丹麥議會(huì)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員享有人事任免權(quán)，是丹麥議會(huì)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員進(jìn)行強(qiáng)有力監(jiān)督的政治基礎(chǔ)，罷免或撤換議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員丹麥議會(huì)監(jiān)督議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的重要手段?！半m然丹麥議會(huì)不會(huì)對(duì)監(jiān)察專(zhuān)員的個(gè)案處理進(jìn)行干涉或發(fā)表評(píng)論，但監(jiān)察專(zhuān)員是否秉公執(zhí)法、廉潔奉公，仍然受到議會(huì)的有效制約和監(jiān)督?！薄?2〕丹麥議會(huì)可以以信任表決的方式?jīng)Q定議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的去留。《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》規(guī)定，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員由議會(huì)選舉產(chǎn)生，并接受議會(huì)的罷免。議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員任期的長(zhǎng)短主要取決于丹麥議會(huì)的信任，當(dāng)?shù)溩h會(huì)發(fā)現(xiàn)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員有嚴(yán)重違法或嚴(yán)重失職的情形，對(duì)其失去信任時(shí)，可以對(duì)其啟動(dòng)罷免程序?！兜溩h會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》第29條第1款規(guī)定：“ 如某些案件相關(guān)情勢(shì)會(huì)引起大眾質(zhì)疑議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的公正性時(shí)，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員應(yīng)將該情況告知議會(huì)法律委員會(huì)，并由該委員會(huì)來(lái)決定適當(dāng)?shù)娜诉x?！?/p>

2.民眾、專(zhuān)家學(xué)者和新聞媒體對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的社會(huì)監(jiān)督

在權(quán)力監(jiān)督理論看來(lái)，以社會(huì)制約權(quán)力是一種重要的控權(quán)模式，健全對(duì)政治權(quán)力的多元監(jiān)督機(jī)制離不開(kāi)社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的積極配合。在丹麥，公民、專(zhuān)家學(xué)者、新聞媒體等社會(huì)力量也是防止議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員濫用監(jiān)督權(quán)的一支重要力量。

一是，近年來(lái)丹麥實(shí)施了使用者調(diào)查和成立評(píng)估專(zhuān)家小組兩項(xiàng)改革措施，民眾和專(zhuān)家學(xué)者對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的工作質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度等事項(xiàng)的評(píng)價(jià)乃至批評(píng)意見(jiàn)得以通過(guò)這兩個(gè)渠道反饋給丹麥議會(huì)，成為丹麥議會(huì)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序的重要依據(jù)。一方面，丹麥議會(huì)委托專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)公司調(diào)查市民和其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員處理公民申訴案件的看法、調(diào)查議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查活動(dòng)、調(diào)查議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署的網(wǎng)站和電子通訊情況。另一方面，“丹麥成立了由熟悉行政法的5位律師組成的評(píng)估專(zhuān)家小組，他們負(fù)責(zé)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員履職情況進(jìn)行評(píng)估”〔23〕。使用者調(diào)查和專(zhuān)家評(píng)估的結(jié)果被反饋給丹麥議會(huì)，其中的否定性評(píng)價(jià)會(huì)影響丹麥議會(huì)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的信任程度，從而影響到議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員任期的長(zhǎng)短。

二是，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員提交給丹麥議會(huì)的年度工作報(bào)告需要公開(kāi)出版，公眾和新聞媒體可以自行查閱并公開(kāi)提出批評(píng)意見(jiàn)，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的履職情況需要接受公民和新聞媒體的社會(huì)監(jiān)督。公民和新聞媒體作為議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的“使用者”和“觀察者”，往往能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員工作中存在的不足，并通過(guò)公開(kāi)提出批評(píng)意見(jiàn)和工作改進(jìn)建議的方式督促議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員改正其錯(cuò)誤。當(dāng)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)民眾和新聞媒體的批評(píng)意見(jiàn)和工作改進(jìn)建議拒不接受時(shí)，民眾和新聞媒體會(huì)通過(guò)施壓輿論壓力等方式推動(dòng)丹麥議會(huì)啟動(dòng)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的問(wèn)責(zé)程序。

三、丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度對(duì)提升監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力監(jiān)督效能的借鑒意義

2018年1月習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委一次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“我們黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督”〔24〕。丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員辦公室與監(jiān)察委員會(huì)都是行使監(jiān)督權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，都采取由立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生和監(jiān)督、對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行平行監(jiān)督等相似的制度設(shè)計(jì)，這為監(jiān)察委員會(huì)借鑒丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的權(quán)力監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)提供了可能性?！八街?，可以攻玉?！钡溩h會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度在保障監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的有效性與對(duì)監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督兩個(gè)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這一點(diǎn)恰恰是剛成立不久的監(jiān)察委員會(huì)所欠缺的。從借鑒丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度的域外經(jīng)驗(yàn)入手，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在提升監(jiān)督有效性時(shí)可以從以下兩個(gè)方面入手：

（一） 保障監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立有效行使監(jiān)督權(quán)

1.保障監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)

“獨(dú)立是確保正直的良方，或者它至少有助于確保正直免受來(lái)自那些企圖與它妥協(xié)的人的壓力。”〔25〕監(jiān)察委員會(huì)要對(duì)監(jiān)察范圍內(nèi)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行切實(shí)有效的同級(jí)監(jiān)督，首先就需要依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。與丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度相類(lèi)似，監(jiān)察委員會(huì)也采取的是對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制。雖然國(guó)家監(jiān)察體制改革提升了包括國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的各個(gè)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性〔26〕，但是在目前的領(lǐng)導(dǎo)體制中仍存在一個(gè)影響監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的重要問(wèn)題，即“兼任人大代表的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以利用其人大代表的身份和職權(quán)，依托人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)，牽制監(jiān)察委員會(huì)對(duì)其的監(jiān)督，繼而形成對(duì)監(jiān)察委員會(huì)所行使的監(jiān)察權(quán)事實(shí)上的制約”〔27〕。鑒于此，從我國(guó)的政體形式出發(fā)，保障監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，首先需要處理好監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)人大機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。

一是，正確處理好監(jiān)察委員會(huì)就整體工作情況向同級(jí)人大負(fù)責(zé)與監(jiān)察委員會(huì)享有個(gè)案處理的自主性之間的關(guān)系，保障監(jiān)察委員會(huì)依法獨(dú)立行使監(jiān)察職權(quán)。為保障議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員獨(dú)立行使其職權(quán)，《丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員法》規(guī)定：丹麥議會(huì)不能干涉對(duì)于個(gè)別案件的處理或給以特別的指示。鑒于此，在處理監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)人大之間的關(guān)系時(shí)，我國(guó)可以考慮借鑒議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員就整體工作情況而非個(gè)案處理情況對(duì)丹麥議會(huì)負(fù)責(zé)的經(jīng)驗(yàn)，明確人大機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)主要是宏觀領(lǐng)導(dǎo)而非微觀領(lǐng)導(dǎo)，人大機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督方式主要是人大常委會(huì)審議監(jiān)察委員會(huì)提交的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告，而不是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的個(gè)案處理情況進(jìn)行微觀干涉?？紤]到各級(jí)人民代表大會(huì)全體會(huì)議的會(huì)期較短和監(jiān)察委員會(huì)所開(kāi)展的反腐敗工作具有較高的涉密性，監(jiān)察委員會(huì)提交專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告的主體應(yīng)當(dāng)是同級(jí)人大常委會(huì)。

二是，正確處理好人大機(jī)關(guān)選舉和任免監(jiān)察委員會(huì)組成人員與監(jiān)察委員會(huì)主任對(duì)非監(jiān)察委員會(huì)組成人員擁有人事任免權(quán)之間的關(guān)系，保障監(jiān)察委員會(huì)主任行使法定的人事任免權(quán)。在丹麥，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員雖然由議會(huì)選舉產(chǎn)生，但是他對(duì)該機(jī)構(gòu)的其他組成人員卻享有充分的人事任免權(quán)。鑒于此，在處理監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)人大在人事任免問(wèn)題上的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分兩者的人事任免權(quán)的適用對(duì)象的不同。各級(jí)人大常委會(huì)在任免監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員時(shí)，要注意尊重監(jiān)察委員會(huì)主任的法定的提名權(quán)。與此同時(shí)，對(duì)于非監(jiān)察委員會(huì)組成人員，則應(yīng)當(dāng)將其納入到監(jiān)察委員會(huì)主任的人事任免權(quán)的范疇之內(nèi)，以此保障監(jiān)察委員會(huì)主任行使人事任免權(quán)的自主性，進(jìn)而保障國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)察活動(dòng)的獨(dú)立性。

2.監(jiān)察委員會(huì)要積極探索更加靈活自主的監(jiān)督方式

目前《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督方式的規(guī)定比較抽象，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在法律框架內(nèi)探索更加靈活自主的監(jiān)督方式時(shí)，應(yīng)當(dāng)在尊重我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上積極借鑒丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員采取的各種靈活自主的監(jiān)督方式。雖然受理公民投訴是丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員獲取問(wèn)題線索的一個(gè)主要渠道，但并非是唯一的渠道，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員還可以在不掌握具體問(wèn)題線索的情況下自主開(kāi)展巡察活動(dòng)，對(duì)監(jiān)獄、精神病院等公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。這種具備自主巡察和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督等特征的監(jiān)督方式，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)提升權(quán)力監(jiān)督的時(shí)效性具有啟示意義?；诖?，監(jiān)察委員會(huì)在提升監(jiān)督方式的主動(dòng)性和靈活性時(shí)，可以借鑒丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的成功經(jīng)驗(yàn)，將自主監(jiān)察和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督確立為監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督方式。

從主動(dòng)巡察的角度看，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)各監(jiān)察對(duì)象所在單位開(kāi)展主動(dòng)監(jiān)察，可以借助目前比較健全的黨內(nèi)巡視巡察組織網(wǎng)絡(luò)，以黨委巡視巡察組和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)兩個(gè)機(jī)構(gòu)的名義開(kāi)展聯(lián)合巡視巡察活動(dòng)。聯(lián)合巡察的內(nèi)容既涉及到黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的紀(jì)律等黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容，也要涉及到國(guó)家公職人員的職責(zé)履行情況、廉潔從政情況和道德操守情況等國(guó)家監(jiān)察的主要內(nèi)容。聯(lián)合巡察的方式可以考慮采取定期巡察與不定期巡察、定點(diǎn)巡察和隨機(jī)巡察、綜合事務(wù)巡察與專(zhuān)項(xiàng)事務(wù)巡察等多種巡察方式，以自主靈活的監(jiān)督方式來(lái)提升監(jiān)察委員會(huì)國(guó)家監(jiān)察活動(dòng)的主動(dòng)性和有效性，將巡視監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督有機(jī)銜接起來(lái)。

從現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的角度看，為提升監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力監(jiān)督活動(dòng)的及時(shí)性，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)組織協(xié)調(diào)監(jiān)督檢查室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室和派駐（派出）紀(jì)檢監(jiān)察組等履行監(jiān)督職權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，采取聽(tīng)取監(jiān)察對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)干部匯報(bào)、列席監(jiān)察對(duì)象所在單位的民主生活會(huì)與述職述廉等方式，加強(qiáng)對(duì)聯(lián)系地區(qū)、部門(mén)或單位的公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況的監(jiān)督檢查，并負(fù)責(zé)監(jiān)督對(duì)口聯(lián)系地區(qū)、部門(mén)和單位的公職人員的職責(zé)履行情況。

3.在人大機(jī)關(guān)的支持下加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的平行監(jiān)督

2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。”〔28〕平行監(jiān)督是目前黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，如何加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的平行監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)察體制改革之后產(chǎn)生的一個(gè)新的重要的實(shí)踐問(wèn)題。加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的平行監(jiān)督，需要監(jiān)察委員會(huì)在人民代表大會(huì)制度的政體框架內(nèi)，充分借鑒丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督的有益經(jīng)驗(yàn)，豐富和創(chuàng)新對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式。

在丹麥，當(dāng)行政機(jī)關(guān)和行政人員對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員提出的柔性的批評(píng)意見(jiàn)和工作改進(jìn)建議拒不接受時(shí)，議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員可以采取向丹麥議會(huì)提交調(diào)查報(bào)告的方式爭(zhēng)取丹麥議會(huì)的支持。通過(guò)丹麥議會(huì)對(duì)擔(dān)任國(guó)會(huì)議員的內(nèi)閣部長(zhǎng)施壓或威脅采取質(zhì)詢(xún)或罷免措施等方式，迫使行政機(jī)關(guān)和行政人員接受議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員提出的批評(píng)意見(jiàn)和工作改進(jìn)建議。在我國(guó)，行政首長(zhǎng)在同級(jí)黨委常委中的排名往往較監(jiān)察委員會(huì)主任更為靠前，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政人員提出的監(jiān)察建議通常缺乏剛性的約束力。而從法律上看，人大機(jī)關(guān)則掌握對(duì)由其選舉或任免的行政機(jī)關(guān)組成人員進(jìn)行罷免、撤職、質(zhì)詢(xún)等的法定問(wèn)責(zé)手段。在我國(guó)，黨委書(shū)記兼任同級(jí)人大常委會(huì)主任的政治制度安排具有較大的適用空間，特別是省一級(jí)行政區(qū)劃中采取較為普遍。這種政治制度安排，為監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)爭(zhēng)取同級(jí)人大機(jī)關(guān)的支持來(lái)迫使個(gè)別行政首長(zhǎng)接受自己的監(jiān)察建議提供了有利條件?；诖?，當(dāng)個(gè)別行政首長(zhǎng)不接受監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)行政人員提出的政務(wù)處分建議或針對(duì)行政機(jī)關(guān)廉政建設(shè)中存在的問(wèn)題提出的監(jiān)察建議時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)可以借鑒丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員通過(guò)積極獲取丹麥議會(huì)的大力支持來(lái)迫使行政機(jī)關(guān)接受自己的批評(píng)意見(jiàn)和工作改進(jìn)建議的做法，充分發(fā)揮它對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制的積極作用。通過(guò)向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提交具體調(diào)查報(bào)告的方式，爭(zhēng)取人大機(jī)關(guān)對(duì)其提出的監(jiān)察建議的支持。由人大機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)的行政首長(zhǎng)采取詢(xún)問(wèn)或質(zhì)詢(xún)等問(wèn)責(zé)方式，督促行政首長(zhǎng)接受監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察建議。

（二） 健全對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的多元監(jiān)督機(jī)制

2018年12月13日下午，習(xí)近平總書(shū)記在主持中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)提出，“規(guī)范和正確行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)”這一重大命題?！凹o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)扮演著監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象兩種政治角色，既要賦予它充分的反腐敗職權(quán)，又要防止它濫用權(quán)力。”〔29〕健全對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，可以借鑒丹麥對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行再監(jiān)督的有益經(jīng)驗(yàn)，從以下兩個(gè)方面入手：

1.健全人大機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制

從我國(guó)人民代表大會(huì)制度的政體出發(fā)，各級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)由同級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。雖然《監(jiān)察法》第7章第53條賦予縣以上各級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議監(jiān)察委員會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、人大機(jī)關(guān)或常務(wù)委員就監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢(xún)問(wèn)或質(zhì)詢(xún)等豐富的監(jiān)督手段，但是《監(jiān)察法》關(guān)于人大機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督載體等事項(xiàng)的規(guī)定并不具體。健全人大機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督機(jī)制，需要人大機(jī)關(guān)積極借鑒丹麥議會(huì)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的監(jiān)督內(nèi)容設(shè)置和監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐工作中進(jìn)一步明確對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督載體。

人大機(jī)關(guān)在進(jìn)一步明確對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容時(shí)，可以考慮借鑒丹麥議會(huì)主要圍繞整體工作情況、對(duì)重大案件的處理情況和財(cái)政預(yù)算的使用情況等事項(xiàng)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員進(jìn)行監(jiān)督的做法，著重加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作監(jiān)督和廉政監(jiān)督。一方面，人大常委會(huì)在審議監(jiān)察委員會(huì)提交的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察委員會(huì)的整體工作情況、監(jiān)察委員會(huì)對(duì)重大職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件的處理情況作為主要的監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)著貫徹執(zhí)行《監(jiān)察法》的重要職責(zé)，人大常委會(huì)還可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)貫徹執(zhí)行《監(jiān)察法》和其他法律法規(guī)的情況定期開(kāi)展執(zhí)法檢查活動(dòng)。另一方面，人大代表和常務(wù)委員要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作人員的廉政監(jiān)督，在收到社會(huì)民眾和監(jiān)察對(duì)象對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作人員濫用部門(mén)預(yù)算資金或貪污腐敗等事項(xiàng)的投訴舉報(bào)之后，可以對(duì)相關(guān)監(jiān)察委員會(huì)工作人員進(jìn)行詢(xún)問(wèn)或質(zhì)詢(xún)。

人大機(jī)關(guān)在進(jìn)一步明確對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督載體時(shí)，可以借鑒丹麥議會(huì)由議會(huì)法律委員會(huì)對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員進(jìn)行對(duì)口監(jiān)督的做法，除了賦予各級(jí)人大常委會(huì)以監(jiān)督主體的地位以外，還要充分發(fā)揮監(jiān)察與司法委員會(huì)這一十三屆全國(guó)人大新設(shè)置的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的重要作用。監(jiān)察委員會(huì)開(kāi)展的反腐敗工作的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性程度較高，由監(jiān)察與司法委員會(huì)協(xié)助人大常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)提交的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告進(jìn)行審議，有助于提高人大機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性。監(jiān)察與司法委員會(huì)中的常務(wù)委員通常具有較高的法律素質(zhì)和豐富的反腐敗知識(shí)，在人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)閉會(huì)期間，人大機(jī)關(guān)可以考慮由監(jiān)察與司法委員會(huì)來(lái)對(duì)口負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的日常監(jiān)督工作。

2.健全社會(huì)民眾和新聞媒體對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

《監(jiān)察法》第7章第54條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督?！苯∪O(jiān)察委員會(huì)的多元監(jiān)督機(jī)制，離不開(kāi)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的積極配合。

黨和國(guó)家在加強(qiáng)社會(huì)民眾對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的社會(huì)監(jiān)督時(shí)，可以考慮借鑒丹麥通過(guò)采取使用者調(diào)查和成立評(píng)估專(zhuān)家小組兩項(xiàng)措施來(lái)收集社會(huì)民眾、專(zhuān)家學(xué)者對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的履職行為的評(píng)價(jià)的做法，從貫徹落實(shí)公民對(duì)監(jiān)察工作的批評(píng)建議權(quán)入手，將社會(huì)民眾中國(guó)家監(jiān)察工作的親身經(jīng)歷者、研究國(guó)家監(jiān)察制度的資深專(zhuān)家學(xué)者等相關(guān)方納入到對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察工作的整體評(píng)價(jià)系統(tǒng)之中。監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在不違背保密原則的情況下，通過(guò)主動(dòng)公開(kāi)、已申請(qǐng)公開(kāi)等多種渠道依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息。上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和同級(jí)人大在收集監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察工作信息時(shí)，需要借助社會(huì)民眾和新聞媒體的積極配合。社會(huì)力量的積極參與，有助于對(duì)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和同級(jí)人大機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)作狀況做出一個(gè)客觀的評(píng)價(jià)，進(jìn)一步改善它們對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督效果。

黨和國(guó)家在加強(qiáng)新聞媒體對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的輿論監(jiān)督時(shí)，可以借鑒丹麥議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度允許新聞媒體對(duì)議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的工作發(fā)表批評(píng)意見(jiàn)和提出改進(jìn)建議的做法，將黨管宣傳與允許新聞媒體對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察工作發(fā)表柔性建議和建設(shè)性意見(jiàn)結(jié)合起來(lái)。在我國(guó)，新聞媒體對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的輿論監(jiān)督和黨委對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的政治監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是銜接起來(lái)進(jìn)行的，新聞媒體對(duì)監(jiān)察工作的批評(píng)建議應(yīng)當(dāng)盡量通過(guò)體制內(nèi)渠道來(lái)完成，以便于各級(jí)黨委及時(shí)、客觀和全面地掌握監(jiān)察委員會(huì)的工作情況。新聞媒體扮演的更多是友好的監(jiān)督者和建設(shè)性的批評(píng)者的角色，其作用體現(xiàn)在幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員發(fā)現(xiàn)自身工作中存在的不足，并提出具有針對(duì)性和建設(shè)性的工作改進(jìn)建議。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】