行刑銜接視角下“掃黑除惡”的偵查策略研究

摘 要 比較2018年與2006年兩次打擊黑惡勢力的專項行動，除戰(zhàn)略部署升級外，由“打黑除惡”成為“掃黑除惡”，一字之差足以看出打擊黑惡勢力的決心與力度。故以現(xiàn)階段掃黑除惡專項斗爭的研究重點及實踐現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，找到契合的偵查路徑便具有重要意義。本文以目前掃黑除惡專項斗爭的研究重點及實踐現(xiàn)狀為切入點，分析黑惡勢力的典型特征，為“掃黑除惡”專項斗爭提供借鑒。

關(guān)鍵詞 “掃黑除惡” 行刑銜接 偵查路徑

作者簡介：侯文杰，安徽公安職業(yè)學(xué)院，副教授，研究方向：法學(xué)、公共安全。

中圖分類號：D918 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.169

自2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》以來，全國強力推進(jìn)掃黑除惡工作。打擊黑惡勢力自2000年作為打黑除惡專項斗爭被公安機關(guān)第一次提出后，迄今為止以“打擊黑惡勢力”為主題的專項斗爭已開展多次，全國范圍內(nèi)打擊黑惡勢力、具有較大影響的行動還包括2006年中央政法委部署的打黑除惡專項斗爭。

一、黑惡勢力的特點

“掃黑除惡”，顧名思義，掃清黑社會性質(zhì)組織，鏟除惡勢力，其中的“黑”與“惡”含義有所不同：“黑社會性質(zhì)組織”在《刑法》中有明確規(guī)定，“惡勢力”則在2018年兩高的指導(dǎo)意見中首次明確概念，可以將其看作黑社會性質(zhì)組織的雛形。惡勢力的行為模式及組織特征具有延續(xù)性，若不能及時鏟除，極易發(fā)展成為社會惡劣影響的黑社會性質(zhì)組織。對于兩者的區(qū)分，關(guān)鍵在于判明是否有非法控制特征及經(jīng)濟利益特征，是否非法控制特定地區(qū)或者行業(yè)的社會秩序與是否以謀取非法利益為目的、具備經(jīng)濟實力并用于違法犯罪活動是區(qū)分黑社會性質(zhì)組織與惡勢力的核心標(biāo)準(zhǔn)。

對于兩者特征的分析，可以從行為特征、組織特征和經(jīng)濟特征三方面展開。惡勢力與黑社會性質(zhì)組織在行為特征中的共同點表現(xiàn)為多以暴力、威脅或其他手段，不同點則表現(xiàn)在危害經(jīng)濟與社會秩序的程度及犯罪模式和業(yè)務(wù)有所不同：惡勢力多以地痞流氓常見的尋釁滋事等手段實現(xiàn)犯罪目的，但黑社會性質(zhì)組織則有較為嚴(yán)密的犯罪活動流程，使非法放貸流程化。在組織特征方面，兩者的主要成員多有前科記錄，都存在核心角色，但黑社會性質(zhì)組織結(jié)構(gòu)更為嚴(yán)密。除違法犯罪所得外，黑社會性質(zhì)組織有其他合法獲利渠道，但原始財富的積累通常離不開暴力、威脅或其他非法手段。

二、“掃黑除惡”置于行刑銜接視角下的必要性

基于黑惡勢力的行為特征、組織特征及經(jīng)濟特征，現(xiàn)階段掃黑除惡工作還面臨著多重問題。涉案人員眾多，成分復(fù)雜，某些黑惡勢力主要成員具有政治光環(huán);黑惡勢力違法犯罪行為類型眾多，以陶某案為例，非法開采及違規(guī)拆遷、開發(fā)等犯罪行為，伴隨著聚眾斗毆、非法占地、強迫交易、故意損壞公私財物、故意傷害等非法行為，衍生的犯罪類型復(fù)雜，查控難度大;涉案財物眾多，查封、扣押、移交、保管等工作復(fù)雜;黑惡勢力組織主要成員固定、關(guān)系穩(wěn)定，常規(guī)偵查手段，如訊問等很難發(fā)揮理想效果等，加之辦案難度與快偵快辦間的矛盾、辦案層面未形成成熟的協(xié)同作戰(zhàn)實際效果等原因，致使掃黑除惡專項工作推進(jìn)過程阻力較大。

之所以要將“掃黑除惡”置于行刑銜接視角下進(jìn)行思考，是因為多數(shù)涉黑涉惡案件的認(rèn)定需要專業(yè)支持。分析2016年-2018年中國裁判文書網(wǎng)中九個黑社會性質(zhì)組織犯罪個案可知，黑惡勢力涉及較多的非法采礦、非法占地、尋釁滋事、故意毀壞公私財物、聚眾斗毆等犯罪，均屬于行政前置移交案件，若在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)黑惡勢力犯罪的苗頭并采取合適偵查手段固定證據(jù)，對后期涉黑涉惡刑事案件的認(rèn)定將事半功倍。但在現(xiàn)實的掃黑除惡工作中，前期行政執(zhí)法過程多以罰代管，辦案人員無證據(jù)固定意識、甚至有些政府及相關(guān)成員成為黑惡勢力的“保護(hù)傘”，知情不報，導(dǎo)致涉黑涉惡線索未移送至刑偵部門，又或者前期刑偵執(zhí)法人員有固定證據(jù)、移送線索的意識，但執(zhí)法手段不合適、打草驚蛇，增加后期偵查人員辦案難度等，這些都是現(xiàn)階段由于行刑銜接效果不理想造成的工作困擾。

反思掃黑除惡工作在行刑銜接角度下的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)第一個問題在于對行刑銜接的認(rèn)識過于片面。目前提到行刑銜接，第一反應(yīng)是食藥環(huán)案件的偵辦需要做好行刑銜接工作。食藥環(huán)案件中行刑銜接的重要性基于此類案件屬于行政前置移交案件，這與涉黑涉惡案件的性質(zhì)相似，決定了做好行刑銜接工作對于涉黑涉惡案件的查處同樣具有重要意義。但涉黑涉惡案件的暴力性、隱蔽性、復(fù)雜性等特點決定了此類案件的偵辦不能套用食藥環(huán)案件行刑銜接的模式。另外，要想做好掃黑除惡工作中的行刑銜接，需要明確現(xiàn)有工作中遇到的阻礙有哪些，進(jìn)而有針對性的提出解決對策。

三、行刑銜接視角下“掃黑除惡”偵查路徑初探

“行刑銜接”并非法定概念，指的是行政執(zhí)法中刑事司法的銜接，即在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件需要形式處理時，案件從行政執(zhí)法程序向刑事司法程序流轉(zhuǎn)的過程。缺乏指導(dǎo)性立法、銜接過程不順暢、移送程序不規(guī)范、管理考核不科學(xué)等都是制約行刑銜接發(fā)揮作用的障礙。若想將掃黑除惡偵查工作置于行刑銜接下考量并取得實效，這些都是需要解決的關(guān)鍵所在。

（一）完善高階立法，強化指導(dǎo)實效

截至目前國家層面上有關(guān)行刑銜接的法規(guī)主要有三部，分別是2001年國務(wù)院發(fā)布的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、2006年最高檢等4部門發(fā)布的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》和2016年公安部發(fā)布的《公安機關(guān)受理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》。通觀這三部法規(guī)，原則性強而指導(dǎo)性不足已成為突出問題。涉黑涉惡案件社會影響大、危害程度大，除核心犯罪活動外，多伴有行政違法行為，且兩者有一定關(guān)聯(lián)度，在前期情報工作扎實的前提下，公安機關(guān)提前介入，與行政執(zhí)法機關(guān)分工配合，對于掃黑除惡工作的開展大有裨益，但借助部門法規(guī)等低階立法無法指導(dǎo)各部門協(xié)作的統(tǒng)籌工作，故而完善高階立法并且“弱原則、強指導(dǎo)”，成為行刑銜接視角下掃黑除惡工作開展的制度保障。

（二）加強組織管理，規(guī)范工作流程

現(xiàn)階段掃黑除惡工作在不同地區(qū)有各自的組織管理模式。安徽省要求對于涉黑涉惡案件的偵辦必須建立專案組，做到專案專辦;山東部分地市則在市局層面成立掃黑辦，經(jīng)審核后和轄區(qū)共同辦案。無論哪種組織形式，在偵辦涉黑涉惡案件時，都離不開和其他行政執(zhí)法機關(guān)的協(xié)調(diào)配合。成立專案組的優(yōu)勢在于通常由分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮，資源協(xié)調(diào)與指揮調(diào)度具有權(quán)威性，專案組成員封閉辦案;掃黑辦與轄區(qū)共同辦案的工作模式則更重視前期對涉黑涉惡線索的核查，辦案組由掃黑辦、刑警隊及轄區(qū)派出所抽調(diào)出的民警組成，無固定辦公地點，在偵辦涉黑涉惡案件過程中仍承擔(dān)本單位工作。這是兩種較具有代表性的偵辦模式，但都沒有在組織管理層面體現(xiàn)出對行刑銜接工作的重視程度。專案組通常處理案情復(fù)雜的涉黑涉惡類案件、掃黑辦與轄區(qū)共同辦案的工作模式適合開展常態(tài)化的掃黑除惡工作，但任何一種工作形式，都離不開在組織管理層面中對行刑銜接的工作流程做出明確規(guī)定。其實無論哪種組織管理模式，在掃黑除惡的實踐中，行刑銜接的推動多靠領(lǐng)導(dǎo)的個人權(quán)威。行政執(zhí)法機關(guān)是否及時移送涉黑涉惡線索、行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的證據(jù)移送、專業(yè)認(rèn)定及信息共享等工作是否能夠取得實效，與是否能夠得到領(lǐng)導(dǎo)重視有很大關(guān)系。這種非常態(tài)化的行刑銜接工作模式有很大的弊端。首先，任何案件在偵辦過程中，都會或多或少吸收借鑒之前辦理的同類案件的經(jīng)驗。由于涉黑涉惡系列案件前期以及在黑惡勢力發(fā)展過程中多伴有行政違法活動，已成為涉黑涉惡案件的共通性特點，若沒有常態(tài)化的行刑銜接工作模式，很難將之前偵辦案件的經(jīng)驗用于之后的案件偵辦中。其次，在目前涉黑涉惡案件的偵辦過程中，已出現(xiàn)由于沒有出臺規(guī)范的工作流程造成的工作失誤及帶來的工作阻礙，像有些行政執(zhí)法人員在對相對人問話的過程中，由于自身偵查素養(yǎng)不強，打草驚神甚至被別有用心之人套話;在移交證據(jù)材料時，由于前期證據(jù)保管不善造成的證據(jù)效力的喪失以及行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)能否直接用于犯罪事實的證明等。另外，靠領(lǐng)導(dǎo)在個人層面推動工作的開展，受限于領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)權(quán)限等原因，無法取得理想工作效果。

（三）明確考核機制，落實監(jiān)督獎懲

在涉黑涉惡案件的偵辦中，行刑銜接效率低下的原因之一在于行政執(zhí)法機關(guān)將案件線索移交給其他部門的意愿不高。之所以出現(xiàn)不愿合作的局面，主要在于目前對涉黑涉惡案件的偵辦中，不同部門合作的績效考核制度存在一定漏洞。將線索移送至偵查部門，由行政案件升級為刑事案件，是否可以在績效考核中平衡行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)間的關(guān)系，成為涉黑涉惡案件績效考核機制亟需破解的難題之一。提高行刑銜接工作效率的另外一個重要途徑是落實監(jiān)督獎懲制度。有權(quán)力必須有監(jiān)督，否則會造成權(quán)力的濫用。在現(xiàn)有涉黑涉惡案件的偵辦中，涉及到行刑銜接部分的管理并沒有明確的責(zé)任主體，監(jiān)督多流于形式。若想切實發(fā)揮監(jiān)督作用，從一開始涉黑涉惡線索的審核、公安機關(guān)偵查部門的提前介入、證據(jù)轉(zhuǎn)化過程以及責(zé)任主體的相互配合等都是需要考量的因素。獎懲，獎勵與處罰。涉黑涉惡案件的偵辦往往需要從不同部門抽調(diào)大量民警開展工作，參與辦案人員的原單位并沒有實質(zhì)性獎勵，干多干少一個樣，干好干壞一個樣，獎懲不明確極大地影響了涉黑涉惡案件偵辦工作的推進(jìn)。若想真正提高涉黑涉惡案件偵辦中行刑銜接的工作效率，對掃黑除惡中表現(xiàn)突出的單位與個人，要給予物質(zhì)或者精神上的表彰獎勵，對較為成功的案例可在本系統(tǒng)內(nèi)作為經(jīng)驗推廣;對于出現(xiàn)重大失誤的單位或者個人，有必要追究責(zé)任的，要從嚴(yán)追究責(zé)任，也可將涉黑涉惡案件中行刑銜接工作成效作為領(lǐng)導(dǎo)干部的考核標(biāo)準(zhǔn)之一。

四、結(jié)語

掃黑除惡是形成有效社會治理的現(xiàn)實需要。做好掃黑除惡工作不能僅憑偵查機關(guān)單打獨斗，要想實現(xiàn)良性的社會治理效果，需要打開涉黑涉惡案件的偵辦思路。在行刑銜接視角下研究掃黑除惡的工作路徑，完善高階立法、強化指導(dǎo)實效，加強組織管理、規(guī)范工作流程，明確考核機制，落實監(jiān)督獎懲等都是可以切實提高行刑銜接工作效能的有效途徑。但從上述途徑的提出到實施，還需要經(jīng)過大量調(diào)研才能出具細(xì)化的工作方案與辦法，這是本文的局限所在，也是未來值得關(guān)注的研究重點之一。

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