二重維度下城管事權(quán)分割的解構(gòu)與重構(gòu)*

劉福元 宋學(xué)剛

（大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026）

一、城管事權(quán)的二重維度及實(shí)踐機(jī)理

一般而言，事權(quán)是指行政組織按照相關(guān)法律法規(guī)管理行政事務(wù)的權(quán)力，或者是指某一機(jī)構(gòu)或部門在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。如果某一機(jī)構(gòu)或部門事權(quán)不明或者模糊不清，建基于此的執(zhí)法環(huán)節(jié)也就容易引發(fā)爭(zhēng)議和沖突，甚至可能影響到相對(duì)人的合法權(quán)益。在城管執(zhí)法領(lǐng)域，事權(quán)問題實(shí)質(zhì)上存在著“橫向”和“縱向”兩個(gè)維度。城管事權(quán)的“橫向維度”是指城管部門掌握何種執(zhí)法事項(xiàng)，或者說，在行政管理的諸多領(lǐng)域中，有哪些具體事項(xiàng)是交由城管部門負(fù)責(zé)的；這一維度涉及城管部門與其他行政部門在執(zhí)法事項(xiàng)上的權(quán)限歸屬，比如黑車查處是由交通部門還是城管部門負(fù)責(zé)等。而城管事權(quán)的“縱向維度”則是指針對(duì)某一特定的執(zhí)法事項(xiàng)，城管部門與原本負(fù)責(zé)該事項(xiàng)的部門對(duì)職權(quán)系列中若干子權(quán)力的劃分，或者說，對(duì)于同一行政領(lǐng)域，城管部門與原責(zé)任部門各承擔(dān)哪些具體職責(zé)，比如在規(guī)劃領(lǐng)域中，由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)違章建筑的認(rèn)定，而由城管部門負(fù)責(zé)對(duì)違章建筑的處罰，城管部門只是在原屬規(guī)劃部門的事權(quán)中取得了對(duì)于違章建筑的處罰權(quán)，而規(guī)劃部門的其他事權(quán)則不受影響（見表1）。

進(jìn)一步說，與橫向上執(zhí)法事項(xiàng)的權(quán)限歸屬相對(duì)應(yīng)，城管事權(quán)的縱向維度實(shí)質(zhì)上是針對(duì)同一執(zhí)法事項(xiàng)所存在的職權(quán)系列中，某一項(xiàng)或幾項(xiàng)職權(quán)歸屬哪一部門的問題。丹提斯（Terence Daintith）教授指出，與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系相比，“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力和資源的功能性分配，是個(gè)同樣重要的問題”[1]。而在相對(duì)集中處罰權(quán)和城管部門的視野下，事權(quán)縱向維度的重心在于“處罰權(quán)”，即將原部門某一執(zhí)法領(lǐng)域或執(zhí)法事項(xiàng)劃歸城管的過程中，只將職權(quán)系列中的處罰權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，而其他職權(quán)則不發(fā)生變化，仍歸原部門所有。那么，從宏觀上說，城管在橫向上所集中的龐雜事權(quán)，從縱向上看則只有處罰權(quán)這一部分——城管所掌握的僅僅是無限多樣的執(zhí)法事項(xiàng)中的處罰權(quán)。

表1 規(guī)劃與城管部門縱向事權(quán)劃分示意

至于為什么集中的僅僅是職權(quán)系列中的處罰權(quán)而不包含其他，乃是因?yàn)樵诓块T利益的規(guī)律下，處罰權(quán)是最能“營(yíng)利”的一種職權(quán)——只有處罰權(quán)能夠最為直接地將相對(duì)人的財(cái)物歸為國(guó)家/行政部門所有，這也是行政部門可資利用的為數(shù)不多的“創(chuàng)收”工具。而為了抑制部門利益，防止過多處罰給相對(duì)人權(quán)益造成的損害，措施之一就是把相關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)中的處罰權(quán)從各個(gè)部門的職權(quán)系列中剝離出來，統(tǒng)一交由城管行使——各部門失去了處罰權(quán)，也就失去了通過行政處罰來獲利的事權(quán)基礎(chǔ)和程序可能性；即便龐雜的處罰權(quán)在城管手中也存在“安全隱患”，但仍有至少兩個(gè)理由作為支撐：第一，針對(duì)城管一個(gè)部門的處罰權(quán)監(jiān)管相對(duì)容易，或者至少好過于對(duì)各個(gè)部門處罰權(quán)的分散監(jiān)管。第二，處罰權(quán)“剝離”和“集中”之后，原本各部門“爭(zhēng)相恐后”實(shí)施處罰的“熱鬧場(chǎng)面”將不復(fù)存在，“多頭處罰”能夠得到有效遏制。

二、處罰權(quán)集中下的職權(quán)分割及實(shí)踐困境

然而，處罰權(quán)的縱向集中同樣存在問題。從表1不難看出，在規(guī)劃領(lǐng)域的一系列職權(quán)中，僅將“違規(guī)處罰”交由城管負(fù)責(zé)，很有可能會(huì)割裂“違規(guī)處罰”與“規(guī)劃編制”“規(guī)劃審批”等其他子權(quán)力的關(guān)聯(lián)。第一，規(guī)劃領(lǐng)域的諸種子權(quán)力其實(shí)處于相互糾纏、難以嚴(yán)格拆分的狀態(tài)。如規(guī)劃許可權(quán)、監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)存在著“誰許可誰監(jiān)管”（《行政許可法》第61條）、“誰監(jiān)管誰處罰”（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第53、56條）的原則，如果讓許可權(quán)和處罰權(quán)分由不同部門行使，則有可能導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)的落空。誠(chéng)如學(xué)者所言，規(guī)劃部門無行政處罰權(quán)、無規(guī)劃監(jiān)察隊(duì)伍，不能有效履行監(jiān)管職責(zé)；城管部門則不參與城市規(guī)劃的編制，也不參與具體項(xiàng)目“一書兩證”的核發(fā)，對(duì)規(guī)劃管理過程缺乏了解，對(duì)違法建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)情況熟悉程度低，不愿履行監(jiān)管職責(zé)。雙方不能或不愿履行監(jiān)管職責(zé)，造成了“想管的管不了，管得了的不去管”的局面[2]。第二，由于規(guī)劃管理具有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，城管部門行使處罰權(quán)時(shí)仍然需要規(guī)劃部門的深度參與，如查處違章建筑要咨詢規(guī)劃部門是否經(jīng)審批，規(guī)劃部門答復(fù)后又往往要咨詢是否可補(bǔ)辦手續(xù)，這使得原本一個(gè)部門即可解決的問題毫無必要地在兩個(gè)部門之間周旋，增加了執(zhí)法環(huán)節(jié)、降低了執(zhí)法效率。第三，由于監(jiān)管權(quán)的缺失，對(duì)于違法建設(shè)往往缺少事前提醒和事中制止，僅由城管部門進(jìn)行事后處罰，而此時(shí)已難以對(duì)違法后果采取補(bǔ)救措施，容易造成不可逆轉(zhuǎn)和無法挽回的損失[2]?？梢哉f，將規(guī)劃處罰權(quán)從規(guī)劃部門的職權(quán)系列中剝離給城管部門，恰似在高層建筑中人為地抽掉了一層。

在從各個(gè)部門縱向剝離處罰權(quán)的過程中，問題就是在同一執(zhí)法領(lǐng)域或執(zhí)法事項(xiàng)上行政職權(quán)的割裂。因?yàn)?，一般而言，針?duì)某一管理對(duì)象存在著一個(gè)整體上的職權(quán)系列，其中不僅包含了時(shí)間方面的從調(diào)查、認(rèn)定到?jīng)Q定、執(zhí)行等階段性的權(quán)力，而且包含了屬性方面的確認(rèn)權(quán)、許可權(quán)、調(diào)解權(quán)、裁決權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)等功能性的權(quán)力。作為系統(tǒng)組成部分的各個(gè)“子權(quán)力”之間必然存在著或多或少的關(guān)聯(lián)，其中一項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行狀況可能直接或間接地影響到其他權(quán)力的行使，比如對(duì)某一事項(xiàng)的“許可”會(huì)影響到對(duì)相對(duì)人違法情形的“認(rèn)定”，也會(huì)影響到后續(xù)的“處罰”；而如果將許可、認(rèn)定和處罰職能分別賦予不同部門，這三種子權(quán)力之間的關(guān)聯(lián)就會(huì)因行使主體的變更而發(fā)生斷裂。同理，相對(duì)集中處罰權(quán)實(shí)質(zhì)上是將處罰權(quán)從原執(zhí)法部門的職權(quán)系列中剝離出來，這同樣會(huì)割斷處罰權(quán)與系統(tǒng)中其他子權(quán)力之間的關(guān)聯(lián)。由此產(chǎn)生的可能性包括：第一，原機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中已無“處罰權(quán)”卻又需要“處罰職能”，那么可選擇的方案是要么與城管協(xié)調(diào)由城管進(jìn)行處罰，要么干脆放棄處罰；第二，城管在執(zhí)法過程中只有處罰權(quán)而無其他權(quán)限，那么可選擇的方案是要么與原部門協(xié)調(diào)認(rèn)定是否應(yīng)予處罰，要么徑行處罰，要么干脆放棄處罰。即便不計(jì)算上述方案中的消極處罰和不當(dāng)處罰，處罰權(quán)的分割也會(huì)顯著增加部門間的協(xié)調(diào)成本，甚至可能人為地在部門之間制造矛盾和爭(zhēng)議，從而降低執(zhí)法效率。

舉例而言，情形一：在某些地方，樹立或懸掛室外廣告牌需要由工商部門審批，但廣告牌的擺放是否違規(guī)、違規(guī)之后的處罰，乃至于強(qiáng)制拆除等則由城管部門負(fù)責(zé)[3]。這就是說，對(duì)于室外廣告牌這一管理對(duì)象，職權(quán)系列中的許可權(quán)歸屬工商部門，處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)則歸屬于城管部門；此時(shí)，當(dāng)兩個(gè)部門缺乏協(xié)調(diào)時(shí)，由工商部門許可的合法廣告牌可能被城管拆除，而未經(jīng)工商部門許可的廣告牌則可能被城管保留。而從相對(duì)人的角度來看，設(shè)置室外廣告牌這個(gè)單一行為，不僅需要獲得工商部門的許可，還要符合城管部門的要求——縱向集中處罰權(quán)后，由于工商部門已無權(quán)處罰，相對(duì)人不會(huì)再受“多頭處罰”的困擾；但由于許可權(quán)并未集中給城管，相對(duì)人則不得不重新經(jīng)歷“多頭管理”的波折。

情形二：在停車管理領(lǐng)域，某些地方將原屬于交通管理部門的“貼單權(quán)”以“職責(zé)劃轉(zhuǎn)”的形式轉(zhuǎn)移給城管部門。盡管此時(shí)城管集中來的僅僅是違章停車的認(rèn)定權(quán)而非完整的處罰權(quán)，但其仍然屬于針對(duì)停車管理而產(chǎn)生的職權(quán)系列中的一項(xiàng)子權(quán)力，仍然可能面臨職權(quán)分割所帶來的種種問題。比如，在南京市，交管部門貼單的抬頭是“違反禁令標(biāo)志停車告知單”，而城管部門貼單的抬頭則是“告知單”，單中還會(huì)特意注明“請(qǐng)?jiān)撥囻{駛?cè)饲巴步还芫窒嚓P(guān)大隊(duì)處理”“移送交警大隊(duì)”等字樣。那么，可能產(chǎn)生的問題包括：（1）城管貼單之后，交管部門可否不予認(rèn)定、不予處罰？（2）當(dāng)城管貼單有誤、交管部門依此進(jìn)行了處罰時(shí)，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)以誰為復(fù)議被申請(qǐng)人？（3）城管僅有的“貼單權(quán)”也僅限于人行道上的違停，“對(duì)于快慢車道上的違停車輛，城管隊(duì)員發(fā)現(xiàn)后會(huì)及時(shí)聯(lián)系，由交警或公安治巡來查處”①。且不說這種設(shè)置需要耗費(fèi)多少協(xié)作成本，當(dāng)交管人員接到城管通知并到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，違停車輛若已開走又當(dāng)如何處理？

情形三：對(duì)于夜間施工的噪音問題，一般由城管負(fù)責(zé)處罰，但《環(huán)境噪聲污染防治法》第30條規(guī)定：“在城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內(nèi)，禁止夜間進(jìn)行產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的建筑施工作業(yè)……因特殊需要必須連續(xù)作業(yè)的，必須有縣級(jí)以上人民政府或者其有關(guān)主管部門的證明?！币簿褪钦f，只要經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)并取得夜間施工許可證，城管部門就不能對(duì)其進(jìn)行處罰。這同樣是針對(duì)同一管理對(duì)象許可權(quán)和處罰權(quán)分離的事例。問題在于，環(huán)保部門只負(fù)責(zé)許可，而許可與否的標(biāo)準(zhǔn)往往只是施工工程重大與否，至于夜間噪音污染的嚴(yán)重程度則并非首要考慮因素；相反，城管部門雖然接受居民的舉報(bào)和投訴，并能身臨其境地感受到噪音的嚴(yán)重性，但卻受制于環(huán)保部門的許可權(quán)而無法加以制止。盡管此時(shí)不會(huì)產(chǎn)生處罰合法許可的悖論，但卻會(huì)出現(xiàn)重大工程和居民休息之間的利益沖突，而環(huán)保和城管部門都只會(huì)接觸單方利益而非兼顧其他，以至于將這種利益沖突帶入無法調(diào)和或無人理會(huì)的境地。

三、城管事權(quán)縱向劃分的正當(dāng)性構(gòu)筑

將原屬各部門的處罰權(quán)剝離出來賦予城管，盡管在消弭部門利益、避免“多頭處罰”上取得了良好的效果，但由于這種方案割裂了同一管理對(duì)象上職權(quán)系列中若干子權(quán)力之間的關(guān)聯(lián)，使得一方面可能增加各部門之間的協(xié)調(diào)成本，另一方面則可能讓相對(duì)人重新陷入“多頭管理”的困境。而出現(xiàn)此狀況的法理根源，仍然是同一職權(quán)系列中原本相互關(guān)聯(lián)甚至不容分割的若干子權(quán)力被分別賦予了不同部門行使，而被分割出去的，是“對(duì)違反秩序行為的處罰權(quán)是行政主體法律執(zhí)行權(quán)的直接附屬權(quán)力”，也是“行政機(jī)關(guān)履行基本權(quán)利保護(hù)職責(zé)的一種形式”[4]，此時(shí)，處罰權(quán)的分割對(duì)于原部門來說失去了執(zhí)行法律的威懾手段，對(duì)于城管部門來說則必須受制于并非適用于己身的法律規(guī)范，而對(duì)于相對(duì)人來說，其權(quán)利的伸張也不得不面對(duì)復(fù)數(shù)管理者的程序性障礙。那么，若要重新找回城管縱向事權(quán)的法理正當(dāng)性，最直接的方法仍然是從這些子權(quán)力的歸屬著手。目前主要解決方案有兩種，一是讓城管進(jìn)一步集中處罰權(quán)之外的其他子權(quán)力，甚至是將同一管理對(duì)象上的整個(gè)職權(quán)系列逐漸劃歸城管；二是將城管集中來的處罰權(quán)返還給原部門，也就是讓原部門的職權(quán)系列恢復(fù)原狀。兩種方案都會(huì)確保職權(quán)系列的完整性，區(qū)別僅在于是將其完全賦予城管還是完全返還原部門。

對(duì)于第一種方案，較為常見的觀點(diǎn)是讓城管在集中處罰權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步集中與處罰權(quán)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的調(diào)查權(quán)、檢查權(quán)特別是強(qiáng)制權(quán)。就如熊文釗教授所言，“從行政過程論的角度來看，行政處罰與行政強(qiáng)制這兩種行政行為是緊密聯(lián)系在一起的。行政處罰決定前的調(diào)查中很可能需要進(jìn)行行政強(qiáng)制，而行政處罰決定后也很可能需要強(qiáng)制執(zhí)行。因此，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政主體將行政強(qiáng)制權(quán)也集中起來是必要的，同時(shí)在法理上也是成立的”[5]。實(shí)踐中，已有部分地方賦予了城管部門行政強(qiáng)制權(quán)。比如，根據(jù)《北京市人民政府部門2016版權(quán)力清單（行政強(qiáng)制）》，北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局共有包括“對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)正在建設(shè)的影響市容的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施的施工工具和設(shè)備采取查封、暫扣的強(qiáng)制措施”“對(duì)專門用于從事流動(dòng)無照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財(cái)物進(jìn)行查封、扣押”等7個(gè)強(qiáng)制事項(xiàng)；而根據(jù)《廣州市城市管理委員會(huì)權(quán)責(zé)清單》，廣州市城市管理委員會(huì)共有包括“在水域市容環(huán)境衛(wèi)生管理范圍內(nèi)亂搭建、亂堆放，經(jīng)責(zé)令限期清理、拆除仍不改正”“不按照設(shè)置規(guī)范設(shè)置圍墻、爛尾樓公益廣告或者招牌的，經(jīng)責(zé)令限期改正、清理或者拆除，逾期未改正、清理或者拆除”等43個(gè)強(qiáng)制事項(xiàng)。對(duì)于子權(quán)力集中的數(shù)量或程度，熊文釗教授認(rèn)為，“目前綜合行政執(zhí)法至少應(yīng)該是行政處罰權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)的綜合”[6]。同時(shí)，也有學(xué)者的主張近似于相關(guān)子權(quán)力的概括移轉(zhuǎn)，或者說職權(quán)系列的劃轉(zhuǎn)。比如，“在整合城市管理綜合執(zhí)法部門職能時(shí)，必須將職能劃轉(zhuǎn)徹底，減少單項(xiàng)職能的劃轉(zhuǎn)，并且切割清楚；綜合執(zhí)法部門在與相關(guān)部門的職能切割上，可以遵循處罰職能全部劃轉(zhuǎn)的原則，依職權(quán)切割，而不僅僅是依法規(guī)或事項(xiàng)切割”[7]。然而問題在于，即便不論職權(quán)系列的整體劃轉(zhuǎn)，而僅僅是調(diào)查、處罰和強(qiáng)制權(quán)的劃轉(zhuǎn)，對(duì)原部門的影響也是相當(dāng)嚴(yán)重的。如果針對(duì)某一管理對(duì)象，主管部門的這三項(xiàng)職權(quán)全被剝離為其他部門所有，那么其管理能力也必然會(huì)大打折扣甚至所剩無幾。如果衛(wèi)生部門對(duì)餐飲門店的衛(wèi)生狀況既不能調(diào)查、也不能處罰、又不能采取強(qiáng)制措施，那么如果不考慮其可能擁有的許可權(quán)，其在這一執(zhí)法領(lǐng)域中就會(huì)變得無足輕重；或者反過來說，如果只讓渡處罰權(quán)，原部門還有可能充分管理執(zhí)法領(lǐng)域的其他事項(xiàng)，但如果讓渡了整體上的職權(quán)系列，原部門在這一領(lǐng)域就可能“無事可做”，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)影響到該部門設(shè)置和存在的基礎(chǔ)和必要性。

對(duì)于第二種方案，有觀點(diǎn)認(rèn)為，至少是具有較強(qiáng)復(fù)雜性和專業(yè)技術(shù)性的行政領(lǐng)域，不宜納入相對(duì)集中處罰權(quán)的范圍；已納入的，應(yīng)當(dāng)將其剝離出來，轉(zhuǎn)回原部門。比如，在城市規(guī)劃領(lǐng)域，遵義市政府為了加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法、維護(hù)城市規(guī)劃的權(quán)威性、切實(shí)遏制違法建設(shè)行為，于2012年6月將規(guī)劃行政處罰權(quán)從相對(duì)集中行使中剝離出來，并在城鄉(xiāng)規(guī)劃局重新組建了規(guī)劃稽查執(zhí)法支隊(duì)[8]。由此，對(duì)于違法建設(shè)的認(rèn)定、處罰乃至于強(qiáng)制就能由規(guī)劃部門統(tǒng)一行使，或者說，規(guī)劃領(lǐng)域的規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、監(jiān)督檢查和違規(guī)處罰等環(huán)節(jié)就能由“分而治之”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹泄芾怼?，而此前與城管部門之間的協(xié)調(diào)成本以及監(jiān)管權(quán)的落空、事前提醒和事中制止的缺失等問題也會(huì)迎刃而解。此外，有更為“徹底”的做法，2014年7月，根據(jù)《東莞市人民政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案》中“誰審批誰監(jiān)管”的原則，城管綜合執(zhí)法局被撤銷建制，僅以“綜合執(zhí)法支隊(duì)”的形式存在；而其原有職能移交（其實(shí)是“返還”）給衛(wèi)計(jì)局、食藥監(jiān)局等部門②；改革后的“執(zhí)法支隊(duì)”不具備獨(dú)立執(zhí)法主體資格，主要接受城管、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生等其他委辦局的委托，不能以自己的名義執(zhí)法。東莞市城管綜合執(zhí)法局成立于2007年，集成了市規(guī)劃局、市城管局、市環(huán)保局、市衛(wèi)生局、市工商局、市質(zhì)監(jiān)局、市經(jīng)貿(mào)局、市食藥監(jiān)局等8個(gè)局的部分或全部執(zhí)法職能，共110多個(gè)執(zhí)法事項(xiàng)；而此次改革后城管體制又重新回到了2007年以前“綜合執(zhí)法局”尚未成立時(shí)的格局。盡管有相當(dāng)多數(shù)的觀點(diǎn)認(rèn)為，“東莞不應(yīng)走回城管老路”，這是“近年來行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中探索的終止”，“多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題將再次出現(xiàn)”[9]；但我們不妨試想，如果處罰權(quán)的縱向集中在東莞取得了良好的實(shí)踐效果，或者子權(quán)力分割所帶來的種種問題并不十分嚴(yán)重，再或者城管執(zhí)法局與原部門之間的協(xié)調(diào)成本尚在可以接受的范圍內(nèi)，東莞市何以要把在廣東省率先試點(diǎn)的城管執(zhí)法局“毫不留情”地撤銷？我們認(rèn)為，盡管針對(duì)某一管理事項(xiàng)，許可、監(jiān)管、處罰、強(qiáng)制等權(quán)力集中于同一部門可能會(huì)引發(fā)職權(quán)濫用甚至滋生腐敗，但這并不意味著人為地切斷職權(quán)系列中若干子權(quán)力的關(guān)聯(lián)就具有充分的法理正當(dāng)性；對(duì)于行政職權(quán)的違法或不當(dāng)行使，還可以通過設(shè)置合理的內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制加以制止或懲罰，但在底層上割裂行政職權(quán)本身，則可能根本找不到完全有效的解決方案——強(qiáng)化不同子權(quán)力享有者之間的協(xié)調(diào)配合，很多時(shí)候還抵不過其間不斷產(chǎn)生的矛盾和紛爭(zhēng)。

綜上所述，在“處罰權(quán)”相對(duì)集中與否都存在問題的情況下，城管事權(quán)在縱向上仍然處于兩難困境：如果不劃轉(zhuǎn)“處罰權(quán)”，行政執(zhí)法可能會(huì)退回到各部門各執(zhí)處罰權(quán)重復(fù)處罰同一事項(xiàng)的老路上；但劃轉(zhuǎn)了“處罰權(quán)”，又會(huì)帶來城管和原部門因管理權(quán)限缺乏完整性所帶來的各種問題，而更重要的是，單就各部門將處罰權(quán)剝離給城管這一點(diǎn)來看，從行政職權(quán)的角度上其實(shí)不可能找到法理基礎(chǔ)——無論是時(shí)間軸上的子權(quán)力，還是功能軸上的子權(quán)力，如果能夠隨意地在各部門之間進(jìn)行切割和分配，那么各個(gè)管理對(duì)象的特殊性和各個(gè)行政部門的差異性也就不復(fù)存在，市容、規(guī)劃、衛(wèi)生、工商等部門的許可、處罰、強(qiáng)制等權(quán)力完全可以亂序分配。然而，盡管將職權(quán)系列完全劃歸城管或者完全返還原部門都可以解決這一法理難題，但似乎無論哪種方案都有失偏頗。在此基礎(chǔ)上，以“事權(quán)明晰”和“統(tǒng)一調(diào)度”為核心的“大城管”立法則有可能從另一個(gè)角度破解這一難題。“‘大城管’模式在事權(quán)方面存在兩個(gè)核心要素：一是建立一個(gè)能夠?qū)Ω鞑块T事權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度的指揮機(jī)構(gòu)；二是圍繞管理對(duì)象來明晰各部門的具體事權(quán)，二者互為因果、彼此支撐”[10]。由于這一模式下較少發(fā)生橫向上的事權(quán)劃轉(zhuǎn)，那么縱向上的處罰權(quán)集中也會(huì)隨之減少。按照目前的大城管立法，雖然許可權(quán)、調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)等子權(quán)力分屬不同部門的情況仍然存在，但也有很多條款是在明確各部門的“處理權(quán)”而非“處罰權(quán)”，此時(shí)，在一個(gè)相對(duì)的空間內(nèi)，職權(quán)系列中的若干子權(quán)力就能統(tǒng)一歸屬某一部門行使，而不再發(fā)生斷裂。

注釋：

① 2013年7月，南京交管部門聯(lián)合城管部門、公安治巡部門對(duì)17條重點(diǎn)路段違停進(jìn)行整治。其中，城管部門“負(fù)責(zé)對(duì)人行道、人行道至沿街建筑物范圍內(nèi)機(jī)動(dòng)車停放及非機(jī)動(dòng)車停放秩序進(jìn)行管理……對(duì)占用人行道等違規(guī)停放機(jī)動(dòng)車落實(shí)貼單告知工作，通知違停車主前往交管局相關(guān)大隊(duì)處理”。參見寧交軒，等。車輛違停，城管也可以貼罰單了[N].揚(yáng)子晚報(bào)，2013-07-30（A08）。

② 廣東省人民政府《關(guān)于調(diào)整東莞市城市管理綜合行政執(zhí)法工作機(jī)構(gòu)和職責(zé)的公告》（2014）載明：“東莞市城市管理綜合行政執(zhí)法工作由東莞市人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施，東莞市城市綜合管理局作為東莞市人民政府的工作部門，集中行使城市管理綜合行政執(zhí)法職責(zé)。各鎮(zhèn)（街道、松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)）設(shè)立城市綜合管理分局，作為市城市綜合管理局的派出機(jī)構(gòu)。撤銷東莞市城市管理綜合執(zhí)法局及各鎮(zhèn)（街道、松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)）分局，其原行使的對(duì)未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證，擅自開展診療行為的監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制職責(zé)劃入市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局；對(duì)無證照生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)食品行為的監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制職責(zé)劃入市食品藥品監(jiān)督管理局，其他職責(zé)劃入市城市綜合管理局?！?/p>