政府購買公共服務(wù)的機(jī)制優(yōu)化

胡玉桃

[摘? ? 要] 推進(jìn)政府購買公共服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能、改善公共服務(wù)供給的重要舉措。近年來政府購買公共服務(wù)工作取得良好成效，但仍存在一些問題，如對政府購買服務(wù)存在認(rèn)識誤區(qū)、事業(yè)單位改革滯后、社會組織力量不足、政府購買服務(wù)法治化規(guī)范化不足、呈現(xiàn)碎片化運作態(tài)勢等。對此，有必要正確認(rèn)識政府角色，厘清相關(guān)概念內(nèi)涵;加快事業(yè)單位改革，推動社會組織發(fā)展;強(qiáng)化行政法規(guī)制，促進(jìn)政府購買服務(wù)法治化;強(qiáng)化合同管理，推動政府購買服務(wù)規(guī)范化;以“整體性治理”理念提升政府購買公共服務(wù)質(zhì)量。

[關(guān)鍵詞] 公共服務(wù);政府購買公共服務(wù);政府角色;法治化

[中圖分類號] D630? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）10-0115-06

政府購買公共服務(wù)是政府治理手段創(chuàng)新和運行方式的改革，在優(yōu)化政府職能、提升政府公共資源配置效能和治理能力、提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率、滿足人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求、釋放激發(fā)社會活力、促進(jìn)基本公共服務(wù)公平正義等方面都具有重要意義。當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這對公共服務(wù)提出了新的更高要求。人民的美好生活需要日益增長，需要政府強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式、多元化的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

一、公共服務(wù)供給：政府、市場與社會之間的關(guān)系

20世紀(jì)80年代以來，西方國家廣泛開展“新公共管理運動”，倡導(dǎo)市場化管理，建立“企業(yè)家政府”。新公共管理有助于克服傳統(tǒng)公共行政的官僚科層制帶來的行政成本高昂、效率低下等問題，但也帶來了社會失衡加劇、公共利益流失等問題。新公共服務(wù)理論對新公共管理理論進(jìn)行批判和反思，認(rèn)為政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵;公共利益是追求的目的，而不是副產(chǎn)品;服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客;重視人而不只是重視生產(chǎn)率;公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要[1] 127-130。強(qiáng)調(diào)政府在提供公共服務(wù)方面的重要職能。

公共服務(wù)既可以由政府部門直接提供，也可以通過政府購買的方式由市場、社會來提供。公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)是兩個不同的概念，供給者與生產(chǎn)者不必合一。對于不屬于應(yīng)當(dāng)由政府直接提供的履職服務(wù)事項，如果由市場提供服務(wù)效益高于由政府提供，則可以引入社會力量參與，通過市場機(jī)制提供服務(wù)。如何界定各個成員的責(zé)任范圍，如何將市場的供給標(biāo)準(zhǔn)納入傳統(tǒng)的政府運作體系中，如何使新的公共服務(wù)供給方式與政府責(zé)任的新界定相融合，這都是公共服務(wù)購買帶來的新問題[2] 225?？梢钥隙ǖ氖牵卜?wù)供給的多元化并不意味著政府“責(zé)任真空”，服務(wù)供給市場化并不帶來政府責(zé)任市場化[3]。無論公共服務(wù)由誰提供，政府都應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管責(zé)任。

二、政府購買公共服務(wù)的制度構(gòu)建與實踐發(fā)展

我國政府購買公共服務(wù)經(jīng)歷了由局部試點到全面推廣的過程。2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，對政府購買服務(wù)的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制、資金管理、績效管理等作出規(guī)定，從國家層面對政府購買服務(wù)進(jìn)行全面的政策規(guī)制和規(guī)范管理，政府購買服務(wù)進(jìn)入全面推行階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。2014年12月，財政部、民政部、工商總局印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，進(jìn)一步對政府購買服務(wù)的購買主體和承接主體、購買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄、購買方式及程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理進(jìn)行規(guī)范。2016年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，加強(qiáng)對政府購買服務(wù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2018年6月，財政部起草《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，以期健全政府購買服務(wù)制度，加強(qiáng)和規(guī)范政府購買服務(wù)管理，積極有序推進(jìn)政府購買服務(wù)改革。

自2013年起，政府購買公共服務(wù)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，各地相繼出臺政府購買服務(wù)指導(dǎo)性文件與購買服務(wù)目錄，財政投入也迅速增加，政府購買公共服務(wù)實踐發(fā)展迅速。主要呈現(xiàn)出以下特點：一是購買服務(wù)領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大。購買服務(wù)范圍涵蓋基本養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、公共文化、公共體育、社會救助等諸多基本公共服務(wù)及社會管理性服務(wù)事項，同時擴(kuò)展到行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)等領(lǐng)域，推動政府職能轉(zhuǎn)變，不斷滿足人民群眾日益多樣化和精細(xì)化的需求。二是購買服務(wù)逐漸規(guī)范化。從最初地方政府對個別公共服務(wù)項目的政府購買試點，到購買范圍逐漸擴(kuò)大、購買方式逐漸完善、購買流程逐漸規(guī)范。各省市陸續(xù)出臺政府購買服務(wù)的相關(guān)指導(dǎo)性意見、管理辦法等文件，發(fā)布本地政府購買服務(wù)目錄并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，政府購買服務(wù)走向制度化常態(tài)化。三是地方政府在購買公共服務(wù)實踐中不斷開展有益的探索創(chuàng)新。如北京市自2010年起啟動社會建設(shè)專項資金購買社會組織服務(wù)，重點支持完善社會服務(wù)、創(chuàng)新社會治理、動員社會參與、創(chuàng)建社會文明、構(gòu)建社會和諧等城鄉(xiāng)居民亟需、黨委政府重視的社會服務(wù)與民生保障項目，主要購買社會基本公共服務(wù)、社會公益服務(wù)、社區(qū)便民服務(wù)、社會治理服務(wù)、社會建設(shè)決策咨詢服務(wù)等，把擴(kuò)大公共服務(wù)與培育發(fā)展社會組織結(jié)合起來，出臺政策、完善措施、規(guī)范程序、加強(qiáng)監(jiān)管、公開信息、提升績效，有效推進(jìn)公共服務(wù)供給改革創(chuàng)新。上海市自2009年起由市民政局每年安排一定比例的市級公益金，按市區(qū)（縣）兩級配套，通過社區(qū)公益服務(wù)項目招投標(biāo)和創(chuàng)投購買社會組織在扶老、助殘、濟(jì)困、救孤等公益領(lǐng)域的服務(wù)和創(chuàng)意，創(chuàng)新購買服務(wù)的項目、方式和機(jī)制，取得良好的社會效果。

三、政府購買公共服務(wù)機(jī)制存在的問題

近年來政府購買公共服務(wù)制度逐漸規(guī)范，實踐發(fā)展迅速，取得重要成效和經(jīng)驗，但仍然存在一些問題影響其效用的進(jìn)一步發(fā)揮。

1. 對政府購買公共服務(wù)存在認(rèn)識誤區(qū)。政府購買公共服務(wù)涉及多方主體之間的關(guān)系，其理論和實踐處于不斷發(fā)展的過程中，人們對此認(rèn)識不盡一致。誤區(qū)一是對政府在公共服務(wù)供給中的角色定位不準(zhǔn)。有的主張“全能政府”，認(rèn)為政府是提供公共服務(wù)的唯一主體，公共服務(wù)供給不應(yīng)向市場和社會放開。有的倡導(dǎo)自由市場，忽視政府的監(jiān)管責(zé)任和政府購買服務(wù)的范圍。二是對政府購買公共服務(wù)、政府采購及政府與社會資本合作項目的區(qū)別認(rèn)識不足。這一認(rèn)識偏差可能給政府購買服務(wù)工作帶來很大困擾。

2. 事業(yè)單位改革滯后，社會組織力量不足。推進(jìn)政府購買服務(wù)改革是將公共服務(wù)由“政府提供、事業(yè)單位承擔(dān)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢峁?、社會力量承?dān)”，政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄中部分事項目前仍由事業(yè)單位承擔(dān)，由于事業(yè)單位改革相對滯后，財政部門缺乏有力手段推動政府購買服務(wù)工作[4]。近年來社會組織逐步發(fā)展壯大，但在服務(wù)規(guī)模、質(zhì)量、專業(yè)化程度等方面都有待提升。社會組織的能力缺陷使其難以與購買主體處于平等的談判協(xié)商地位。

3. 政府購買公共服務(wù)法治化規(guī)范化程度不足。政府購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，購買程序不夠規(guī)范透明，績效評估薄弱。雖有相關(guān)文件對政府購買服務(wù)的購買主體和承接主體、購買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄、購買方式及程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理等內(nèi)容予以規(guī)定，但較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。目前仍有項目采取直接委托的方式交辦，競爭機(jī)制不足。帶有官方性質(zhì)的社會組織往往在政府購買服務(wù)的承接主體選擇中占據(jù)優(yōu)勢地位，民辦非營利組織處于劣勢。購買程序存在的缺陷會破壞市場的公正交易規(guī)則，導(dǎo)致多元選擇和外部監(jiān)督難以形成，容易產(chǎn)生隱蔽的腐敗風(fēng)險，也不利于調(diào)動社會力量參與提供公共服務(wù)的積極性?？冃гu估還未形成一套專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，評估標(biāo)準(zhǔn)較為隨意，社會公眾參與度不夠。

4. 政府購買公共服務(wù)呈現(xiàn)碎片化運作態(tài)勢。政府購買公共服務(wù)早期是由政府部門主推，購買內(nèi)容范圍標(biāo)準(zhǔn)不確定，財政資金使用流向分散，政府各部門之間信息互通和工作聯(lián)動不足。公共服務(wù)的購買主體、承接主體、使用主體、評估主體之間互動不夠，合作供給機(jī)制尚不完善，容易產(chǎn)生服務(wù)供給不符合需求、招標(biāo)過程不透明、服務(wù)質(zhì)量不優(yōu)、評估不準(zhǔn)等問題。

四、政府購買公共服務(wù)機(jī)制的優(yōu)化路徑

針對政府購買公共服務(wù)存在的問題，有必要樹立系統(tǒng)思維，在觀念轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位改革、社會組織發(fā)展、行政法規(guī)制、合同管理等各方面提出對策、協(xié)同推進(jìn)，優(yōu)化政府購買公共服務(wù)機(jī)制，加快轉(zhuǎn)變政府職能，改善公共服務(wù)供給，更好地發(fā)揮政府購買服務(wù)的作用。

1. 正確認(rèn)識政府角色，厘清相關(guān)概念內(nèi)涵。政府購買公共服務(wù)是政府與市場、社會力量構(gòu)建合作機(jī)制的過程。在此過程中，政府作為購買主體，將部分公共服務(wù)轉(zhuǎn)交社會力量提供。應(yīng)注意兩個問題：一是準(zhǔn)確定位政府職能，做到不越位、不缺位?？梢詫⒊杀拘б娣治龊凸卜?wù)性質(zhì)分析作為判定方法。重點選擇購買公共性較弱、具有成本優(yōu)勢、容易衡量質(zhì)量、可兼顧效率與公平的項目。屬于政府核心職能、公共性較強(qiáng)的公共服務(wù)不適用外包方式，如公共政策制定、司法與法律執(zhí)行、應(yīng)急服務(wù)等[5]。二是強(qiáng)化政府責(zé)任。政府將部分公共服務(wù)交由社會力量提供，雖不再作為服務(wù)的直接給付者，但政府責(zé)任不能缺位。政府購買公共服務(wù)屬于現(xiàn)代行政任務(wù)民營化和公私合作后的新式行政治理模式，與政府采購和PPP項目不能混同。就購買內(nèi)容而言，政府購買公共服務(wù)僅包括“為社會發(fā)展和公眾日常生活提供服務(wù)的事項”，政府采購的內(nèi)容可包括“貨物、工程和服務(wù)”。就承接主體而言，公共服務(wù)購買的承接主體為社會組織、事業(yè)單位等，政府采購中的供應(yīng)商只需滿足相關(guān)法律法規(guī)的資質(zhì)要求而無主體性質(zhì)限定要求。就購買方式而言，《政府采購法》規(guī)定了公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價等類型，政府購買公共服務(wù)方式尚無統(tǒng)一立法規(guī)范[6]。政府購買公共服務(wù)與PPP項目在項目標(biāo)的、購買機(jī)制、工作流程、管理工具等方面也存在區(qū)別。

2. 加快事業(yè)單位改革，推動社會組織發(fā)展。一方面，要積極推進(jìn)采用競爭擇優(yōu)方式向事業(yè)單位購買服務(wù)，逐步減少向公益二類事業(yè)單位直接委托的購買服務(wù)事項，激發(fā)事業(yè)單位活力，增強(qiáng)提供公共服務(wù)能力。探索建立與政府購買服務(wù)制度相適應(yīng)的財政支持和人員編制管理制度，做好政策銜接，形成改革合力。另一方面，政府應(yīng)推動社會組織規(guī)范運作，加大政策扶持力度。規(guī)范社會組織的資質(zhì)認(rèn)定和準(zhǔn)入退出。探索承接主體細(xì)分管理，便于政府根據(jù)類型選擇公共服務(wù)購買方式和流程及合同擬定。開展社會組織評估工作，建立合理的承接主體遴選機(jī)制。通過委托第三方機(jī)構(gòu)從基本條件、內(nèi)部治理、績效考核和社會評價等方面對社會組織進(jìn)行評估，發(fā)揮導(dǎo)向、激勵和約束作用，規(guī)范社會組織行為。將評估結(jié)果作為政府向社會組織購買服務(wù)、給予優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。社會組織應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部治理和自身能力建設(shè)，提高承接公共服務(wù)的能力。

3. 強(qiáng)化行政法規(guī)制，促進(jìn)政府購買服務(wù)法治化。政府提供公共服務(wù)是其在行政法上的一項法定義務(wù)。政府購買公共服務(wù)作為政府行使行政權(quán)的一種創(chuàng)新方式，同樣應(yīng)該接受行政法的規(guī)制或價值引領(lǐng)，主要體現(xiàn)為對政府購買公共服務(wù)的范圍、程序和責(zé)任的規(guī)制[7]。一是合理確定購買服務(wù)的范圍。遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)需求等客觀需要，對政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，重點細(xì)化三級目錄，增強(qiáng)可操作性和指導(dǎo)性目錄的約束力。依據(jù)指導(dǎo)目錄編制政府購買服務(wù)預(yù)算，納入部門預(yù)算和專項資金預(yù)算統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力。二是嚴(yán)格規(guī)范購買程序。完善信息公開機(jī)制，建立需求信息收集和信息發(fā)布平臺，及時公布購買服務(wù)內(nèi)容、購買方式、承接主體、資金安排、合同期限、績效評價等。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為決策的必經(jīng)程序。三是強(qiáng)化政府監(jiān)管職責(zé)和行政擔(dān)保責(zé)任。政府在購買公共服務(wù)中的擔(dān)保責(zé)任包括選擇合適的承接主體、對承接主體提供公共服務(wù)進(jìn)行全程監(jiān)督以及最終的履行責(zé)任等。

4. 強(qiáng)化合同管理，推動政府購買服務(wù)規(guī)范化。政府在購買服務(wù)的各階段均應(yīng)具備相應(yīng)的合同管理能力。具體而言，在議程設(shè)定階段進(jìn)行需求測評，決定是否通過購買提供某項公共服務(wù);在合同訂立階段進(jìn)行公開招標(biāo)、選擇承接主體、協(xié)商確定合同條款;在合同執(zhí)行階段督促承接主體按照合同規(guī)定提供公共服務(wù);在合同評估階段對承接主體提供的公共服務(wù)進(jìn)行績效評估[8]。穩(wěn)步推進(jìn)政府購買服務(wù)規(guī)范化，一是重視風(fēng)險防范。抓好決策前的風(fēng)險預(yù)警，做好調(diào)查研究和科學(xué)論證。建立決策的前置風(fēng)險預(yù)測機(jī)制，政府牽頭聯(lián)合社區(qū)、社會組織和公眾代表，召開座談會廣泛聽取各方意見并吸納到?jīng)Q策中[9]。二是編制示范文本，提供標(biāo)準(zhǔn)化參考。三是加強(qiáng)過程監(jiān)管。對政府購買服務(wù)各環(huán)節(jié)制定動態(tài)管理辦法，事前審核把關(guān)，事中跟蹤管理，事后評估總結(jié)。四是完善績效評估。科學(xué)設(shè)計評估體系，充分考慮公眾對公共服務(wù)的滿意度。建議基于評估管理的約束激勵機(jī)制，強(qiáng)化評估結(jié)果的運用。

5. 以“整體性治理”理念推進(jìn)政府購買公共服務(wù)。整體性治理是在反思新公共管理實踐帶來公共領(lǐng)域破碎化的基礎(chǔ)上提出的，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[10]。一是建立統(tǒng)一的政府購買公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)信息共享和資源整合。二是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在搜集需求、選擇承接主體、監(jiān)管服務(wù)過程等方面的作用。三是完善各方之間的互動合作機(jī)制。政府作為購買主體，準(zhǔn)確把握公眾需求，制定購買服務(wù)政策規(guī)劃;社會力量作為承接主體，嚴(yán)格履行合同提供公共服務(wù);公眾作為服務(wù)使用者，既向政府表達(dá)服務(wù)需求，也對服務(wù)供給效果進(jìn)行滿意度評價;評估者開展獨立評估工作并反饋評估結(jié)果。

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[責(zé)任編輯：朱苗苗]

Abstract： Promoting the government's purchase of public services is an important measure for the government to change its functions and improve the supply of public services. In recent years， the government has achieved good results in purchasing public services， but there are still some problems， such as misunderstanding of governments purchase of services， lagging reform of public institutions， insufficient force of social organizations， insufficient standardization of governments purchase of services， and fragmentation operations. In this regard， it is necessary to correctly understand the role of the government， clarify the connotation of relevant concepts; accelerate the reform of public institutions， promote the development of social organizations; strengthen the administrative regulations， promote the rule of law in governments purchase of services; strengthen contract management， promote the standardization of governments purchase of services; improve the quality of governments purchase of public services with the concept of “holistic governance”.

Keywords： Public Services; Governments Purchase of Public Services; Government Role; Rule of Law