推行政府權(quán)力清單制度的對(duì)策思考

【摘 要】 本文探討建立政府權(quán)力清單制度，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，全面推進(jìn)政治體制改革，關(guān)系到內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、運(yùn)行機(jī)制的完善和管理模式的創(chuàng)新。地方政府推行權(quán)力清單制度改革已經(jīng)取得了良好成效，但是，在實(shí)施過(guò)程中，依然存在觀念性、制度性、社會(huì)性等方面的難題和挑戰(zhàn)。針對(duì)目前面臨的困難，本文提出了強(qiáng)化整體政府概念、建立和完善跨部門(mén)協(xié)作的政府信息共享系統(tǒng)、加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管、完善政府權(quán)力清單制度的監(jiān)督機(jī)制等措施。

【關(guān)鍵詞】 政府;權(quán)力清單;權(quán)責(zé)清單;監(jiān)督

當(dāng)前，各地區(qū)權(quán)力清單制度改革正在如火如荼地開(kāi)展，推進(jìn)權(quán)力清單制度是建立法治政府，提升政府治理水平和能力的重要環(huán)節(jié)。然而，建立長(zhǎng)期有效的權(quán)力清單制度卻是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的任務(wù)，面臨著重大機(jī)遇的同時(shí)也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。這就要求地方政府在推行權(quán)力清單制度的時(shí)候，要立足我們國(guó)家法治建設(shè)的實(shí)際情況，漸進(jìn)有序、穩(wěn)慎推行，積極思考符合實(shí)際又大膽創(chuàng)新的對(duì)策路徑。

一、強(qiáng)化整體政府概念，建立和完善跨部門(mén)協(xié)作的政府信息共享系統(tǒng)

1、強(qiáng)化整體政府概念，開(kāi)展跨部門(mén)政務(wù)協(xié)同

整體政府概念是基于“碎片化”政府而提出的。當(dāng)前，中國(guó)地方政府或多或少都存在著碎片化的趨勢(shì)，一方面政府職能在不斷擴(kuò)張，另一方面地方保護(hù)主義有蔓延的危險(xiǎn)，碎片化的趨勢(shì)影響了政府的行政效率以及行政的合理性。奧斯本在《改革政府》中指出，“我們不需要什么大政府或者小政府，我們需要一個(gè)更好的政府治理?！盵1]整體政府就是要通過(guò)一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以此消除不同政策之間的矛盾和張力，從而實(shí)現(xiàn)政府預(yù)期利益改革的模式。推進(jìn)權(quán)力清單制度改革正是跨部門(mén)開(kāi)展政務(wù)的典型事項(xiàng)，需要部門(mén)之間的協(xié)同，這也是基于整體政府理論的要求。首先，部門(mén)之間進(jìn)行權(quán)力清單信息資源整合。利用電子政務(wù)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)部門(mén)管理信息資源的共享。信息資源的共享運(yùn)作和管理并非簡(jiǎn)單的交換，而是基于統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)對(duì)權(quán)利清查工作的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、行政流程進(jìn)行重組和再造，從而實(shí)現(xiàn)軟、硬件兼容，激發(fā)各部門(mén)共享信息的熱情。其次，權(quán)力清單制度流程的再造?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)下的電子政務(wù)已經(jīng)改變了傳統(tǒng)政府辦事模式，行政服務(wù)向著更加便民的方向發(fā)展，“一站式”的服務(wù)更加便捷有效。最后，優(yōu)化服務(wù)平臺(tái)。政府部門(mén)之間達(dá)成協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，也要存在競(jìng)爭(zhēng)。各自優(yōu)化行政服務(wù)，為人民群眾打造更加整體性、流通性、便捷性的服務(wù)平臺(tái)。這種良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使得部門(mén)之間在合理范圍之內(nèi)進(jìn)一步提升政務(wù)協(xié)同的質(zhì)量。

2、搭建網(wǎng)絡(luò)載體，建立政府信息共享系統(tǒng)

政府信息共享是電子政務(wù)的關(guān)鍵內(nèi)容，是各行政層級(jí)之間、政府各部門(mén)之間、政府部門(mén)與行政相對(duì)人之間因?yàn)檎畔⒐_(kāi)或者因?yàn)槁男泄补芾砺毮芎娃k事的需要而提供、獲取和利用政府信息資源的行為。建立政府信息共享系統(tǒng)避免了政務(wù)傳遞時(shí)出現(xiàn)過(guò)度的、不合理的共享要求和現(xiàn)象。推行權(quán)力清單制度改革，建立政府共享信息系統(tǒng)，首先要破除阻礙權(quán)力清單制度改革的封閉體系。內(nèi)部權(quán)力清查工作要求運(yùn)行平臺(tái)達(dá)到相對(duì)統(tǒng)一，目錄清晰層級(jí)化分明。這就需要一個(gè)整體化、統(tǒng)一化的信息平臺(tái)，部門(mén)之間的信息孤島自然會(huì)被破除，隨之建立相對(duì)統(tǒng)一的信息資源目錄和數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)中心。其次，公開(kāi)政務(wù)，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力上網(wǎng)”。行政權(quán)力神秘的面紗早就應(yīng)該揭開(kāi)，本著公開(kāi)透明的原則使“權(quán)力上網(wǎng)”，接受群眾的監(jiān)督，是權(quán)力清單制度改革的基本要求。建立相對(duì)統(tǒng)一的權(quán)力清單運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，一方面便于接受監(jiān)督，另一方面節(jié)約人們辦事的時(shí)間，提高了行政效率。最后，注意信息保護(hù)，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全。同時(shí)，要對(duì)信息進(jìn)行智能監(jiān)控，加強(qiáng)信息安全監(jiān)管。

二、加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管

推行權(quán)力清單制度改革之中，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)清查工作以及權(quán)利清查落實(shí)情況的監(jiān)管。權(quán)力清單制度的監(jiān)管包括事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。其中事中監(jiān)督是貫穿于編制權(quán)力清單工作始終的監(jiān)督檢查，對(duì)于清查工作中可能出現(xiàn)的或故意或無(wú)意或有心或無(wú)心刪減遺落或是無(wú)辜增加的本應(yīng)列入清單的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。事后監(jiān)管則是權(quán)力清單制定出來(lái)之后，進(jìn)入貫徹執(zhí)行階段的監(jiān)督檢查。而監(jiān)督機(jī)構(gòu)與相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)是分開(kāi)的，這就避免自己人監(jiān)督自己人的情況。無(wú)論是事中監(jiān)管還是事后監(jiān)管都要明確監(jiān)管的重點(diǎn)，要依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。

1、明確監(jiān)管重點(diǎn)

推行權(quán)力清單制度改革，無(wú)論是事中監(jiān)管還是事后監(jiān)管，都應(yīng)有重點(diǎn)，只有明確監(jiān)管的重點(diǎn)，抓住主要矛盾，才能解決問(wèn)題。要在事中監(jiān)管時(shí)，明確各部門(mén)或單位的行政權(quán)力事項(xiàng)的數(shù)量，逐一進(jìn)行檢查審核，對(duì)于敏感部門(mén)或容易產(chǎn)生腐敗的部門(mén)進(jìn)行重點(diǎn)檢查。在事后監(jiān)管時(shí)，要對(duì)照權(quán)力清單監(jiān)督部門(mén)或單位落實(shí)清單，重點(diǎn)監(jiān)管那些容易出錯(cuò)的，權(quán)限較大的權(quán)力事項(xiàng)。

2、實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)管

推行權(quán)力清單制度，要注意進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，及時(shí)調(diào)整權(quán)力清單。權(quán)力清單制度是推進(jìn)政治體制改革的重要舉措，是治國(guó)理政的重要內(nèi)容，會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的變化而不斷進(jìn)行調(diào)整變化的。因此，在落實(shí)權(quán)力清單情況監(jiān)督的同時(shí)，也要注意實(shí)際情況的變化，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，有些分權(quán)的權(quán)力可能需要重新獲得，一些未被授予的權(quán)力可能需要重新授予，而那些被取消的權(quán)力可能需要重新返回到列表中。監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅要重視實(shí)時(shí)監(jiān)察，而且要對(duì)主管部門(mén)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)察。在權(quán)力清單運(yùn)作過(guò)程中，一旦出現(xiàn)與社會(huì)實(shí)踐發(fā)展不相適應(yīng)的情況，應(yīng)在第一時(shí)間通知權(quán)力清單的建立機(jī)關(guān)，并提出監(jiān)督權(quán)力清單創(chuàng)新和完善的建議，經(jīng)調(diào)整后繼續(xù)監(jiān)督權(quán)力清單的運(yùn)作。形成良性循環(huán)，確保權(quán)力清單隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展。

三、完善政府權(quán)力清單制度的監(jiān)督機(jī)制及其它配套機(jī)制

推行權(quán)力清單制度改革，離不開(kāi)監(jiān)督機(jī)制及配套制度的保障。監(jiān)督機(jī)制及時(shí)準(zhǔn)確監(jiān)督權(quán)力清單制定和落實(shí)情況，保證制度落地生根開(kāi)花結(jié)果。配套制度是應(yīng)權(quán)力清單的存在而存在，保證權(quán)力清單制度的順利推行。

1、強(qiáng)化專門(mén)監(jiān)督力量，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用

對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)，發(fā)揮專門(mén)監(jiān)督的作用。其中地方各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力清單制度的專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人大常委會(huì)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，本身就兼具監(jiān)督檢查地方行政權(quán)力行使的職責(zé)，又因其特殊的地位，能夠長(zhǎng)期有效地進(jìn)行專門(mén)的監(jiān)督。同時(shí)，地方各級(jí)人大常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)，能夠熟悉相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)于權(quán)力清單制度中的不合法現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)的糾錯(cuò)和制止。專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)由各級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)督政府權(quán)力清單制度的實(shí)施，一旦發(fā)現(xiàn)在政府權(quán)力清單運(yùn)行中出現(xiàn)先行動(dòng)后法律的情況，不僅可以及時(shí)糾正，還可以對(duì)地方性法規(guī)中不一致的情況進(jìn)行監(jiān)督，從根本上解決問(wèn)題。因此，在推行政府權(quán)力清單制度改革時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮各級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的專門(mén)監(jiān)督作用。

對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行監(jiān)督，除了強(qiáng)化專門(mén)監(jiān)督，還要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的力量。一方面要加強(qiáng)黨的監(jiān)督、司法部門(mén)的監(jiān)督以及人大監(jiān)督，多管齊下同時(shí)監(jiān)督，還要將監(jiān)督與問(wèn)責(zé)相結(jié)合，如果只監(jiān)督不問(wèn)責(zé)，那么監(jiān)督的效果也就發(fā)揮不出來(lái)了。另一方面，要加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督。權(quán)力清單制定之后，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)清單，這不僅讓人民群眾了解行政事務(wù)的辦事流程，提高了辦事效率，也便于地方政府接受人民群眾的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門(mén)接受群眾檢舉舉報(bào)的窗口，方便群眾監(jiān)督。同時(shí)，還要擴(kuò)展監(jiān)督途徑，多方面多渠道接受監(jiān)督。

2、建立健全相配套的行政制度

“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相一致”。推行權(quán)力清單制度要建立相配套的責(zé)任制度，這是保障權(quán)力清單制度發(fā)揮實(shí)效的必要舉措。建立相配套的責(zé)任制度要注意權(quán)力清查工作中和權(quán)力清單建立后兩個(gè)時(shí)期。前期要進(jìn)行必要的可行性和風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估，一旦出現(xiàn)有關(guān)部門(mén)的責(zé)任事故，就要找到相應(yīng)的責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任。后期進(jìn)入實(shí)施階段，要監(jiān)督權(quán)力清單上的權(quán)力事項(xiàng)能夠各歸其位，有效運(yùn)行，如果出現(xiàn)執(zhí)行或落實(shí)不到位的情況，就要按照責(zé)任制度承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在這其中有一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，就是責(zé)任制度的執(zhí)行部門(mén)需要具有獨(dú)立性，這樣可以對(duì)政府權(quán)力的運(yùn)行起到規(guī)范、約束、監(jiān)督、追責(zé)的積極作用。

推行權(quán)力清單制度還要建立相配套的負(fù)面清單制度。這是政府針對(duì)企業(yè)以清單的方式列出一些禁止和限制投資的領(lǐng)域，在此領(lǐng)域外的活動(dòng)充分開(kāi)放，是對(duì)我國(guó)政府權(quán)力清單制度的延伸，也是政府社會(huì)治理理念的改革創(chuàng)新。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力。”[2]權(quán)力清單制度要解決的主要問(wèn)題之一就是在于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，只有政府盡可能多地放手，讓市場(chǎng)發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，把該管的事情管好，其他的放任市場(chǎng)發(fā)展，盡可能調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極因素，為各類社會(huì)主體提供更加廣闊的空間，促進(jìn)社會(huì)的良好運(yùn)行。

3、建立健全相關(guān)的法律法規(guī)機(jī)制

實(shí)行權(quán)力清單制度改革是建設(shè)法治政府的重要措施之一。因此，權(quán)力清單制度需要建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)機(jī)制。只有通過(guò)立法和國(guó)家強(qiáng)制力的保障，才能真正發(fā)揮權(quán)力清單的實(shí)施作用。建立健全相關(guān)法律法規(guī)要在兩個(gè)層面開(kāi)展：第一，中央政府立法層面。在全國(guó)范圍內(nèi)推行權(quán)力清單制度改革，如果沒(méi)有中央政府統(tǒng)一的法規(guī)或范本規(guī)定，很容易造成各地市因?yàn)榈胤椒ㄒ?guī)的不一致造成權(quán)力清單制度的不適。另一方面推行權(quán)力清單制度如果缺少了法律的保障，容易出現(xiàn)個(gè)別地方政府的消極對(duì)待。因此，推行權(quán)力清單制度應(yīng)當(dāng)由中央出面先行制定《行政權(quán)力清單條例》，在權(quán)力清單制度的基本內(nèi)容、基本格式、權(quán)責(zé)關(guān)系、組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任權(quán)限等方面作出明確的規(guī)定。從而為地方政府推行權(quán)力清單制度提供相關(guān)的法律依據(jù)。第二，地方政府立法層面。由于各地方實(shí)際情況不一致，在推行權(quán)力清單制度過(guò)程中必然會(huì)存在特殊性，因此，地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定相關(guān)的地方法律法規(guī)，確保權(quán)力清單制度的推廣。同時(shí)，地方性法規(guī)在具體規(guī)定方面更貼近實(shí)際，符合人民意愿。行政主體未按照職權(quán)清單履行職責(zé)的，行政相對(duì)人可以作為提起行政訴訟的依據(jù)。法院可以根據(jù)權(quán)力清單的內(nèi)容，裁決行政案件，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督作用?？梢砸?guī)范政府和其他權(quán)力機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)以及法律、法規(guī)未規(guī)定的內(nèi)容。

【注 釋】

[1] （美）戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].上海：上海譯文出版社，2006.20.

[2] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[M].北京：人民出版社，2017.27.

【作者簡(jiǎn)介】

鄭曉宇（1989—），山東日照人，曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士在讀，研究方向：政治學(xué)理論.