城市用地指標(biāo)市場化配置機(jī)制研究

馬智利 熊俊臣

摘要：在落戶條件全面放開政策影響下，人口流入城市對用地指標(biāo)需求將大幅度增加。首先對用地指標(biāo)供求兩端進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)利用農(nóng)戶退出宅基地補(bǔ)充城市用地指標(biāo)具備可行性。其次，設(shè)計(jì)了用地指標(biāo)市場化配置機(jī)制，包括用地指標(biāo)置換規(guī)則、宅基地退出補(bǔ)償測算及使用方案，梳理了用地指標(biāo)交易流程，有助于實(shí)現(xiàn)城市用地指標(biāo)市場化配置，同時(shí)保障耕地面積不減少、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得城市安家資本，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

關(guān)鍵詞：宅基地;用地指標(biāo);市場化配置;新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）09-0052-57 收稿日期：2019-08-14

1引言

根據(jù)《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2018年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，兩者相差16.21%，人戶分離的人口高達(dá)2.86億人。主要原因是，長期以來我國為限制大城市規(guī)模，實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，大中城市的戶籍準(zhǔn)入向高學(xué)歷、高收入群體傾斜，以農(nóng)民工為代表的低收入、低技能群體落戶則困難重重。另外，農(nóng)村戶籍所附著的集體財(cái)產(chǎn)收益權(quán)、宅基地資格權(quán)使用權(quán)沒有健全的退出機(jī)制，宅基地退出補(bǔ)償過低且方式單一，農(nóng)民工即使進(jìn)城也不愿落戶，導(dǎo)致城市農(nóng)村兩頭占地、建設(shè)用地面積只增不減、耕地不斷減少、城市用地指標(biāo)緊張的局面。

2019年3月國家發(fā)改委印發(fā)《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，關(guān)于加快“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”中提到積極推動(dòng)已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，全面放開大中型城市的落戶條件。該政策的出臺進(jìn)一步指明了我國城鎮(zhèn)化未來的方向，即放開大中城市規(guī)模限制，大力發(fā)展城市群和都市圈，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。同時(shí)深化“人地錢掛鉤”等配套政策，探索將城鎮(zhèn)新增用地指標(biāo)與增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量匹配，探索進(jìn)城落戶的農(nóng)村貧困人口原籍宅基地復(fù)墾騰退建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用，為目前大城市用地指標(biāo)緊張、與人口流入規(guī)模不匹配的狀況提供了解決思路。

有關(guān)如何利用騰退農(nóng)村宅基地建設(shè)用地指標(biāo)補(bǔ)充城市用地指標(biāo)學(xué)術(shù)界研究較少。馬智利提出將宅基地用地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為住房券，農(nóng)戶復(fù)墾宅基地后獲得住房券用于購買城市住房或租賃購買保障房，農(nóng)戶流人城市獲得建設(shè)用地指標(biāo)，并設(shè)計(jì)了住房券跨區(qū)域交易機(jī)制，創(chuàng)新意義較大，但缺乏對于已有城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)住房但未退出宅基地人群的關(guān)注。在實(shí)踐中形成了天津“宅基地?fù)Q房”、重慶“地票”、浙江嘉興“兩分兩換”等模式，但均有一定的局限性。如天津“宅基地?fù)Q房”只能就近置換，對地方政府財(cái)力考驗(yàn)較大。重慶“地票”模式采用現(xiàn)金補(bǔ)償，相較于農(nóng)戶在大城市安家落戶的成本補(bǔ)償水平較低，且用地指標(biāo)僅在重慶市范圍內(nèi)交易。浙江嘉興“兩分兩換”模式，同樣需要政府投入大量啟動(dòng)資金，宅基地置換范圍受限。

基于以上分析，本文試圖建立在全國范圍內(nèi)可行的城市用地指標(biāo)市場化配置機(jī)制，與人口流入規(guī)模匹配，實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)資源最優(yōu)化配置，同時(shí)保障農(nóng)戶合理收益、獲得進(jìn)城安家落戶的原始資本，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶退出宅基地的積極性。

2用地指標(biāo)供求分析

2.1用地指標(biāo)需求端分析

我國土地資源總量有限且耕地保護(hù)壓力巨大，為此中央政府實(shí)行了嚴(yán)格的建設(shè)用地總量控制和土地用途管制制度，國家每年供應(yīng)的土地指標(biāo)總量在減少。2015年到2018年4年時(shí)間內(nèi)，用地指標(biāo)供應(yīng)指標(biāo)由770萬畝減少到580萬畝，但城市年均增加人口仍然高達(dá)2000萬，城市建設(shè)指標(biāo)極其匱乏。然而并不是所有的用地指標(biāo)都用于住房建設(shè)。以2017年為例，國土資源部下達(dá)的600萬畝建設(shè)用地指標(biāo)，大約有200萬畝用到了農(nóng)村，包括農(nóng)村水庫修建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市與城市之間的高速公路等。而城市可用的400萬畝指標(biāo)又一分為三：50%用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如城市的道路、綠化、市政建設(shè);30%用于工業(yè)用地;剩下的用于住宅建設(shè)用地。顯然，2017年國土資源部下達(dá)的600萬畝城市建設(shè)用地指標(biāo)只有10%用于城市房地產(chǎn)開發(fā)工作，而城市居民住房用地指標(biāo)理論上應(yīng)該占到城市建設(shè)用地指標(biāo)的25%，可見我國城市住房建設(shè)用地指標(biāo)在供應(yīng)總量上出現(xiàn)了嚴(yán)重的供需失衡。不僅如此，用地指標(biāo)在城市之間也存在著供需錯(cuò)配。多年來，我國城鎮(zhèn)化的基本思路是限制大城市發(fā)展，鼓勵(lì)小城鎮(zhèn)發(fā)展，因此，嚴(yán)格控制人口流人量較大的一二線城市土地供給，而人口增長緩慢甚至下降的三四線城市供地則供大于求。

2.2用地指標(biāo)供應(yīng)端分析

前文已經(jīng)提到，宅基地騰退復(fù)墾用地指標(biāo)可作為城市用地指標(biāo)的重要來源，然而中國幅員遼闊，地區(qū)差異性較大，分析閑置宅基地的規(guī)模、分布情況及背后原因?qū)τ趯?shí)現(xiàn)差異化補(bǔ)償、高效退出宅基地具有重要意義。

從全國范圍來看，關(guān)于宅基地的閑置規(guī)模缺乏較為精確的數(shù)據(jù)，中國人民大學(xué)教授鄭風(fēng)天認(rèn)為目前農(nóng)村宅基地有兩億畝左右，其中三分之一閑置，面積約為7000萬畝到9000萬畝。在社科院發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》（2017）中提到，每年因農(nóng)村人口減少而新增閑置宅基地5.94億平方米。根據(jù)《2017年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底城市及縣城建成區(qū)面積約為1.14億畝，閑置宅基地面積約為城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的四分之三，且隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，閑置宅基地面積將繼續(xù)增長，可見在用地指標(biāo)供應(yīng)端宅基地具備很大的潛力，亟待政策引導(dǎo)釋放。

從閑置宅基地分布情況來講，各地差異較大。2019年中國社科院發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測（2018-2019）》中數(shù)據(jù)顯示，東部、中部、西部、東北部村莊宅基地的閑置率分別為13.5%、7.7%、11.4%和11.1%，東部最高、西部次之、東北第三、中部最低。宅基地閑置程度與村莊離城市距離正相關(guān)，貧困程度越深宅基地閑置程度越高。

對宅基地閑置原因分析，城鎮(zhèn)有其他住房和家庭成員長期外出務(wù)工是主要原因。在東部、中部和東北部，城鎮(zhèn)有其他住房影響更為明顯。隨著村莊離中心城市距離加大，外出務(wù)工對宅基地閑置程度影響增加，而城鎮(zhèn)有其他住房的原因影響較弱。

3用地指標(biāo)市場化配置機(jī)制設(shè)計(jì)

3.1用地指標(biāo)置換規(guī)則

建立用地指標(biāo)置換規(guī)則是建立整個(gè)用地指標(biāo)市場化配置機(jī)制的基礎(chǔ)，合理的置換規(guī)則應(yīng)滿足以下幾點(diǎn)要求：（1）能大致實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)供求匹配，人口流入量越大的城市獲得越多的用地指標(biāo)，提高土地資源配置效率;（2）能大致實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，保證耕地生產(chǎn)力不下降，耕地面積不減少;（3）置換用地指標(biāo)補(bǔ)償既要反應(yīng)宅基地房屋的真實(shí)價(jià)值，也要考慮農(nóng)戶在流入城市的置業(yè)成本高低。

充分考慮以上要求，對用地指標(biāo)的置換規(guī)則提出以下幾點(diǎn)意見。

第一，用地指標(biāo)流向是從宅基地所在村集體到農(nóng)戶流入城市。農(nóng)戶退出宅基地復(fù)墾為耕地后，所在村集體即減少相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)，人口流入城市增加用地指標(biāo)。農(nóng)戶在退出宅基地時(shí)需要向原籍所在縣政府有關(guān)機(jī)構(gòu)申請，工作人員審查宅基地取得的合法性、是否存在面積超限、一戶多宅等問題，同時(shí)對宅基地占地面積、房屋結(jié)構(gòu)年限質(zhì)量進(jìn)行現(xiàn)場取證。待當(dāng)?shù)卣畬徟ㄟ^后，農(nóng)戶再向意向流入城市有關(guān)政府機(jī)構(gòu)申請落戶，流入城市需綜合考慮農(nóng)戶的工作年限、收人水平、適應(yīng)能力，建立有效的評價(jià)系統(tǒng)，接受符合要求農(nóng)戶的申請。主要條件包括但不限于：（1）常年（3年或5年以上）在流入城市從事非農(nóng)工作但沒有穩(wěn)定的居所。（2）有工作單位提供的勞動(dòng)合同和收入證明確認(rèn)其有穩(wěn)定的工作和收入來源。（3）打算長期定居于城市等。經(jīng)當(dāng)?shù)卣土魅氤鞘须p方均通過申請后，該宅基地對應(yīng)用指標(biāo)方可進(jìn)行轉(zhuǎn)移，做到地隨人走、人地掛鉤，大致實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)供求匹配。

第二，用地指標(biāo)面積置換比例符合不同地區(qū)耕地生產(chǎn)力相對關(guān)系。我國耕地保護(hù)堅(jiān)持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的原則，由于各地耕地糧食產(chǎn)能各不相同，需要在不同地區(qū)之間建立用地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)節(jié)比例系數(shù)。2016年12月30日，國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布《耕地質(zhì)量等級》，是我國首部耕地質(zhì)量等級國家標(biāo)準(zhǔn)，其中提供了明確的耕地質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)和監(jiān)測方法，實(shí)現(xiàn)了全國耕地質(zhì)量評價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。在進(jìn)行用地指標(biāo)置換時(shí)，分別依據(jù)復(fù)墾宅基地和指標(biāo)流入城市兩地的耕地質(zhì)量等級，參照不同質(zhì)量等級耕地的生產(chǎn)力，以耕地總生產(chǎn)力大致相等為原則，確定用地指標(biāo)面積的置換比例系數(shù)。用宅基地復(fù)墾后耕地面積乘以置換比例系數(shù)，即為人口流人城市可獲得用地指標(biāo)面積。

第三，置換用地指標(biāo)總補(bǔ)償需綜合考慮房屋價(jià)值和用地指標(biāo)價(jià)值。退出宅基地可獲得的補(bǔ)償多少是影響農(nóng)戶決策的關(guān)鍵，對農(nóng)戶而言主要的考慮因素有宅基地房屋本身價(jià)值和在流入城市的置業(yè)成本。宅基地房屋投入越多、質(zhì)量區(qū)位越好、流入城市置業(yè)成本越高，補(bǔ)償期望也越高，而流入城市土地拍賣價(jià)格大致反應(yīng)置業(yè)成本高低。置換用地指標(biāo)總補(bǔ)償應(yīng)由房屋價(jià)格和用地指標(biāo)價(jià)格兩項(xiàng)組成。宅基地所在縣政府成立專業(yè)評估團(tuán)隊(duì)或聘請第三方評估公司，對申請退出農(nóng)戶的宅基地進(jìn)行房屋價(jià)值評估。建立完善科學(xué)的評估系統(tǒng)，綜合考慮修建成本、年限折舊、損壞情況、區(qū)位條件等因素，給出合理公正的價(jià)格。同時(shí)應(yīng)考慮設(shè)定宅基地房屋價(jià)值補(bǔ)償?shù)淖罡呱舷?，以減輕政府的財(cái)政壓力，同時(shí)避免農(nóng)戶為了獲得更多補(bǔ)償而臨時(shí)修繕房屋的情況。宅基地用地指標(biāo)價(jià)格應(yīng)由指標(biāo)流入城市政府進(jìn)行測算，中央根據(jù)每個(gè)城市上一年土地拍賣均價(jià)按照一定的比例系數(shù)確定該城市單位用地指標(biāo)價(jià)格，以反映該城市置業(yè)成本，保證合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，避免城市政府為了減少購買用地指標(biāo)的財(cái)政支出而壓低用地指標(biāo)價(jià)格，損害進(jìn)城農(nóng)戶的權(quán)益。確定單位用地指標(biāo)價(jià)格補(bǔ)償后，再乘以宅基地對應(yīng)的城市用地指標(biāo)面積，即可得到用地指標(biāo)價(jià)格補(bǔ)償。宅基地房屋價(jià)格加上用地指標(biāo)價(jià)格即為置換用地指標(biāo)總補(bǔ)償。該補(bǔ)償支出由用地指標(biāo)流人城市支付，而考慮到宅基地復(fù)墾成本以及宅基地歸集體所有，在扣除復(fù)墾成本后將剩余部分在村集體和農(nóng)戶間分配，參考重慶的地票收益分配方案，農(nóng)戶分配比例為85%。

3.2宅基地退出補(bǔ)償多樣化使用路徑

在確定農(nóng)戶可獲得的宅基地退出補(bǔ)償后，可建立宅基地退出補(bǔ)償基金賬戶，賬戶基礎(chǔ)資金即為農(nóng)戶退出宅基地補(bǔ)償所得，類似于城鎮(zhèn)職工的住房公積金賬戶，主要用來幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口解決住房問題。根據(jù)不同類型農(nóng)戶的實(shí)際情況和實(shí)際需求，利用多種政策金融工具，將宅基地退出補(bǔ)償資金用好用活，放大宅基地退出補(bǔ)償?shù)奈?，可以提高農(nóng)戶退出宅基地的積極性，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

第一，對于大部分收入較低、沒有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)戶，宅基地退出補(bǔ)償可以用來租賃或購買保障房，并享受一定額度的優(yōu)惠及貸款支持。

第二，對于部分有一定經(jīng)濟(jì)能力、有意愿購買首套商品房的農(nóng)戶，宅基地退出補(bǔ)償可用于購買商品房時(shí)沖抵價(jià)款，類似住房公積金用法，還可以享受一定額度的低息貸款。

第三，對于已經(jīng)購買首套商品房且是唯一居所，但尚有剩余房貸的農(nóng)戶，宅基地退出補(bǔ)償可用于沖抵房貸，且對剩余一定額度的房貸可以享受低利率優(yōu)惠。

第四，對于已有城市住房，沒有房貸或不愿接受前三種使用方案或急需現(xiàn)金的農(nóng)戶，可直接提取賬戶資金。

東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率較高，城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)，屬于以上三、四類的農(nóng)戶更多，在以往的研究中往往忽視該部分農(nóng)戶的需求，不利于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)宅基地閑置率高的問題。各個(gè)城市根據(jù)自身的實(shí)際情況，如房價(jià)水平、財(cái)政收入、常住人口數(shù)量等制定更為詳細(xì)可行的操作方案。不論哪種方案，均由農(nóng)戶向城市有關(guān)部門提出申請，工作人員分批審查農(nóng)戶的收入水平、不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)狀況，協(xié)商確定具體的使用方案，保障公平公正和城市住房資源的最優(yōu)化配置。

在棚改過程中，大量使用現(xiàn)金補(bǔ)償，大批購買力短時(shí)間內(nèi)釋放，造成2018年上半年全國范圍內(nèi)尤其是三四線城市房價(jià)暴漲，該教訓(xùn)值得警惕。對于宅基地退出補(bǔ)償資金使用也應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管。首先，使用范圍限定在用地指標(biāo)流入城市，避免轉(zhuǎn)移到一些熱點(diǎn)城市或置房成本更低的城市，導(dǎo)致人地錢分離，助長炒房勢力。其次，對于未購房農(nóng)戶，應(yīng)限定用于住房支出，不能申請現(xiàn)金補(bǔ)償，避免因不正當(dāng)使用導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失，又缺乏住房保障，增加社會不穩(wěn)定因素。

3.3用地指標(biāo)交易流程

整個(gè)用地指標(biāo)交易過程環(huán)節(jié)較多，對其進(jìn)行必要的梳理，有助于明確各方職責(zé)、把握先后順序、抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，梳理結(jié)果如圖1所示。

各個(gè)環(huán)節(jié)具體內(nèi)容在前面已經(jīng)提到，不再贅述，現(xiàn)對前文中一些未提到的關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行說明。

第一，區(qū)縣是我國有權(quán)分配用地指標(biāo)以及能夠組織實(shí)施征地的最低一級人民政府，且考慮到部門和人員配置實(shí)際情況，宅基地退出審批及復(fù)墾工作應(yīng)由區(qū)縣一級政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、村集體配合。農(nóng)戶向原籍縣政府提出退出宅基地申請，通過后再向人口流人城市提出落戶申請。雙邊政府審批的關(guān)鍵是建立一套全國適用的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系和法律法規(guī)，才能做到有法可依、公平公正。

第二，應(yīng)按照先宅基地復(fù)墾驗(yàn)收、再進(jìn)行用地指標(biāo)置換、再進(jìn)行宅基地退出補(bǔ)償?shù)捻樞蜷_展，避免增加了用地指標(biāo)卻沒有增加耕地或增加耕地質(zhì)量不滿足要求。該過程應(yīng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化電子存檔，保留宅基地的地理空間信息、復(fù)墾前后的圖像或影響資料、宅基地權(quán)屬用途的前后變化、用地指標(biāo)流向、補(bǔ)償價(jià)格等，有序推進(jìn)用地指標(biāo)置換，在產(chǎn)生糾紛時(shí)，可作為判定各方權(quán)責(zé)的重要依據(jù)。

第三，用地指標(biāo)流入城市應(yīng)合理使用獲得的用地指標(biāo)。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入普遍偏低，所以要適當(dāng)增加保障房的配建比例。保障房建設(shè)目前存在的問題是中央積極倡導(dǎo)、地方消極響應(yīng)。雖然中央政府給地方下達(dá)了保障建數(shù)量要求，地方政府為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化，將城市邊緣價(jià)值較低的地塊用于建設(shè)保障房，造成保障房提供不了“保障”，居住質(zhì)量反而下降的情況。根據(jù)2016年全國保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，空置或擱置的保障數(shù)量達(dá)40多萬套。同時(shí)在保障房覆蓋比例上大部分地方政府都與中央確定的20%保持一致，然而一些大城市房價(jià)上漲遠(yuǎn)高于收入增長和GDP增速，20%保障房覆蓋率明顯不夠。而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，房價(jià)適中，只需要10%就夠了。根據(jù)不同城市房價(jià)和居民總體收入水平，考慮城市不同區(qū)域的房價(jià)，制定更具針對性、精細(xì)化的保障房建設(shè)計(jì)劃，才能有效保障廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題，否則很可能出現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)了城卻無房可住的窘境。同時(shí)，保障要從單一的居住保障滿足向以人為中心的多元化福利滿足轉(zhuǎn)變，避免出現(xiàn)貧民窟、社區(qū)衰敗、高貧困率等現(xiàn)象。

4結(jié)語

目前，我國城市用地指標(biāo)分配依然屬于“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”時(shí)代，同時(shí)受18億畝耕地紅線保護(hù)政策影響，城市用地指標(biāo)出現(xiàn)了錯(cuò)配和供應(yīng)不足的情況，造成城市房價(jià)上漲過快、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城卻無力安家，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率差距較大且持續(xù)存在。本文以人地掛鉤為指導(dǎo)思想，用農(nóng)戶退出宅基地補(bǔ)充人口流入城市的用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)用地指標(biāo)的市場化配置，人口吸引力大的城市獲得更多的用地指標(biāo)，保障用地指標(biāo)供需動(dòng)態(tài)平衡。

該配置機(jī)制涉及到宅基地退出及復(fù)墾、用地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)節(jié)、宅基地退出補(bǔ)償測算及差異化使用、用地指標(biāo)后續(xù)分配等多個(gè)環(huán)節(jié)，若要在全國大面積推廣，需兼顧政策的全國統(tǒng)一性和地區(qū)差異性，同時(shí)急需相應(yīng)的技術(shù)措施、法律條文、監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)范其運(yùn)行，以此實(shí)現(xiàn)城市用地指標(biāo)市場配置，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。