新《噪聲污染防治法》司法實(shí)踐及完善建議*

崔馨玥

（湖南師范大學(xué)，湖南 長沙 410081）

為解決我國城市噪聲環(huán)境污染問題，1997年3月，《噪聲污染防治法》正式頒布實(shí)施，明確將噪聲污染單獨(dú)列為污染防治種類，并規(guī)定了污染防治主管部門，監(jiān)督范圍，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任?！对肼曃廴痉乐畏ā穼?shí)施二十余年未經(jīng)過修訂，實(shí)際上已不能完全滿足當(dāng)今社會污染防治工作的需求。2018年12月，為全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，第十三屆全國人大常委會對其進(jìn)行修正，在主管部門和法律責(zé)任上做出了進(jìn)一步的明確規(guī)定，這也標(biāo)志著我國對于噪聲污染防治進(jìn)入了新的階段。但噪聲污染帶來的社會矛盾仍然存在，2015-2018年間新疆、貴州等地區(qū)多次因噪聲污染引發(fā)民事糾紛①。當(dāng)前《噪聲污染防治法》存在的問題，本文結(jié)合實(shí)際案例對其進(jìn)行分析，并在立法層面提出改善建議。

一、新《噪聲污染防治法》司法實(shí)踐現(xiàn)狀

新《噪聲污染防治法》作為我國現(xiàn)有的噪聲污染防治主要法律根據(jù)，從立法體系中可以看出其傳承性。1989年，國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治條例》是《噪聲污染防治法》的前身，這部條例的實(shí)施使政府部門出面領(lǐng)導(dǎo)噪聲污染防治的相關(guān)工作，建立了一套專屬的監(jiān)管體制。1996年，《噪聲污染防治法》應(yīng)運(yùn)而生，該法首次明確環(huán)境噪聲和環(huán)境噪聲污染的界定，并對噪聲污染做出了明確的分類。該法的實(shí)施使噪聲污染防治執(zhí)法和監(jiān)管力度顯著增強(qiáng)，有效控制了噪聲污染的排放。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、滿足公眾對聲環(huán)境質(zhì)量日益提高的需求，該法于2018年進(jìn)行修正。法條全篇主要修改內(nèi)容有兩點(diǎn)：第一，新《噪聲污染防治法》更新了噪聲污染防治主管部門的名稱，將法條中所有的“環(huán)境保護(hù)行政主管部門”都更改為“生態(tài)環(huán)境主管部門”；第二，新《噪聲污染防治法》進(jìn)一步完善了各方的法律責(zé)任，舊法規(guī)定的法律責(zé)任承擔(dān)類型包括責(zé)令停止生產(chǎn)或使用、并處罰款②，而新法的法律責(zé)任承擔(dān)類型包括責(zé)令限期改正、對單位和個(gè)人罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用、責(zé)令關(guān)閉企業(yè)③。

同時(shí)，新《噪聲污染防治法》還是我國在噪聲污染領(lǐng)域的主要司法判定根據(jù)。目前，我國噪聲污染案件以民事訴訟為主。首先，整體來看，全國范圍內(nèi)總體立案數(shù)量呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢，民事案件占主導(dǎo)。根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，2015年我國噪聲污染總案件數(shù)量為887件，2018年躍升至1432件，同比增加61.44%（見圖1），其中民商事案件占案件總數(shù)的近八成。目前，我國噪聲污染防治司法判定主要依據(jù)是《噪聲污染防治法》。司法實(shí)踐中，噪聲污染案件主要依據(jù)《噪音污染防治法》第2條、第43條、第61條、《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第15條等法條，并參照相關(guān)噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。

圖1 噪聲污染立案數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖

二、新《噪聲污染防治法》存在的問題

（一）界定不科學(xué)

我國噪聲污染的概念主要來自《噪聲污染防治法》的第2條，“本法所稱環(huán)境噪聲污染，是指所產(chǎn)生的環(huán)境噪聲超過國家規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，并干擾他人正常生活、工作和學(xué)習(xí)的現(xiàn)象”。其特點(diǎn)是規(guī)定了噪聲的來源，噪聲影響的內(nèi)容以及違規(guī)達(dá)成條件。美國在《反噪音法規(guī)》中首次對噪聲污染做出界定，其將令人不舒服的、不合理的、使人身健康受到影響的聲音界定為噪聲污染，不要求噪聲排放必須超出法定標(biāo)準(zhǔn)才構(gòu)成噪聲污染。這樣的界定方式擴(kuò)大了噪聲污染防治的范圍，同時(shí)更加注重保護(hù)人身健康，更有利于受害人及時(shí)得到權(quán)利救濟(jì)。

可見，我國噪聲污染的界定還存在五個(gè)方面的不足。第一，現(xiàn)有界定方式不能涵蓋所有的污染源。新《噪聲污染防治法》相配套的噪聲排放的國家標(biāo)準(zhǔn)早已經(jīng)不能涵蓋現(xiàn)有的全部污染源種類。新法在社會生活噪聲中，僅對文化娛樂場所和商業(yè)經(jīng)營場所的聲音排放做出了規(guī)定，而對其他的噪聲源的規(guī)定比較籠統(tǒng)；第二，現(xiàn)有界定方式對噪聲競合排放存在監(jiān)管空白[1]。如城市規(guī)劃有誤，導(dǎo)致該區(qū)域多個(gè)未超標(biāo)噪聲疊加排放，整體超出國家標(biāo)準(zhǔn)的情況，新《噪聲污染防治法》未對其進(jìn)行規(guī)范；第三，現(xiàn)有界定方式導(dǎo)致噪聲排放者轉(zhuǎn)移到農(nóng)村排放噪聲，以規(guī)避《噪聲污染防治法》的適用[1]。目前，很多企業(yè)為逃避噪聲污染的防治，選擇將自己的廠房遷移至農(nóng)村或者郊區(qū)地帶，導(dǎo)致了農(nóng)村噪聲污染情況加劇。但新《噪聲污染防治法》的立法重點(diǎn)仍然落在城市噪聲防治上，農(nóng)村噪聲污染防治在檢測、維權(quán)方面并不能很好地運(yùn)用現(xiàn)有法律；第四，未超標(biāo)排放的噪聲也能影響他人生活[2]。這種界定方式導(dǎo)致了低頻噪聲等形式上沒超過噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，但是實(shí)際嚴(yán)重干擾他人生活的噪聲無法被新《噪聲污染防治法》規(guī)制；第五，這種界定方式忽略了噪聲污染造成財(cái)產(chǎn)損害的情形[3]。德國《環(huán)境責(zé)任法》中明確對環(huán)境噪聲污染造成財(cái)產(chǎn)損害所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任做出了規(guī)定，更有利于救濟(jì)當(dāng)事人的合法權(quán)益。我國在噪聲污染界定上更注重對人身的干擾性，而缺少對噪聲污染造成財(cái)產(chǎn)損害的監(jiān)管。

（二）制度缺失

1.風(fēng)險(xiǎn)防控制度

缺少風(fēng)險(xiǎn)防控制度，不能從源頭上治理。首先，新《噪聲污染防治法》缺少針對城市規(guī)劃的噪聲污染風(fēng)險(xiǎn)防控，后期治理難度極大[4]。目前缺少制度設(shè)置，在城市規(guī)劃過程中很容易忽視對噪聲污染的風(fēng)險(xiǎn)防控，導(dǎo)致我國城市國土規(guī)劃部門在土地投入使用前，在土地規(guī)劃的過程中對噪聲污染問題的重視程度還不夠，不能做到鬧、靜分離，有些噪聲污染產(chǎn)生后治理成本高昂，甚至難以進(jìn)行治理。其次，新《噪聲污染防治法》缺少對產(chǎn)品噪聲的風(fēng)險(xiǎn)防控，部分噪聲源無法被防控和治理。由于我國噪聲污染立法中對空調(diào)、航空器等設(shè)備排放的噪聲值沒有具體規(guī)定，在源頭上缺少對產(chǎn)品噪聲防控的立法關(guān)注，導(dǎo)致了該類污染源后期難以治理，無法可依。最后，新《噪聲污染防治法》缺少噪聲污染名錄制度，污染風(fēng)險(xiǎn)不能有針對性的分類治理。我國在土地污染治理中規(guī)定了名錄制度，通過對污染場地進(jìn)行科學(xué)、合理的分類，按照污染等級對污染場地進(jìn)行分類管理，實(shí)現(xiàn)高效率的污染治理。在噪聲污染防治中可以借鑒該名錄制度，將城市和農(nóng)村的污染情況都納入名錄的考察范圍中，并按污染程度的不同對噪聲污染進(jìn)行劃分，有針對性的分類治理。

2.監(jiān)督管理制度

我國新《噪聲污染防治法》第6條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門對全國環(huán)境噪聲污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各級公安、交通、鐵路、民航等主管部門和港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根據(jù)各自的職責(zé)，對交通運(yùn)輸和社會生活噪聲污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。目前，我國基本污染防治監(jiān)管體系初具雛形，但具體責(zé)任劃分不夠明晰。美國在《聯(lián)邦噪聲控制法》第4901條第1款規(guī)定了聯(lián)邦和地方政府承擔(dān)噪聲防控的主要任務(wù)，美國聯(lián)邦政府在噪聲污染防治工作中起核心作用。美國最重要的噪聲防治監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國國家環(huán)保局，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法并直接向美國總統(tǒng)匯報(bào)。該環(huán)保局的權(quán)力位階高于一般聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，擁有獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，還擁有自己的法庭。美國環(huán)保局認(rèn)為州存在執(zhí)法不力的現(xiàn)象，就可以代替州行使執(zhí)法權(quán)。另外，德國也有自己的噪聲污染防治監(jiān)管體系，由于德國《聯(lián)邦污染控制法》對監(jiān)管部門權(quán)限劃分十分詳細(xì)而嚴(yán)謹(jǐn)，德國在立法上就避免了監(jiān)管部門職權(quán)交叉的問題。

由上可知，我國監(jiān)管制度存在兩個(gè)方面的不足。一方面，平級部門協(xié)調(diào)難。在執(zhí)法中，根據(jù)新《噪聲污染防治法》第6條僅規(guī)定“各部門根據(jù)各自的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管”，生態(tài)環(huán)境部和公安、交通、鐵路等部門對噪聲污染管轄可能存在重合部分，會導(dǎo)致多個(gè)部門之間交叉執(zhí)法或者多個(gè)部門相互推諉的情形[5]。另一方面，缺少統(tǒng)一主管機(jī)關(guān)。由于沒有統(tǒng)一的、級別更高的主管部門，各部門之間的合作治理缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)管者和負(fù)責(zé)者，下級各部門之間合作也困難重重。

3.公眾參與制度

公眾參與制度是環(huán)境保護(hù)法律體系中的關(guān)鍵制度，而噪聲污染防治作為環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，其制度存在的必要性顯而易見。我國《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染防治法》中都設(shè)有公眾參與制度，而同樣作為公眾感官環(huán)境污染，《噪聲污染防治法》一直都沒有關(guān)于公眾參與制度的內(nèi)容。相較之下，美國在《國家環(huán)境政策法》《噪聲控制法》《聯(lián)邦噪聲控制法》中對公眾參與制度都做出了規(guī)定，為噪聲污染防治中公眾參與提供了法律保障。其中，《噪聲控制法》對公眾參與的程序、權(quán)責(zé)分配等方面做出了細(xì)化規(guī)定，增強(qiáng)公眾參與噪聲污染防治的可操作性。在經(jīng)費(fèi)方面，國家充分給予經(jīng)濟(jì)保障，并加強(qiáng)信息公開，充分調(diào)動了公眾參與的積極性。可見，公眾參與制度的設(shè)立是必要的，其可以彌補(bǔ)公眾參與制度的缺失，彌補(bǔ)監(jiān)管空白以及讓《噪聲污染防治法》發(fā)揮最大功效。

因此，我國公眾參與制度還存在三個(gè)方面的不足。首先，新《噪聲污染防治法》中對公眾參與的規(guī)定過于籠統(tǒng)抽象，沒有形成具有操作性的參與機(jī)制。其次，噪聲污染的測量對科學(xué)技術(shù)的要求較高，公眾參與的門檻也隨之提高。新《噪聲污染防治法》沒有明確公眾參與的保障機(jī)制，公眾參與的形式單一，公眾參與難以發(fā)揮其制度價(jià)值，導(dǎo)致治理過程中存在大量監(jiān)管空白。最后，我國目前噪聲污染防治領(lǐng)域的公眾參與沒有政府專門的財(cái)政支持，信息公開不夠全面、及時(shí)，公眾參與各項(xiàng)活動推動力明顯不足，公眾參與制度在噪聲污染防治領(lǐng)域難以發(fā)揮實(shí)效。

（三）法律責(zé)任不完善

我國新《噪聲污染防治法》的法律責(zé)任承擔(dān)類型包括責(zé)令限期改正、對單位和個(gè)人罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用、責(zé)令關(guān)閉企業(yè)等，比1996年《噪聲污染防治法》規(guī)定的法律責(zé)任承擔(dān)方式種類更多，但仍然存在處罰力度不夠，操作性不強(qiáng)，法律責(zé)任整體規(guī)定不夠嚴(yán)格，過于寬泛等問題。德國的《德國環(huán)境責(zé)任法》對噪聲污染治理過程中產(chǎn)生的法律責(zé)任的規(guī)定十分詳盡，對于污染賠償責(zé)任的承擔(dān)主體、責(zé)任承擔(dān)方式、免責(zé)事由、賠償方式等都做出了明確規(guī)定。該法還先進(jìn)性地賦予了受害者一定的咨詢請求權(quán)，有利于維護(hù)受害者的合法權(quán)益，使其得到更專業(yè)和技術(shù)性的法律支持。另外，德國除了規(guī)定了細(xì)化罰則，還在噪聲污染防治領(lǐng)域規(guī)定了嚴(yán)厲的刑事責(zé)任。《德國刑法典》第325條明確規(guī)定了環(huán)境噪音、振動和非放射性污染罪，還規(guī)定了十分詳細(xì)的刑罰。同樣，美國也在刑法中對噪聲污染行為制定了相應(yīng)的罪名和刑罰。與西方國家不同，日本則充分結(jié)合了亞洲噪聲污染防治的具體情況制定了《公害對策基本法》。該法的立法目的在于提高公害糾紛的解決效率，納入斡旋、調(diào)解、仲裁和裁定等多元糾紛解決方式，利用職權(quán)主義收集證據(jù)，國家提供經(jīng)費(fèi)保障，運(yùn)用有專門知識和技能的法律人才解決公害糾紛。這樣規(guī)定雖然沒有進(jìn)入訴訟程序，但是有利于受害者盡快獲得賠償，有利于追求社會穩(wěn)定。

綜上，我國相關(guān)法律責(zé)任規(guī)定還存在三個(gè)方面的不足。首先，處罰力度較輕。新《噪聲污染防治法》第16條、第52條都規(guī)定了超標(biāo)排污費(fèi)，即僅對超標(biāo)的部分才繳納排污費(fèi)，該規(guī)定容易導(dǎo)致企業(yè)守法成本高于違法成本，有損法律權(quán)威。新法第52條僅規(guī)定了責(zé)令搬遷的處罰形式，未規(guī)定污染源異地轉(zhuǎn)移的保障措施，易加劇遷入地噪聲污染壓力。該規(guī)定僅是“可以”罰款或責(zé)令停業(yè)，而經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)對環(huán)境造成的危害較大，僅“可以”對其進(jìn)行處罰，明顯處罰力度不夠。法律責(zé)任的承擔(dān)形式大多為責(zé)令改正，可以并處罰款。這樣的法律后果明顯震懾力不足，處罰自由裁量空間過大，易造成守法成本高于違法成本的不利后果。其次，處罰過于籠統(tǒng)，缺少明確的處罰額度。新法法律責(zé)任部分共十五條，從整體法條體例來看，對交通和施工產(chǎn)生的噪聲污染處罰缺少具體的處罰額度。最后，處罰手段單一。目前我國生態(tài)環(huán)境主管部門執(zhí)法仍以罰款為主，缺少責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令搬遷等行政管理手段的支持。生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令污染企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)或者搬遷，執(zhí)法流程也較復(fù)雜，時(shí)效性差。即使被處以罰款，部分企業(yè)仍然面臨治理投資大于罰款額度的現(xiàn)實(shí)情況，所以這些企業(yè)更愿意選擇交罰款，而不愿治理污染。長此以往，新《噪聲污染防治法》的法律震懾能力明顯不足，可操作性不強(qiáng)，噪聲污染預(yù)防和治理效率低下，法律形同虛設(shè)。

三、新《噪聲污染防治法》的完善建議

（一）科學(xué)界定噪聲污染概念

科學(xué)界定噪聲污染概念是完善我國現(xiàn)有立法以及彌補(bǔ)我國噪聲污染概念不足的必然要求。一方面，噪聲污染的界定不需要同時(shí)滿足“超標(biāo)”和“擾民”兩個(gè)要件。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境噪聲污染防治條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱環(huán)境噪聲污染，是指環(huán)境噪聲超過規(guī)定的環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的情形，該條例僅依據(jù)是否超過國家標(biāo)準(zhǔn)來界定是否構(gòu)成噪聲污染。”與之相反，《重慶市環(huán)境噪聲污染防治辦法》中明確規(guī)定了采用噪聲擾民的判別方法界定噪聲污染。這兩種方法在一定程度都提高了執(zhí)法效率，簡化了執(zhí)法程序，可以盡可能全面的涵蓋所有噪聲污染的種類和表現(xiàn)形式。通過借鑒地方條例，找到“超標(biāo)”和“擾民”兩個(gè)要件中的邏輯結(jié)合點(diǎn)，靈活界定噪聲污染。另外，充分考慮噪聲污染造成財(cái)產(chǎn)損害的情形。噪聲污染的界定方式使得新法的保護(hù)范圍僅限于人身，為了更好地維護(hù)公眾財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)受害人的利益，避免噪聲污染的排放造成動植物死亡受損的情況出現(xiàn)，在新《噪聲污染防治法》的調(diào)整范圍中納入噪聲污染造成財(cái)產(chǎn)損害的情況，如噪聲污染造成動植物死亡、受驚，給所有權(quán)人帶來財(cái)產(chǎn)損失的情況，受害者可以采用新《噪聲污染防治法》的相關(guān)規(guī)定維權(quán)。

另一方面，將新污染源納入新《噪聲污染防治法》的調(diào)整范圍。在調(diào)整噪聲污染的界定范圍時(shí)要充分考慮到廣場舞排放的噪聲，居民樓內(nèi)的電梯、水泵等設(shè)備排放的噪聲，房屋裝修排放的噪聲，低頻噪聲等的影響，將以上噪聲納入到噪聲污染的防治范圍之中。管理和服務(wù)相結(jié)合，通過積極引導(dǎo)的方式，解決擾民矛盾[6]。如上海市禁止在晚上十點(diǎn)到次日早八點(diǎn)之間，在建筑物集中區(qū)域，適用大音量的音響進(jìn)行文化娛樂、體育健身活動。對于快遞服務(wù)業(yè)、運(yùn)輸服務(wù)業(yè)也應(yīng)要求不得在夜間居民休息期間，在居住區(qū)進(jìn)行貨物裝卸和運(yùn)輸。除此之外，還應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范拖拉機(jī)、貨車、航空器等帶來的交通噪聲污染，充分而全面地對各種污染源進(jìn)行規(guī)制。另外，在對城市社會生活、交通和工業(yè)排放的噪聲做出了比較細(xì)致的界定的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)立法對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)的關(guān)注，避免農(nóng)村噪聲污染防治工作無法可依的問題出現(xiàn)。增強(qiáng)城郊和農(nóng)村區(qū)域的噪聲污染管理，縮小城鄉(xiāng)差異。加強(qiáng)對污染企業(yè)遷移的監(jiān)管，城鄉(xiāng)噪聲污染統(tǒng)籌治理，不將污染轉(zhuǎn)嫁給郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（二）補(bǔ)充相關(guān)制度

首先，完善噪聲污染風(fēng)險(xiǎn)防控制度。噪聲污染是一種具有間接性、臨時(shí)性、緩慢性的感覺污染、物理性污染，因此，新《噪聲污染防治法》更應(yīng)當(dāng)注重設(shè)立噪聲污染的預(yù)防原則，通過完善噪聲污染風(fēng)險(xiǎn)防控制度來支撐該原則。其一，將噪聲污染防治列入城市規(guī)劃。加強(qiáng)噪聲污染的宏觀防控，確立噪聲污染的預(yù)防優(yōu)先原則，增強(qiáng)噪聲污染在城市規(guī)劃工作中的重視程度，將聲環(huán)境納入城市規(guī)劃，對城市區(qū)域合理布局[7]。對于不能滿足聲環(huán)境要求的城市建筑和建設(shè)項(xiàng)目，不準(zhǔn)許投入生產(chǎn)、經(jīng)營。其二，完善對產(chǎn)品噪聲的風(fēng)險(xiǎn)防控制度。對空調(diào)、航空器等設(shè)備排放的噪聲值設(shè)置具體規(guī)定，在源頭上提高對產(chǎn)品噪聲的防控制度和立法關(guān)注，做到產(chǎn)品噪聲污染有法可依。從源頭上治理噪聲污染，還需要完善目前的產(chǎn)品噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化環(huán)評制度在新《噪聲污染防治法》中的應(yīng)用，加大對產(chǎn)品噪聲的管理力度和管理范圍，將全部的污染源納入新《噪聲污染防治法》的調(diào)整范圍。其三，設(shè)立對噪聲污染名錄制度，使污染風(fēng)險(xiǎn)有針對性地分類治理。模仿我國土地污染治理中的名錄制度，對噪聲污染進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并按照污染等級對噪聲污染進(jìn)行分類管理，實(shí)現(xiàn)高效率的污染治理。借助科學(xué)繪圖和高科技測量手段，制作城市噪聲污染地圖，針對噪聲污染的不同程度制定專屬的噪聲污染防治計(jì)劃，科學(xué)高效地解決噪聲污染問題?？傊?，通過對噪聲污染風(fēng)險(xiǎn)防控制度的完善，在源頭上加強(qiáng)對不同種污染源的主動治理，借鑒美歐等國從設(shè)備源頭上降低噪聲污染排放作為污染防控的工作重點(diǎn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

其次，健全監(jiān)督管理制度。在立法中，噪聲污染防治工作各責(zé)任部門間權(quán)責(zé)劃分不夠明確，導(dǎo)致司法和執(zhí)法中各部門間存在相互推諉和交叉管轄的情況[8]。因此，提高噪聲污染防治工作的效率需要從理順各責(zé)任部門之間的監(jiān)管職責(zé)入手，既要明確各部門的具體責(zé)任，又要促成各部門間相互協(xié)作，共同治理，需要確立統(tǒng)一的上位主管部門，理順各部門監(jiān)管職責(zé)。其一，要明確各部門的具體責(zé)任。如交通噪聲污染的治理，明確規(guī)劃、環(huán)保、公路鐵路民航、公安交通管理、交通設(shè)施建設(shè)、建筑設(shè)計(jì)、交通工具設(shè)計(jì)制造等部門及使用者的責(zé)任。其二，要促進(jìn)各部門之間高效、友好地協(xié)作治理。如重慶、貴州等地對部門間協(xié)作也提出要求，如建立信息共享、工作聯(lián)動協(xié)作和督察機(jī)制等，要求環(huán)保、公安、住建、城管等各部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，共同做好環(huán)境噪聲污染防治工作。其三，設(shè)立統(tǒng)一的、級別更高的主管部門，作為各部門之間的合作治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)管人和負(fù)責(zé)人，在下級協(xié)作治理出現(xiàn)問題時(shí)，可以主動干預(yù)，指定管轄和治理，提高噪聲污染治理的權(quán)威和效率。另外，在上位的主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級部門將噪聲污染的治理效果作為部門考核內(nèi)容，使地方噪聲污染防治工作受到統(tǒng)一的監(jiān)督和管制。

最后，設(shè)立公眾參與制度。其一，公眾參與機(jī)制健全的前提是增強(qiáng)全民的環(huán)境意識，完善環(huán)境教育。通過環(huán)境宣傳教育提高公民環(huán)保意識和維權(quán)意識，鼓勵(lì)公民和基層組織積極參與噪聲污染防治和監(jiān)督工作[9]，有利于形成全民共治的良好氛圍。另外，針對社會生活類噪聲污染的防治，通過立法，積極鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道配合生態(tài)環(huán)境主管部門對噪聲污染進(jìn)行監(jiān)管，積極鼓勵(lì)居委會、村委會等基層自治組織通過制定基層噪聲污染防治公約等方式，協(xié)助政府部門共同治理和監(jiān)管。其二，完善噪聲污染排放有獎舉報(bào)機(jī)制[10]，鼓勵(lì)全民監(jiān)督、全民參與。通過立法的方式，確立公眾參與的方式和程序性權(quán)利，讓公眾參與有法可依，有序進(jìn)行。其三，健全噪聲污染訴訟參與機(jī)制。通過完善參與機(jī)制，為噪聲污染的受害人提供及時(shí)、有效的法律保護(hù)，讓個(gè)人和單位可以通過法律的強(qiáng)制手段消除自身的妨害、維護(hù)自身合法的公民權(quán)益。通過公眾參與機(jī)制的完善，加強(qiáng)公民的監(jiān)督和公民權(quán)利的維護(hù)，從而推動噪聲污染防治工作的不斷進(jìn)步和發(fā)展。

（三）完善法律責(zé)任

新《噪聲污染防治法》缺少對具體處罰額度的規(guī)定，繳納超標(biāo)排污費(fèi)的處罰力度較輕，對違法行為的處罰手段單一，缺少行政管理手段，導(dǎo)致了自由裁量權(quán)可能被濫用，守法成本高于違法成本的不利后果。因此，新《噪聲污染防治法》必須完善噪聲污染行為的法律承擔(dān)機(jī)制。

首先，細(xì)化罰則，增強(qiáng)處罰力度。新《環(huán)境保護(hù)法》被稱為最嚴(yán)的環(huán)保法，它首次提出了“按日計(jì)罰無上限”的規(guī)定。按日計(jì)罰的規(guī)定增加了環(huán)境污染違法行為的處罰力度，可以按日計(jì)罰直至企業(yè)破產(chǎn)，原則上對罰額是沒有上限規(guī)定的，這樣的規(guī)定就明顯增加企業(yè)的違法成本。2016年實(shí)施的《大氣污染防治法》也借鑒了“按日計(jì)罰”的處罰手段。安徽省也對噪聲污染做出按日計(jì)罰的規(guī)定。因此，新《噪聲污染防治法》也可以借鑒按日計(jì)罰的處罰方式，增強(qiáng)現(xiàn)有《噪聲污染防治法》的處罰力度，如在新《噪聲污染防治法》第52條中“增加拒不改正的，主管部門可以自責(zé)令改正之日次日起，按原處罰數(shù)額按日計(jì)罰至改正之日為止”的規(guī)定，也可以將新法第52條中的“可以”改成“應(yīng)當(dāng)”。

其次，豐富法律責(zé)任類型。由于噪聲污染本身的特性，在治理過程中，應(yīng)當(dāng)遵循多種法律責(zé)任共治的原則，綜合運(yùn)用民事、刑事、行政責(zé)任的承擔(dān)方式來治理噪聲污染。在民事方面，充分考慮噪聲污染造成財(cái)產(chǎn)損害的情況，遵循有損害就有賠償?shù)脑瓌t，對噪聲污染進(jìn)行監(jiān)管。在刑事方面，增加對違反國家法律、法規(guī)排放噪聲，并造成重大財(cái)產(chǎn)損失或嚴(yán)重危害公眾生命和健康的行為，予以刑事處罰的規(guī)定，建議設(shè)立環(huán)境噪聲污染罪，充分提升噪聲污染防治的法律地位。在行政方面，建議給予噪聲污染主管部門更多的行政職能和行政處罰手段，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令搬遷、責(zé)令限期治理等強(qiáng)制手段。簡化行政處罰流程，不以政府報(bào)批為前提，提高行政治理的效率。除了以上手段外，還可以增加噪聲公約、噪聲治理獎勵(lì)等手段，利用更加便民利民的手段治理噪聲污染。

最后，將污染企業(yè)的負(fù)責(zé)人也納入法律責(zé)任承擔(dān)的范圍。新《環(huán)境保護(hù)法》首次提出了“對企業(yè)負(fù)責(zé)人個(gè)人追責(zé)”的規(guī)定，突破企業(yè)面紗，直接對企業(yè)負(fù)責(zé)人個(gè)人追責(zé)，嚴(yán)重情況下可以追究負(fù)責(zé)人的刑責(zé)，這樣的規(guī)定可以增強(qiáng)法律的權(quán)威和威震力。因此，新《噪聲污染防治法》也可以借鑒個(gè)人追責(zé)的處罰方式，將污染企業(yè)負(fù)責(zé)人和主管不利的政府部門的負(fù)責(zé)人納入法律責(zé)任承擔(dān)的范圍，加強(qiáng)行政處罰的力度，增強(qiáng)新《噪聲污染防治法》的震懾力，加大對違法排污行為和監(jiān)管不力行為的處罰，有利于噪聲污染防治工作的全面推進(jìn)。

注釋：

① （2015）遵市法環(huán)民終字第39號，來源于貴州省遵義市中級人民法院和（1993）新法經(jīng)終字第41號，來源于新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院等民事案件。

② 1996年《噪聲污染防治法》第48條：違反本法第14條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目中需要配套建設(shè)的環(huán)境噪聲污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求，擅自投入生產(chǎn)或者使用的，由批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。

③ 新《噪聲污染防治法》第48條：違反本法第14條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目中需要配套建設(shè)的環(huán)境噪聲污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求，擅自投入生產(chǎn)或者使用的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令限期改正，并對單位和個(gè)人處以罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。