湖北省鄉(xiāng)村旅游扶貧政策執(zhí)行分析

陳娟　胡丹丹

[摘? ? 要] 良好的扶貧政策是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，然而任何政策的落實(shí)都需要有效地執(zhí)行。運(yùn)用模型分析和定性研究等方法，基于史密斯的政策執(zhí)行過程模型，從政策框架、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體及政策環(huán)境四個維度對湖北省鄉(xiāng)村旅游扶貧政策的執(zhí)行狀況進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)：湖北省鄉(xiāng)村旅游政策已初步形成體系并取得顯著成效，但存在政策可操作性不強(qiáng)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行偏差、目標(biāo)群體素質(zhì)低下、鄉(xiāng)村旅游同質(zhì)化等種種問題，需要從完善政策框架、優(yōu)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力、改善目標(biāo)群體素質(zhì)以及社會環(huán)境等方面來優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游扶貧政策的執(zhí)行效果。

[關(guān)鍵詞] 湖北省;鄉(xiāng)村旅游;扶貧政策;政策執(zhí)行;史密斯模型

[中圖分類號] F592.0? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）10-0100-08

一、問題的提出

對于鄉(xiāng)村旅游的起源眾說紛紜，王婉飛認(rèn)為鄉(xiāng)村旅游最早起源于法國巴黎[1]，也有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村旅游的興起以意大利“農(nóng)業(yè)與旅游全國協(xié)會”的成立為標(biāo)志，但可以確定的是鄉(xiāng)村旅游最早起源于19世紀(jì)的西歐國家。20世紀(jì)80年代，西方國家逆城市化開始顯現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民開始逃離都市生活的壓力，尋求鄉(xiāng)村的寧靜與安逸，鄉(xiāng)村旅游逐步發(fā)展起來，甚至在一些發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村旅游的迅速增長對于改善農(nóng)村不景氣的經(jīng)濟(jì)狀況起到了促進(jìn)作用，被認(rèn)為是改變鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要途徑[2] 76-80。而我國的鄉(xiāng)村旅游起步較晚，萌芽于20世紀(jì)80年代。1989年4月，在中國農(nóng)民旅游協(xié)會第三次代表大會上，正式將“中國農(nóng)民旅游協(xié)會”更名為“中國鄉(xiāng)村旅游協(xié)會”。隨后，國家旅游局在1998年、2006年、2007年、2010年分別將旅游主題定為“華夏城鄉(xiāng)游”“中國鄉(xiāng)村游”“和諧城鄉(xiāng)游”“中國鄉(xiāng)村游”，給鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展帶來了良好的契機(jī)。2015年以來，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為脫貧攻堅(jiān)的重要抓手之一。鄉(xiāng)村旅游扶貧不同于“輸血式”的財政扶貧、救濟(jì)扶貧或物資捐助等方式，它是一種借助于農(nóng)村旅游資源的開發(fā)，以市場為導(dǎo)向，在政府和社會力量的幫扶下，增加貧困人口經(jīng)濟(jì)收入的“造血式”扶貧。

隨著社會各界對鄉(xiāng)村旅游扶貧的愈發(fā)重視，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究也如雨后春筍般涌現(xiàn)。就目前來看，我國對于鄉(xiāng)村旅游的研究主要采用定性研究，內(nèi)容集中于概念辨析（鄧小海等，2017）[3] 265-269、探究發(fā)展模式或機(jī)制（毛峰，2016）[4] 212-217、分析發(fā)展現(xiàn)狀（吳靖南，2017）[5] 99-103、取得的成效（馬聰玲，2016）[6] 55-57等方面，而鮮有研究聚焦于鄉(xiāng)村旅游扶貧政策的執(zhí)行過程。我國各級政府在鄉(xiāng)村旅游扶貧上已經(jīng)作出了全方位的部署，然而“政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、決策方案的落實(shí)，關(guān)鍵在于行政執(zhí)行”[7]。因此，本文將基于史密斯政策分析模型，分析湖北省鄉(xiāng)村旅游政策的執(zhí)行過程取得了怎樣的成績，遭遇了哪些困境，又如何避免鄉(xiāng)村旅游扶貧政策陷入形式主義的泥潭等。

二、分析框架

1873年，美國學(xué)者托馬斯·史密斯于《政策執(zhí)行過程》一文中，首次提出了一個描述政策執(zhí)行過程及其影響因素的模型[8]。史密斯認(rèn)為影響政策執(zhí)行的變量主要有四個（見圖1）：一是理想化的政策（Idealized Policy），它是指政策制定者試圖導(dǎo)致的理想化的作用形式，包括政策方案是否可行，政策目標(biāo)是否合理等;二是執(zhí)行機(jī)構(gòu)（Implementing Organization），主要指政府部門的人員配備是否合理，執(zhí)行人員是否具備必要的能力和素質(zhì)等;三是目標(biāo)群體（Target Group），即政策對象，政策執(zhí)行的直接受眾，主要指目標(biāo)群體的組織或制度化程度、接受政策的能力等;四是政策環(huán)境（Policy Environment），指影響政策執(zhí)行的外部要素，包括政治、社會、文化、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。該模型說明有效地執(zhí)行必須以這四大因素的良好互動為前提。如果各要素發(fā)生“緊張”，通過機(jī)構(gòu)進(jìn)行“處理”，并將結(jié)果“回應(yīng)”到政策執(zhí)行過程中，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)行系統(tǒng)平穩(wěn);如果沒有問題出現(xiàn)，則進(jìn)行“建制”，然后再間接予以“反饋”，最終形成一個相互作用的循環(huán)。

史密斯模型在我國公共政策分析領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，如義務(wù)教育政策、房屋拆遷政策、精準(zhǔn)扶貧政策、二孩政策等?？梢?，利用該模型來探討政策的執(zhí)行情況具有普遍性和穩(wěn)定性，該模型的四個因素基本上被公認(rèn)為公共政策執(zhí)行過程中的主要影響要素。但該模型忽視了各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)與社會力量之間的協(xié)調(diào)與配合，也忽視了政策執(zhí)行的具體背景和地域特點(diǎn)，因此本文在原有模型的基礎(chǔ)上會加入其所忽視的因素，來分析湖北省鄉(xiāng)村旅游扶貧政策的執(zhí)行過程。

三、湖北省鄉(xiāng)村旅游扶貧政策執(zhí)行現(xiàn)狀分析

（一）湖北省鄉(xiāng)村旅游扶貧政策已初步形成體系

2013年11月，習(xí)近平總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，各地改以往的“大水漫灌”式粗放扶貧為“滴灌”式精準(zhǔn)扶貧。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村貧困人口從2012年底的9899萬減少到2018年底的1660萬，累計減少貧困人口8239萬人[9]?？梢姡覈毨У貐^(qū)正在不斷地從貧困的泥潭中擺脫出來。2016年國務(wù)院先后印發(fā)《鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動方案》《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》等文件;2017年國家發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級行動方案》等文件，著力營造鄉(xiāng)村旅游良好發(fā)展環(huán)境;2018年文化和旅游部聯(lián)合多部門發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，將鄉(xiāng)村旅游作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。這一系列政策不僅對鄉(xiāng)村旅游扶貧做出戰(zhàn)略規(guī)劃，引入社會力量對鄉(xiāng)村旅游扶貧開發(fā)進(jìn)行一對一的幫扶，還注重資金支持，拓寬融資渠道，以帶動更多貧困地區(qū)脫貧增收。

湖北省為響應(yīng)中央戰(zhàn)略，從2010年“兩圈一帶”到2014年“兩圈兩帶”再升級到2018年鄉(xiāng)村旅游七大片區(qū)發(fā)展格局。2018年湖北省相繼出臺《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)旅游扶貧行動方案》和《湖北省“鄉(xiāng)村旅游后備箱工程”實(shí)施方案》，致力于將旅游業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯疃蓉毨У貐^(qū)脫貧致富的重要產(chǎn)業(yè)和動能，將銷售旅游產(chǎn)品變?yōu)檗r(nóng)民創(chuàng)收的重要門路，以帶動10萬戶以上農(nóng)民脫貧致富。同時，全省積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”的發(fā)展模式，將電商扶貧與旅游扶貧相結(jié)合。據(jù)湖北省2018年脫貧攻堅(jiān)發(fā)展報告指出，全省共有35個貧困縣實(shí)施旅游扶貧工程，帶動17.78萬貧困人口增收[10]。湖北鄉(xiāng)村旅游政策基本涵蓋了政策的總體規(guī)劃、資金投入、資金監(jiān)管等方面，融入了政府、市場、社會、貧困人群等各方力量，已初步形成協(xié)調(diào)發(fā)展的體系，試圖引爆貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的乘數(shù)效應(yīng)。

（二）湖北省鄉(xiāng)村旅游扶貧政策執(zhí)行的成效

1. 多種可借鑒的旅游扶貧方式正在發(fā)力。湖北省各級政府著力破解鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)宅租賃等瓶頸，發(fā)動企事業(yè)單位、城市社區(qū)、行業(yè)協(xié)會等結(jié)對幫扶貧困村或貧困戶，學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷引導(dǎo)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)由單一的“農(nóng)民自營+政府引導(dǎo)”模式向“景區(qū)帶村”“能人帶戶”“合作社+農(nóng)戶”“公司+農(nóng)戶”等多元化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變。“景區(qū)帶村”指依托本地的優(yōu)質(zhì)旅游資源，建設(shè)一個輻射全域的景區(qū)，吸引一批旅游相關(guān)企業(yè)，給當(dāng)?shù)厝罕娫黾泳蜆I(yè)機(jī)會，以推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，恩施市沐撫鎮(zhèn)開發(fā)的恩施大峽谷景區(qū)就為本地居民提供了760個工作崗位?！澳苋藥簟笔侵冈卩l(xiāng)村旅游發(fā)展中，以一些具有突出經(jīng)營管理能力或其他才能的人為主導(dǎo)，帶動貧困戶參與鄉(xiāng)村旅游服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)共同致富的發(fā)展模式。“合作社+農(nóng)戶”指村民在村或鎮(zhèn)旅游合作社的帶領(lǐng)下投入鄉(xiāng)村旅游行列，實(shí)現(xiàn)脫貧增收?！肮?農(nóng)戶”指公司以旅游為切口，組織和培訓(xùn)農(nóng)民，讓他們加入到鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)中來，農(nóng)民可從中獲得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)、入股分紅、租賃費(fèi)或勞務(wù)費(fèi)等實(shí)現(xiàn)增收，公司與農(nóng)戶呈現(xiàn)出互相依存、利益共沾的關(guān)系。

2. 特色鄉(xiāng)村旅游品牌聚集效應(yīng)正在提升。為吸引更多的游客，湖北省越來越注重旅游品牌建設(shè)和宣傳推廣工作。各地幾乎每年都會舉辦鄉(xiāng)村旅游文化節(jié)等活動，并通過微信、微博、抖音等社交軟件進(jìn)行宣傳，以加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游的知名度和外界對湖北省鄉(xiāng)村現(xiàn)狀的再認(rèn)識。隆中“草廬·諸葛亮”、利川“龍船調(diào)”、建始“黃四姐”、秭歸龍舟節(jié)、武當(dāng)功夫等一批具備了一定規(guī)模和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的文化旅游品牌，經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)等各類媒體的宣傳，已經(jīng)在人們心中留下了深刻印象，品牌聚集效應(yīng)也在不斷地提升，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。同時鄉(xiāng)村旅游品牌吸引著外部投資進(jìn)入貧困地區(qū)，以改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，提升貧困地區(qū)居民的幸福感和歸屬感。

3. 鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)投融資渠道正在拓寬。資本是整合和推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的核心要素。湖北省各級政府一方面積極爭取財政撥款和專項(xiàng)金融支持，以建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。另一方面，不斷改革和完善融資體系，鼓勵支持私營企業(yè)、民間資本與政府合作共同健全農(nóng)村公共設(shè)施，打造鄉(xiāng)村特色旅游市場。2018年上半年，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行湖北省分行審批旅游項(xiàng)目資金30.98億元，其中審批道路交通類扶貧過橋項(xiàng)目37個，總里程達(dá)5425公里，農(nóng)村公路類貸款總額29.45億元，惠及建檔立卡貧困人口28.6萬人[11]，不僅解決了貧困地區(qū)“出行難”問題，也為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施條件。同年，制定出《湖北省扶貧資金項(xiàng)目公告公示辦法》要求將扶貧資金主動全面、真實(shí)及時地向社會公開，以接受公眾的監(jiān)督。寬松的投融資環(huán)境不僅為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了保障，也促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)中利益共同體的形成，以實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”。

四、湖北省鄉(xiāng)村旅游扶貧政策執(zhí)行的困境

（一）政策框架：鄉(xiāng)村旅游扶貧政策缺乏可操作性，覆蓋范圍較小

在湖北省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府都根據(jù)自身情況對本地鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展作出了整體規(guī)劃。但就具體的發(fā)展模式而言，各地區(qū)的旅游項(xiàng)目不夠注重當(dāng)?shù)靥厣?，缺乏?dú)特形式，導(dǎo)致各個貧困村旅游發(fā)展缺少特色。雖然是在精準(zhǔn)扶貧，但精準(zhǔn)度并不高。鄉(xiāng)村旅游的成功要讓游客“看得見山，望得見水，留得住鄉(xiāng)愁”，因此需要基層政府花費(fèi)大量的時間、精力、財力對各個貧困村深入考察調(diào)研，制定出切實(shí)可行的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，才能真正意義上幫助貧困人口脫貧致富。另外，在各級鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃里只是將旅游規(guī)劃細(xì)化到每個鎮(zhèn)、每個街道要建成多少數(shù)量的農(nóng)莊和農(nóng)家樂等作出安排，但對于鄉(xiāng)村旅游如何建立機(jī)制引入社會力量，如何將鄉(xiāng)村旅游扶貧與智力扶貧、文化扶貧、科學(xué)扶貧等方式結(jié)合起來，鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)應(yīng)如何保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)等問題并沒有作出詳細(xì)規(guī)定。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：壓力性體制下基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在執(zhí)行偏差

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的部署，“三農(nóng)”問題已經(jīng)上升到前所未有的高度，各類促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的政策相繼出臺，但其效果取決于基層的實(shí)際執(zhí)行情況。目前我國政府縱向劃分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于體系的最底層，是政策的直接執(zhí)行者，是國家與農(nóng)村之間溝通的“橋梁”。而上級政府則需要通過績效考核、專項(xiàng)整治、巡視監(jiān)督等方式進(jìn)行政策監(jiān)控，并將這些政績考核結(jié)構(gòu)與基層工作者的晉升直接掛鉤，在無形中給基層官員造成一種“追求政績”的壓力。博弈論認(rèn)為，在利益競爭和沖突中，每個人總是做出讓自己利益最大化的抉擇。因此，在中央政策與基層執(zhí)行者的利益產(chǎn)生沖突時，基層的自利性會使其對有利于自身利益的政策全力以赴;反之則會象征性執(zhí)行或隨意執(zhí)行。在鄉(xiāng)村旅游扶貧政策執(zhí)行過程中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獲取突飛猛進(jìn)的績效，便默許開發(fā)商肆意開發(fā)，甚至以犧牲生態(tài)為代價;或者將扶貧資金用于現(xiàn)有的發(fā)展前景已明朗的行業(yè)，而忽視對于旅游業(yè)的支持，使得本來就處于弱勢的旅游行業(yè)因基礎(chǔ)設(shè)施的落后或資金的匱乏，無法吸引更多的游客消費(fèi)，從而使得旅游資源白白浪費(fèi)。

（三）目標(biāo)群體：貧困居民素質(zhì)較低，對扶貧政策的了解不充分

目標(biāo)群體作為政策的直接受眾，其對政策的認(rèn)同或配合程度直接影響政策執(zhí)行的成效。鄉(xiāng)村旅游扶貧政策的目標(biāo)群體主要是指所在地區(qū)有旅游資源的貧困人口。截至2017年底，湖北省共有500個深度貧困村，恩施土家族苗族自治州、黃岡市和十堰市三地的深度貧困村數(shù)量居于全省前三位次（見圖2）。本文選取鄖西縣農(nóng)村居民支出數(shù)據(jù)，其中食品支出占總支出的40%，而教育文化支出僅占6%。貧困地區(qū)群眾的文化素質(zhì)原本就低于富裕地區(qū)，加之財富的不平等，就會加劇這種低文化素質(zhì)的惡性循環(huán)，也就導(dǎo)致在鄉(xiāng)村旅游實(shí)踐中，農(nóng)民處于弱勢地位而沒有話語權(quán)，政府和企業(yè)主宰著當(dāng)?shù)刭Y源。而村民只能獲得土地流轉(zhuǎn)費(fèi)或從事低端勞務(wù)工作，形成外來者賺大頭、當(dāng)?shù)厝速嵙泐^的“抽血機(jī)制”，真正貧困人口的利益就被邊緣化，進(jìn)一步拉大了貧富差距，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的政策失靈。

（四）旅游環(huán)境：鄉(xiāng)村旅游同質(zhì)化嚴(yán)重，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

從2011年開始，我國政府愈發(fā)重視旅游在扶貧工作中的作用，各種政策方針相繼出臺，在全國范圍內(nèi)掀起一股“鄉(xiāng)村旅游熱潮”，各地爭先模仿成功模式，鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)呈“井噴式”增長態(tài)勢，但同時也導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的同質(zhì)化較為嚴(yán)重。湖北省大部分鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展思路以小村或小鎮(zhèn)為載體，策劃思路、經(jīng)營理念、發(fā)展模式等大同小異，民俗體驗(yàn)上多以農(nóng)家樂、采摘園、垂釣園、兒童游樂等為主，缺乏新意。另外，旅游產(chǎn)品同質(zhì)化。旅游產(chǎn)品應(yīng)該是能夠體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣囊恍┊a(chǎn)品，但在湖北的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品中卻種類單一，雖然各個縣市都有自己的產(chǎn)品，可大多是“換湯不換藥”，無法充分展示當(dāng)?shù)氐穆糜挝幕厣?。這種單一和雷同的旅游項(xiàng)目和產(chǎn)品難以帶來持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)效益，從而影響鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

五、優(yōu)化湖北省旅游扶貧政策執(zhí)行的建議

（一）完善政策體系，協(xié)調(diào)各方利益，吸納社會力量投入到鄉(xiāng)村旅游扶貧工作

在實(shí)際扶貧中，許多地方政府注重物質(zhì)扶貧，忽視精神扶貧;重資金扶貧，輕文化扶貧;缺乏監(jiān)督而“扶強(qiáng)不扶弱”等問題。因此，鄉(xiāng)村旅游扶貧的政策體系除了開發(fā)規(guī)劃、建設(shè)原則等一些宏觀指導(dǎo)外，還應(yīng)注重將鄉(xiāng)村旅游扶貧與科技扶貧、智力扶貧、文化扶貧等扶貧形式結(jié)合起來。將鄉(xiāng)村旅游作為扶貧產(chǎn)業(yè)必然需要在稅收、補(bǔ)貼、信貸等方面給予一定的政策傾斜，以充分吸引社會力量，使得更多的資金進(jìn)入鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，從而為鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)造良好的資金環(huán)境。對于集資發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，要事先做好利益分配工作，在激勵企業(yè)加大投入力度的同時，保護(hù)好本地居民利益，防止“飛地化”，注重經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和文化效益等的均衡發(fā)展。另外，建立健全鄉(xiāng)村旅游監(jiān)管和反饋系統(tǒng)，全方位監(jiān)控政策運(yùn)行的每一個環(huán)節(jié)，縮短問題反饋路徑，以減少政策在實(shí)際執(zhí)行過程中的誤差。從而在貧困地區(qū)形成資源合理利用、生態(tài)持續(xù)發(fā)展、市場規(guī)范有序、整體運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)管強(qiáng)而有力的鄉(xiāng)村旅游體系。

（二）優(yōu)化政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力，健全監(jiān)督體系

20世紀(jì)70年代，韓國政府實(shí)行的“新村運(yùn)動”，使得瀕臨崩潰的農(nóng)村地區(qū)的居民收入增長趕上甚至超越城市居民的收入?！绊n國新村建設(shè)運(yùn)動之所以能夠取得成功，其中一個重要的原因在于充分發(fā)揮地方基層政府的作用”[12]。在我國“職責(zé)同構(gòu)”的政府間關(guān)系中，基層政府作為政府與公眾之間的“傳聲筒”，決定著政策是否能夠落地生根。因此基層政府首先要具備良好的政策領(lǐng)悟能力和組織協(xié)調(diào)能力。扶貧政策的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全社會的脫貧，基層政府不僅要將政策文本下發(fā)到每家每戶，還應(yīng)建立公開的聽證制度，對政策進(jìn)行通俗易懂的解釋，同時了解貧困戶需求，聽取群眾對于鄉(xiāng)村旅游資源開發(fā)的意見和建議，認(rèn)真記錄歸類或解答疑惑。其次，整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、質(zhì)檢等部門，嚴(yán)格審查旅游項(xiàng)目的合法性與合理性，將專家論證、風(fēng)險評估和基層群眾參與確定為項(xiàng)目審批的前置條件[13] 149-153。目前，湖北省對于鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項(xiàng)目的審查主要以不定期抽查為主，因此需要發(fā)揮基層黨組織和群眾自治組織的作用，建立和完善旅游扶貧開發(fā)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)時監(jiān)控開發(fā)進(jìn)展，減少政策執(zhí)行的盲目性，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋，杜絕政策執(zhí)行的形式主義，確保鄉(xiāng)村旅游扶貧項(xiàng)目合乎法律、合乎民意。

（三）改善農(nóng)民素質(zhì)，引導(dǎo)和吸引公眾參與

國家農(nóng)業(yè)政策的最終受益者是農(nóng)民，政府的扶持只能暫時緩解三農(nóng)問題，其根本仍要提升農(nóng)民自身的素質(zhì)，以保持農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)源力，實(shí)現(xiàn)真正的“內(nèi)部造血”。鄉(xiāng)村旅游市場存在一定的風(fēng)險，而農(nóng)民又具有“厭惡風(fēng)險的特性”①，大部分農(nóng)民會采取觀望的態(tài)度。因此，在鄉(xiāng)村旅游扶貧政策執(zhí)行過程中，需要吸引農(nóng)戶參與到現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游培訓(xùn)中來。但就目前我國農(nóng)村的常住人口來看，仍以老人、婦女、兒童為主，難以承擔(dān)艱巨的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，因而需要鼓勵青壯年農(nóng)民返鄉(xiāng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，通過他們的血緣和地緣網(wǎng)絡(luò)在鄉(xiāng)親中傳播政策，引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)。另外，純企業(yè)化的旅游開發(fā)方式容易出現(xiàn)產(chǎn)品同質(zhì)化，而當(dāng)?shù)鼐用窬哂袧夂竦泥l(xiāng)土氣息，本身是一種重要的旅游吸引物，具有無法模仿的競爭優(yōu)勢，因此，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中應(yīng)把當(dāng)?shù)鼐用窦{入開發(fā)體系之中，展現(xiàn)獨(dú)特的鄉(xiāng)土人情，以形成更持久的吸引力。

（四）做好政策宣傳工作，營造鄉(xiāng)村旅游本土化氛圍

扶貧政策在基層執(zhí)行時可能會出現(xiàn)政策效果減弱、政策傳遞滯后等情況，而政策宣傳則是普及政策內(nèi)容和解答目標(biāo)群眾疑惑的有效方式之一。在鄉(xiāng)村旅游扶貧政策宣傳中，基層政府要真正理解旅游扶貧的用意，不能片面追求經(jīng)濟(jì)的增長，要全方位、多渠道地對扶貧政策進(jìn)行宣傳，以贏得農(nóng)民的理解和支持。由于農(nóng)民獲取政策信息的渠道狹窄，大部分只能通過傳統(tǒng)媒體獲知政策文本，他們只能將政策最終的結(jié)果與政策文本進(jìn)行比較，卻無法知曉現(xiàn)實(shí)因素對政策效果的影響，往往對鄉(xiāng)村旅游持半信半疑態(tài)度。因此，基層官員要耐心做好扶貧政策解答工作，積極宣傳本地的旅游資源和發(fā)展前景。Sharply認(rèn)為“鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)就是本地化”[14]，而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游本地化最重要的兩個途徑就是產(chǎn)業(yè)鏈本地化和經(jīng)營者共生化。政府要對本地的特色資源進(jìn)行摸底調(diào)查，進(jìn)行產(chǎn)品分類，對貧困地區(qū)土特產(chǎn)品進(jìn)行深加工和個性化包裝，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈本地化，以解決鄉(xiāng)村旅游低層次的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)品同質(zhì)化問題。同時，為滿足較高層次顧客需要，必須引進(jìn)經(jīng)驗(yàn)豐富的經(jīng)營者，引導(dǎo)其與本地經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)共生互補(bǔ)，以保證鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王婉飛.浙江鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與創(chuàng)新[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[2]何景明.囯外鄉(xiāng)村旅游研究述評[J].旅游學(xué)刊，2003，（1）.

[3]鄧小海，曾亮，肖洪磊.旅游精準(zhǔn)扶貧的概念、構(gòu)成及運(yùn)行機(jī)理探析[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，（2）.

[4]毛峰.鄉(xiāng)村旅游扶貧模式創(chuàng)新與策略深化[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016，（10）.

[5]吳靖南.鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)路徑研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017，（3）.

[6]馬聰玲.近年鄉(xiāng)村旅游政策成效評估[J].中國發(fā)展觀察，2016，（Z1）.

[7]彭國甫.中國行政管理新探[M].長沙：湖南人民出版社，2006.

[8]Thomas B. Smith. The Police Implementation Process[J].Policy S-cience，1973，（4）.

[9]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室.2018年全國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告[R].北京：中國統(tǒng)計出版社，2018.

[10]湖北省扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，等.湖北省2018年脫貧攻堅(jiān)發(fā)展報告[EB/OL].湖北省人民政府網(wǎng)，2019-03-04.http：//www.hubei.gov.cn/zwgk/bmdt/201903/t20190304_1383824.shtml.

[11]湖北省人民政府扶貧開發(fā)辦公室.湖北扶貧信息（2018）第14期[EB/OL].湖北省政府扶貧辦網(wǎng)站，2019-01-04http：//fpb.hubei.gov.cn/zwdt/fpyx/42045.htm.

[12]鄭起煥.農(nóng)村發(fā)展的新途徑：韓國新村運(yùn)動實(shí)例研究[A].中國新農(nóng)村建設(shè)：鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革——2006鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革國際研討會論文集[C].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[13]龐慶明，周方.產(chǎn)業(yè)扶貧時代意義、內(nèi)在矛盾及其保障體系構(gòu)建[J].貴州社會科學(xué)，2019，（1）.

[14]Sharpley，Ricgard.Rural Tourism and Sustainability—A Critique[M].in Derek Hall， Lesley Roberts and Morag Mitchell（eds），New Directions in Rural Tourism[M]，Ashgate，40，2003.

[責(zé)任編輯：楊一帆]

Abstract： A good poverty alleviation policy is the basis for rural revitalization. However， any policy needs to be implemented effectively. Using model analysis and qualitative research methods， based on Smith's policy implementation process model， from the four dimensions of policy framework， implementing agency， target group and policy environment， the implementation status of rural tourism poverty alleviation policy in Hubei Province is analyzed， and it can be found： the rural tourism policy of Hubei Province has initially formed a system and achieved remarkable results， however， there are various problems such as weak policy operability， implementation bias of implementing agencies， low quality of target groups， and homogenization of rural tourism. It is necessary to improve the policy framework， optimize the executive capability of the implementing agencies， and enhance the quality of the target group and social environment to optimize the implementation effects of rural tourism poverty alleviation policies.

Keywords： Hubei Province; Rural Tourism; Poverty Alleviation Policy; Policy Implementation; Smith Model