政府投資的“法治化”革新

劉洪巖

【摘要】目前，我國的政府投資存在“規(guī)范失位”“監(jiān)管失察”和“經(jīng)營失序”等問題，導(dǎo)致政府投資項目存在行政違規(guī)、刑事違法、權(quán)益受損等風險。為此，要對政府投資進行“法治化”革新，確保政府投資服務(wù)于民生發(fā)展和國家法治政府的構(gòu)建，激發(fā)社會投資活力，更好地促進經(jīng)濟的繁榮發(fā)展和社會的全面進步。

【關(guān)鍵詞】政府投資 法治化 政府投資條例

【中圖分類號】D922.2 【文獻標識碼】A

改革開放以來，政府投資作為一項重要的政府職能，在落實國家發(fā)展戰(zhàn)略、促進社會長足發(fā)展、推動公共領(lǐng)域建設(shè)、提升政府宏觀調(diào)控能力、引領(lǐng)和帶動民間資本有效投資等諸多方面發(fā)揮了積極的核心作用。

政府投資的界限范圍，從廣義上看，不僅包括預(yù)算內(nèi)資金的固定資產(chǎn)建設(shè)項目，還包括各類專項建設(shè)基金、國際金融組織和外國政府貸款的國家主權(quán)外債資金建設(shè)項目，以及黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位自籌資金建設(shè)項目；從狹義角度看，主要指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。我國的《政府投資條例》（以下簡稱條例）第2條就是從狹義角度規(guī)定的。

毫無疑問，我國經(jīng)濟近四十余年的高速發(fā)展、國家建設(shè)的全方位進步及科技領(lǐng)域的突飛猛進，都得益于大規(guī)模的政府投資，但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展、經(jīng)濟體制改革的進一步深化，“經(jīng)驗+粗放”式的大規(guī)模政府投資導(dǎo)致決策不合理，政府既作為規(guī)則的制定者又作為市場競爭參與者的弊端日益顯現(xiàn)，對此，我們不能不重視和警惕。

政府投資存在“規(guī)范失位”“監(jiān)管失察”和“經(jīng)營失序”等問題

政府投資不同于企業(yè)投資。政府投資側(cè)重于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品薄弱領(lǐng)域，企業(yè)投資則側(cè)重于經(jīng)營性領(lǐng)域，這是由我國政府投資與民間投資肩負的歷史使命和自身特點差異決定的。根據(jù)以往政府投資的領(lǐng)域和方向，政府投資往往公益性和經(jīng)營性不分，政府和市場的界限模糊，政府身兼運動員與裁判員雙重身份，這給政府投資和運營帶來了一些問題。

第一，政府投資的決策主體缺乏投資和商業(yè)經(jīng)驗，導(dǎo)致決策的任意性。政府投資的決策主體通常是相關(guān)行政決策部門的負責人，其主要的工作職責是管理當?shù)卣?wù)，從商經(jīng)歷相對欠缺，在作投資決策時缺乏科學(xué)論證，對投資項目的成長性、預(yù)期前景、潛在風險把控預(yù)判不足。一些地方會將政務(wù)管理的經(jīng)驗作為商業(yè)經(jīng)營的判斷依據(jù)，用行政化的思維作出與投資和經(jīng)營規(guī)律相悖的決策，即用行政命令代替經(jīng)營管理。這很容易使決策流于形式，為項目的下一步運營留下風險隱患。

第二，政府投資決策規(guī)范依據(jù)不足，缺乏公開透明，容易導(dǎo)致投資方向的偏離性。在《政府投資條例》出臺前，政府投資決策缺少法律依據(jù)和規(guī)范，許多地方的政府投資與企業(yè)投資界限不清、分工模糊，有利可圖就一哄而上，將公益和服務(wù)性投資同經(jīng)營性投資混同，從而導(dǎo)致投資目標模糊、投資方向搖擺、政企不分、政商不分、決策程序不透明、民主化和科學(xué)化欠缺、投資決策和項目評估缺乏科學(xué)的調(diào)研和論證而流于表面文章。

第三，政府投資的監(jiān)督和考評機制缺位，容易導(dǎo)致投資管理的偏松性。政府投資的項目由于很大程度上取決于“決策長官”的意志，加之以往缺乏上級的監(jiān)管和社會的監(jiān)督，所以在運行過程中可能會因為“決策長官”的職務(wù)變動、實際掌管者的流動與更換而缺少始終如一的制度和規(guī)范約束，進而導(dǎo)致運行處于松散狀態(tài)。決策者對決策結(jié)果不負責，經(jīng)營者又無法獨立決策，監(jiān)督機制和考評體系缺失，導(dǎo)致一些政府投資項目的經(jīng)營和管理不規(guī)范。

第四，政府投資過度關(guān)注管理身份的分配，容易導(dǎo)致投資回報的低效性。政府投資的經(jīng)營和管理在實踐中往往表現(xiàn)為以“身份管理”代替“契約管理”。在龐大的政府投資中，很多管理者既是經(jīng)營主體的領(lǐng)導(dǎo)，又是有著相應(yīng)行政職務(wù)和級別的公職人員，由此形成了“官商共治”的經(jīng)營和管理模式。由于經(jīng)營和管理的“身份錯位”，管理者通常不會把“經(jīng)濟收益”作為主要任務(wù)，而是將“身份收益”（或者稱“保位子”）作為根本目標，甚至?xí)a(chǎn)生政府投資只要不虧或不大虧就是最高經(jīng)營目標的思想意識。這樣很容易導(dǎo)致政府投資項目經(jīng)營效率低、效益差，加之缺乏外部競爭和考評壓力，預(yù)期回報低效。

綜上所述，政府投資存在“規(guī)范失位”“監(jiān)管失察”和“經(jīng)營失序”等問題，不可避免地會導(dǎo)致政府投資項目在法律規(guī)定、政策指向和合同守約等諸多方面存在行政違規(guī)、刑事違法、權(quán)益受損等風險。

政府投資“法治化”有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)“保值增值”，維護市場公平競爭，助力法治政府構(gòu)建

鑒于政府投資可能存在的風險隱患，為了規(guī)范和監(jiān)管政府投資，使之更好地服務(wù)于中國特色社會主義建設(shè)，2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》提出，2020年要實現(xiàn)法治政府的建構(gòu)目標，全面推動政府在履行職能過程中要循法而為，依法行政。2016年7月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》進一步明確，應(yīng)完善政府投資體制，政府要簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，推進投融資體制改革。2018年12月，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》，該條例于2019年7月1日起開始施行，使政府投資在制度化構(gòu)建、規(guī)范化運營和法治化管理方面步入快車道。

首先，政府投資的制度化構(gòu)建是實現(xiàn)國有資產(chǎn)“保值增值”的必要前提。用于政府投資的資金多來自于政府的預(yù)算資金，嚴格來說，來自納稅人的稅收和其他國有資產(chǎn)經(jīng)營的收入。由于歷史原因，改革開放初期百廢待興，我國的基礎(chǔ)設(shè)施和社會建設(shè)存在諸多欠賬。而民營資本剛剛起步，短時間內(nèi)無法替代國營經(jīng)濟在國家和社會建設(shè)中的作用，由此便形成了國有投資一家獨大的局面。大到事關(guān)國家未來發(fā)展全局的航空航天、深?？睖y等，小到鄉(xiāng)村振興、衛(wèi)生改造，都能看到政府投資的身影，時至今日，以政府投資或以國有資本為主導(dǎo)的投資主體依然是國家經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的主力。政府投資若離開科學(xué)化的制度約束機制，就很難實現(xiàn)“保值增值”。只有建立健全國有投資的制度約束機制，才能讓政府投資將國有資產(chǎn)做足做實，從而更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)“保值增值”的基本目標。

其次，政府投資的規(guī)范化運營是避免“政府與市場”界限不清，維護市場公平競爭的根本保障。長期以來，困擾我國經(jīng)濟體制深化改革的結(jié)構(gòu)性障礙就是尚未厘清“政府與市場”的關(guān)系。在近現(xiàn)代人類社會發(fā)展的實踐中，社會主義制度下的計劃經(jīng)濟體制和資本主義制度下的市場經(jīng)濟體制都曾經(jīng)或正在被實踐，而在社會主義制度下進行市場經(jīng)濟的探索目前為中國獨有，是前無古人后無來者的偉大創(chuàng)新。按照西方經(jīng)濟學(xué)理論，政府與市場必須保持適度的距離，才能實現(xiàn)政府的廉政與自律以及市場的活力與自治。從某種意義上講，改革開放40多年來，我國依靠市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”的雙重調(diào)節(jié)，基本實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展上的騰飛和跨越。但同時必須看到，社會主義制度下的市場經(jīng)濟仍存在一些亟需解決的“后遺癥”，其中，在政府這只“看得見的手”和市場這只“看不見的手”之間總是隱約出現(xiàn)一只“看不清的手”，這“第三只手”常常影響政府的獨立決策，又制約著市場經(jīng)濟的自由競爭。如何實現(xiàn)在保持市場競爭和活力的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮政府投資強大的動員能力和引領(lǐng)作用，是規(guī)范化管理政府投資的根本所在。俗語說“沒有規(guī)矩不成方圓”，《政府投資條例》對政府投資必須針對現(xiàn)階段市場還不能有效配置資源的領(lǐng)域、積極發(fā)揮對社會投資參與建設(shè)的引導(dǎo)和帶動作用、無差別地對待各類投資主體作出了非常明確的規(guī)定。這些規(guī)范要求和制度安排致力于厘清“政府與市場”的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在配置資源方面的決定性作用，更好地解決“第三只手”的后遺癥。

最后，政府投資法治化管理是優(yōu)化政府投融資體制的必要手段，可以更好地助力法治政府的構(gòu)建。政府投資法治化革新的根本目標就是優(yōu)化政府投融資體制，簡單地說，就是讓政府改變過去的“三亂”（亂上項目、亂借錢、亂花錢）現(xiàn)象，杜絕過去的“三工程”（“面子工程”“政績工程”“形象工程”）等違反市場規(guī)律和常識的亂作為。運用法治化的手段，讓政府投資按照市場規(guī)律更加科學(xué)高效地運營，更好地服務(wù)于國家經(jīng)濟社會的繁榮與發(fā)展，助力“2020法治政府”目標的實現(xiàn)?！墩顿Y條例》規(guī)定了政府投資必須要遵循科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績效和公開透明的原則，政府投資首先要受制于預(yù)算約束。這些法治化的約束機制可以被視為實現(xiàn)法治政府建設(shè)的重要手段，對國家治理體系的完善和國家治理能力的提升大有裨益。

以市場機制為引導(dǎo)，進行科學(xué)規(guī)范的制度約束，推動政府投資“法治化”發(fā)展

確保政府投資更好地服務(wù)與聚焦民生重點，精準助力經(jīng)濟社會全面發(fā)展，杜絕低效無序的投資“后遺癥”，構(gòu)成了當下推動政府投資“法治化”建構(gòu)的核心目標。盡管目前國務(wù)院已經(jīng)出臺了《政府投資條例》，在形式上實現(xiàn)了“有法可依，有章可循”，但這只是解決了政府投資的“法制化”問題，實現(xiàn)真正的“法治化”還任重道遠。“法制化”僅僅意味著政府利用“法律”對政府投資進行規(guī)范，起決定性作用的依然是有決定權(quán)的“個人”；而“法治化”則要求政府投資決策者本身也受制于“法律”，從根本上解決政府投資中的“個人偏好”和“獨斷專行”。雖然不能期待多年的“后遺癥”可以通過一部行政法規(guī)得到全面解決，但“有章可循”卻正式開啟了政府投資“法治化”治理，推動政府投資從“法制化”向“法治化”跨越。

第一，要對涉及政府投資的各種政策和規(guī)范“去繁就簡”，以保證法治化的統(tǒng)一。目前，規(guī)范國有資本和國有投資的各類政策性規(guī)定很多，呈“碎片化”且彼此之間不銜接、不融通，從而導(dǎo)致各級政府在落實政策性規(guī)定和法律性規(guī)定時無所適從。由于政策和法規(guī)的內(nèi)容具有較強的專業(yè)性，而政府投資所涉及的問題又具有實踐的廣泛性，其中諸多專業(yè)要求已經(jīng)遠遠超過了地方政府決策者的認知能力，所以很容易造成解釋的多樣性和執(zhí)行的偏差性。對現(xiàn)有規(guī)范政府投資的各類政策和法律法規(guī)做“去繁就簡”的梳理和整合，能夠讓政府投資的決策者更好地明晰政企界限、政資邊界，明確出資人代表機構(gòu)與國家出資企業(yè)之間的權(quán)責邊界，以避免政府投資與國有資產(chǎn)監(jiān)管銜接不暢，避免權(quán)責越位、缺位、錯位現(xiàn)象的發(fā)生，從而保障政府資金的高效運營。

第二，地方政府應(yīng)根據(jù)《政府投資條例》的原則制定條例實施細則，以保證條例的貫徹實施?！胺傻纳谟趯嵤??！狈梢?guī)范文本應(yīng)表達嚴謹、邏輯自洽，往往將決策主體人格化，將現(xiàn)實的制度約束設(shè)定為理想狀態(tài)；而作為決策者則更關(guān)注權(quán)衡利弊，平衡各方面的牽制和影響，其決策實施的復(fù)雜性遠遠超過法律規(guī)范文本本身。不同的地域，其經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境不同，從而決定了地方政府投資“法治化”建構(gòu)路徑的不同。高度抽象的法律法規(guī)如果沒能根據(jù)本地實際進行本土化再解釋，其實施的效果便會大打折扣。為此，地方各級政府應(yīng)依據(jù)《政府投資條例》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地實情，制定出適合于本地實際的實施細則，讓條例的基本精神和制度規(guī)范真正落地生根。

第三，應(yīng)充分發(fā)揮《政府投資條例》的規(guī)范和引領(lǐng)作用，進一步擴大政府投資的規(guī)范范圍，以保證對“國有資本”投資運營的全面法治化運作。目前，《政府投資條例》對政府投資的規(guī)范范圍規(guī)定得過窄，僅限于政府預(yù)算資金，這顯然無法實現(xiàn)政府投資“法治化”的全面監(jiān)管。因此，建議在相關(guān)條件具備的情況下，積極擴大政府投資的規(guī)范適用范圍，除了政府資金項目外，甚至可以考慮納入涉及政府預(yù)算的對外援助項目。

第四，以對政府投資法治化規(guī)范為契機，全力推進和深化法治政府的改革進程。我國《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》明確提出2020年法治政府的構(gòu)建目標，習(xí)近平總書記也多次強調(diào)保證法律嚴格實施對于全面推進依法治國的重要意義。全面依法治國首要的是構(gòu)建法治政府，而構(gòu)建法治政府要求各級政府在“人事權(quán)”“財權(quán)”“物權(quán)”方面按照法律法規(guī)的要求，將決策和管理納入“法治化”軌道。政府投資的“法治化”發(fā)展是在“財權(quán)”方面對法治政府構(gòu)建作出的重要嘗試。如何將國有資本管理好、運營好，使之更好地服務(wù)于地方和國家建設(shè)，是法治政府構(gòu)建的當有之為。政府投資的“法治化”發(fā)展表明，我國政府向法治政府構(gòu)建邁出了最重要的一步。通過對政府“財權(quán)”的規(guī)范與限制，為進一步實現(xiàn)對政府“人事權(quán)”和“物權(quán)”的法治化規(guī)范提供參考和實踐經(jīng)驗。

總之，政府投資的“法治化”發(fā)展表明，政府投資以市場機制為引導(dǎo)，正逐步步入科學(xué)規(guī)范的制度約束發(fā)展軌道。通過對政府投資行為的法律規(guī)范，確保政府投資不偏離服務(wù)于民生發(fā)展和國家法治政府構(gòu)建的軌道。通過對政府資金的高效運營，激發(fā)社會投資活力，更好地促進經(jīng)濟的繁榮發(fā)展和社會的全面進步。

（作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、教授，生態(tài)法研究室主任）