粵桂瓊農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化問題研究

呂宴聞　李祥

[摘要]在政治體制運(yùn)行過程中，政府信任是影響政策制定和執(zhí)行的社會(huì)成因，對(duì)政治穩(wěn)定和政治體系的順利運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義。通過對(duì)湛江市農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化的調(diào)查研究以及政策績(jī)效的評(píng)價(jià)分析，發(fā)現(xiàn)基層民眾對(duì)不同層級(jí)政府的信任程度呈現(xiàn)出明顯的差序化現(xiàn)象，根據(jù)分析調(diào)查，從基層治理模式轉(zhuǎn)變、大眾媒體的導(dǎo)向作用和個(gè)體感知三個(gè)方面剖析這種差序政府信任的成因，并從制度建設(shè)、政策監(jiān)督、激活內(nèi)動(dòng)力、信息公開和公民利益表達(dá)方面提供出建議。

[關(guān)鍵詞]基層政府;政府信任差序化;農(nóng)村地區(qū);湛江

[中圖分類號(hào)] F320.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 文獻(xiàn)梳理與問題提出

政府信任危機(jī)是世界上每個(gè)國(guó)家都會(huì)經(jīng)歷的治理難題，從20世紀(jì)60年代開始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家都面臨著不同程度上的信任危機(jī)。對(duì)于進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，也是如此。近年來(lái)中國(guó)農(nóng)村的變革使得基層政府面臨的信任沖突開始凸顯。政府信任，可以理解為民眾對(duì)于政府或政治制度體系抱有信心，相信其政策結(jié)果符合民眾利益?！安钚蛘湃巍钡母拍钇鸪跏谴笾腥A政治研究者發(fā)現(xiàn)的一種政治心理現(xiàn)象。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)在中國(guó)大陸，一般來(lái)說(shuō)民眾對(duì)中央政府的信任高于對(duì)地方政府的信任，對(duì)上級(jí)政府的信任高于對(duì)下級(jí)政府的信任。同時(shí)，民眾對(duì)政府信任的差異不僅體現(xiàn)在中央和地方之間，其信任程度在不同層級(jí)的政府之間也不均衡。中國(guó)最早開始研究政府信任差序化的問題是張厚安和孟桂蘭（1993）發(fā)表的《完善村民委員會(huì)的民主選舉制度推進(jìn)農(nóng)村政治穩(wěn)定與發(fā)展》中，提出了在改革開放時(shí)期農(nóng)民對(duì)不同層級(jí)的政府信任程度存在差異;李連江（2012）把這種“差序格局”下的關(guān)系結(jié)構(gòu)正式命名為“差序政府信任”;肖唐鏢（2013）等人在5省60村進(jìn)行4次歷時(shí)性調(diào)查的數(shù)據(jù)分析，證實(shí)了農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化的存在及其規(guī)律性;呂書鵬（2017）在第三波ABS數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，將政府信任分為了差序政府信任、無(wú)差序政府信任和反差序政府信任。盡管《外交學(xué)者》以及世界價(jià)值觀調(diào)查等都表明中國(guó)的政府信任水平總體處于一個(gè)較高的水平，但是國(guó)內(nèi)的部分調(diào)查報(bào)告中顯示，我國(guó)近年來(lái)的政府信任總體上處于下降趨勢(shì)，并呈現(xiàn)出“央強(qiáng)地弱”的傾向。上官酒瑞（2011）認(rèn)為，中國(guó)的社會(huì)體制改革導(dǎo)致了民眾對(duì)政府信任的變化，從而我國(guó)的基層政府信任呈現(xiàn)出由人格信任逐步向制度信任過渡的基本圖景。孟天廣（2014）通過1990-2009年的調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)型期的中國(guó)政治信任整體趨于下降趨勢(shì)，且出現(xiàn)了“中央一地方”的政治信任分化。董禮勝、孫山（2016）將農(nóng)民對(duì)中央政府的信任分為兩種：一種是信任中央政府會(huì)重視農(nóng)民、保障農(nóng)民利益，另一種是相信中央政府有能力保障農(nóng)民權(quán)益。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是可以分為對(duì)中央政府意圖的信任和對(duì)其能力的信任兩類。且后續(xù)研究表明，農(nóng)民對(duì)中央政府意圖的信任高于對(duì)其能力的信任，而且受到這種信任水平的影響，農(nóng)民會(huì)對(duì)基層政府的問題進(jìn)行上訪。學(xué)者于建嶸（2010）對(duì)上訪農(nóng)民的調(diào)查研究，也說(shuō)明了政府差序信任是導(dǎo)致農(nóng)民上訪的重要因素。

隨著近年來(lái)的“上訪熱”等群體性事件發(fā)生，如何解決政府差序信任問題，成為當(dāng)前學(xué)界的重點(diǎn)與難點(diǎn)。粵桂瓊地區(qū)擁有常住人口超過1.6億人，加上豐富的土地資源，農(nóng)村地區(qū)面積龐大，隨著國(guó)家政策推動(dòng)三省間的區(qū)域合作，粵桂瓊地區(qū)的基層治理模式也發(fā)生了變化。為了研究政府信任結(jié)構(gòu)在粵桂瓊地區(qū)的構(gòu)成情況，本文選取位于粵、桂、瓊?cè)〗粎R處的湛江市為例，對(duì)該市基層政府差序化現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)分析，深刻剖析其存在的背后原因，以提出有效的解決措施，為解決農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化的問題研究提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2 基層政府信任差序化現(xiàn)狀：基于湛江市農(nóng)村地區(qū)的實(shí)證調(diào)查

根據(jù)湛江市第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查報(bào)告，湛江有鄉(xiāng)鎮(zhèn)84個(gè)，村落1688個(gè)，農(nóng)戶116.61戶，是農(nóng)業(yè)大市。這兩年其在支農(nóng)投入上不斷增加，頒布實(shí)施了各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，在走訪調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)湛江農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化情況較為明顯。

本文的實(shí)證研究是通過問卷調(diào)查的形式進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集分析。根據(jù)前期準(zhǔn)備中對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的解讀和研究，結(jié)合湛江市的實(shí)際情況進(jìn)行初步的設(shè)計(jì)，在進(jìn)行周邊農(nóng)村實(shí)地走訪后，根據(jù)訪談情況對(duì)問卷的題目進(jìn)行修改完善，最后針對(duì)被訪者基本信息、對(duì)政策了解程度、對(duì)制度績(jī)效的滿意程度、對(duì)不同層級(jí)政府信任程度四個(gè)部分進(jìn)行調(diào)查研究。從差序政府信任這一點(diǎn)入手，該項(xiàng)研究的因變量是政府信任。本文主要研究的是中央信任和基層信任，但為了體現(xiàn)差序的變化，又根據(jù)實(shí)際條件，將這一變量體現(xiàn)在對(duì)“中央政府”、“省級(jí)政府”、“市級(jí)政府”、“鄉(xiāng)縣政府”的信任排序上，在后期數(shù)據(jù)收集上，從1～4為排序賦值，生成信任水平。考慮到數(shù)據(jù)的可得性和有效性，本文針對(duì)湛江市不同農(nóng)村進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查，因?yàn)檗r(nóng)民的文化差異、電子產(chǎn)品使用程度等因素的影響，所以主要通過線下走訪實(shí)地采集數(shù)據(jù)，同時(shí)結(jié)合線上問卷的方式，擴(kuò)大受訪者范圍，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，確保調(diào)查對(duì)象均衡分布。本次調(diào)查共發(fā)放問卷200份，最終回收有效問卷186份，回收率達(dá)到93%。

2.1 湛江市農(nóng)村地區(qū)政府信任水平差序化明顯

由表1我們可以看出，湛江市農(nóng)村地區(qū)這種差序政府信任的現(xiàn)象較為明顯。農(nóng)民對(duì)中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府和基層政府的信任均值分別為3.44、3.04、2.21和1.31，不難看出農(nóng)民的信任度從中央到基層各級(jí)政府的信任度在逐層遞減。不僅如此，被訪者對(duì)中央政府的信任度和對(duì)基層政府的信任度有兩個(gè)信任跨度的差距，也就是說(shuō)，湛江市農(nóng)村地區(qū)對(duì)于中央政府的信任程度要遠(yuǎn)高于基層政府。在走訪交談的過程中，也能較為明顯的感受到村民這種對(duì)政府的差序化信任，特別在農(nóng)業(yè)稅取消過后，村民對(duì)這項(xiàng)惠農(nóng)的舉措歸功于中央政府并相信中央政府對(duì)“三農(nóng)”問題的重視程度與落實(shí)效率。但是提到基層政府時(shí)，更多的是表現(xiàn)出“完全不信任”、“說(shuō)了不會(huì)聽，聽了不會(huì)做”的想法?！按謇锸浅鹑?、鄉(xiāng)里是惡人、縣里是好人、省里是親人、中央是恩人?！边@句話可謂是差序政府信任在農(nóng)村地區(qū)的真實(shí)寫照。

2.2 湛江市基層民眾對(duì)基層政府政策績(jī)效評(píng)價(jià)偏低

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)得到的湛江市農(nóng)村地區(qū)對(duì)政策績(jī)效表（見表2），我們可以看出，湛江市農(nóng)村地區(qū)居民對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展程度是比較滿意的，對(duì)國(guó)家關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)民方面頒布的政策滿意程度也很高。費(fèi)孝通在他的《江村經(jīng)濟(jì)》中指出：“最終解決中國(guó)土地問題的辦法不在于緊縮農(nóng)民開支而應(yīng)該增加農(nóng)民的收入”，因?yàn)檗r(nóng)民的收入有限，其償債能力也有限，如果政府沒有找到幫助農(nóng)民提高收入并加強(qiáng)其社會(huì)保障的方法，那么該政策的實(shí)施將會(huì)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必會(huì)影響農(nóng)民對(duì)基層政府和對(duì)該政策的信任程度。所以農(nóng)民對(duì)政治發(fā)展現(xiàn)狀的滿意程度通常與對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滿意程度是成正比的，在實(shí)證過程中這一假設(shè)也得到了驗(yàn)證，二者的得分均值都在3.6左右，且各項(xiàng)指標(biāo)的差距不大。但是農(nóng)民對(duì)于政策在基層的落實(shí)情況較為不滿，得分均值僅為2.71，與對(duì)政策4.23的滿意程度相比，有將近兩個(gè)跨度的差距。

2.3 湛江市基層政府政策宣傳力度不足

在調(diào)查的過程中，還有一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，湛江市農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民們對(duì)惠農(nóng)政策了解程度較低，完全不了解的占比高達(dá)56.25%，而真正了解過的農(nóng)民只占了10.42%（見表3），但是與此同時(shí)，當(dāng)我們對(duì)這些惠農(nóng)政策進(jìn)行詳細(xì)解釋后，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)這些政策的參與積極性很高，比較愿意的人數(shù)占了41.67%，而持觀望態(tài)度的農(nóng)民的人數(shù)占比為27.08%（見表4）。這些數(shù)據(jù)表明，湛江市農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策的了解程度和參與積極性是呈反比的。說(shuō)明基層政府在對(duì)這些政策的具體實(shí)施方面的欠缺、宣傳力度的不夠，也是使得農(nóng)民對(duì)基層政府不信任的重要原因之一。

3 農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化形成原因

本文將導(dǎo)致政府信任差序化的影響因素分為三類：第一政府因素，包括現(xiàn)存的政治體制、政府治理績(jī)效、政府的權(quán)責(zé)分配等。第二是媒介因素，包括書籍、電話、廣播、影視以及現(xiàn)在占比最重的互聯(lián)網(wǎng)傳播，媒介效應(yīng)在政府信任中的作用不可忽視。第三是個(gè)體因素，包括兩個(gè)方面，一方面是個(gè)人的政治心理和政治態(tài)度，另一個(gè)方面是個(gè)人的政治接觸、所接受的文化等，這些因素建立起了政府信任的生成機(jī)理（如圖1）。

3.1 權(quán)力下沉模式下基層政府治理的低效性

從政府因素來(lái)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，去中心化成了一個(gè)必然趨勢(shì)，我國(guó)的農(nóng)村治理模式也做出了一系列的調(diào)整變化，權(quán)力下沉成為鄉(xiāng)村治理的主流模式。但是與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的加速、人口流動(dòng)的加快，以及伴隨而來(lái)的拆遷問題、環(huán)境污染等基層管理問題，加劇了基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，加上基層政府相對(duì)于上級(jí)政府談判能力較弱，使得政策在執(zhí)行過程中有較大的阻力，無(wú)法激活基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。加上分稅制實(shí)施后，事權(quán)下移財(cái)權(quán)上浮，這種權(quán)力分配的不均衡也導(dǎo)致了基層政府治理的低效性，從而加劇了政府信任的差序化。

3.2 監(jiān)督缺失下基層政府行為失范造成信任危機(jī)

在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制下，中央制定方針政策，再通過分配任務(wù)給下級(jí)進(jìn)行具體實(shí)施，最后細(xì)分到各基層政府，并通過量化指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)基層政府的績(jī)效?；鶎诱鳛檎叩膶?shí)施者，一旦政策出現(xiàn)問題，民眾往往將其歸因于基層政府的不作為，也就造成了農(nóng)民對(duì)不同層級(jí)政府信任的差異。在這種壓力下，加上缺乏對(duì)政策執(zhí)行情況的長(zhǎng)期有效監(jiān)督，使得基層政府在政策執(zhí)行過程中，容易出現(xiàn)為了達(dá)成指標(biāo)而懶政怠政甚至虛假政績(jī)的現(xiàn)象，以及貪污腐敗等不良政治行為。一旦這種失范行為暴露，就會(huì)造成不可逆轉(zhuǎn)的政府信任危機(jī)。

3.3 大眾傳媒對(duì)各層級(jí)政府形象的引導(dǎo)差異

從媒介因素看，大眾傳媒在現(xiàn)代社會(huì)政治信息傳播的過程中扮演著非常重要的角色，一方面它有利于政府信息的公開，另一方面也是造成政府信任差序化的主要原因之一。我國(guó)實(shí)行管制性的政府傳播機(jī)構(gòu)，我們對(duì)政府政策的信息主要來(lái)源于高層政府官方媒體報(bào)道，而這些媒體一般受上層管制，對(duì)新聞進(jìn)行嚴(yán)格的篩選后讓大家看到一個(gè)良好的政府形象，在這個(gè)過程中很有可能會(huì)過濾掉一些造成民眾對(duì)高層政府不信任的信息，此時(shí)的大眾媒介起的部分是傳播作用而不是監(jiān)督作用。而對(duì)于基層政府的信息，在大眾傳播的過程中缺乏審查和管控，其官方媒體也沒有很強(qiáng)的影響力，在信息流通過程中很難保證其真實(shí)性和準(zhǔn)確性，加之同時(shí)受大眾傳媒的監(jiān)督力度強(qiáng)，這種差異也就必然會(huì)影響民眾對(duì)基層政府的信任。

3.4 民眾政治接觸程度與政治心理不同

從個(gè)體因素來(lái)看，因?yàn)檎湃问且环N主觀的感知判斷，所以個(gè)體因素對(duì)政府信任差序化具有最直接的影響。首先，個(gè)體對(duì)政府績(jī)效、服務(wù)的認(rèn)知和預(yù)期是影響其對(duì)不同層級(jí)政府信任程度的重要因素之一，個(gè)體對(duì)基層政府的績(jī)效和服務(wù)是能親身感受到的，而對(duì)高層政府的績(jī)效和服務(wù)大部分是通過數(shù)據(jù)、媒體等間接接觸到的。第二，個(gè)體的政治參與程度也在一定程度上影響了政府信任，基層政府對(duì)于政策執(zhí)行的有效性以及對(duì)民眾的回應(yīng)程度，是民眾進(jìn)行政治接觸的直接方式，民眾在政治參與中會(huì)對(duì)不同層級(jí)甚至是統(tǒng)一層級(jí)不同地區(qū)政府進(jìn)行縱橫比較，從而產(chǎn)生不同的心理預(yù)期，以及不同的信任評(píng)價(jià)。第三，個(gè)體接觸到的社會(huì)文化不同，不同的社會(huì)文化經(jīng)歷和文化價(jià)值觀，也是政府信任的影響因素，近年來(lái)，隨著城市化的發(fā)展，社會(huì)民主法治建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)居民從權(quán)威主義的文化價(jià)值觀逐漸向民主主義的文化價(jià)值觀演進(jìn)，這種變化對(duì)政府信任的差序化也有一定程度的影響。

4 農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化問題的解決對(duì)策

當(dāng)前中國(guó)進(jìn)入政治體制改革的深水期，隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)、政治經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政府信任作為一種軟政治力，其正面作用對(duì)于我國(guó)政治文明建設(shè)、公民社會(huì)的培育以及達(dá)到善治都有著重要的意義?；鶎討?yīng)該重視差序政府信任的問題，緊跟上級(jí)政府政策，將政策的作用真正落到實(shí)處，讓更多的中下層農(nóng)民獲得實(shí)惠，推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的政治建設(shè)，讓農(nóng)民真正參與到政策中來(lái)，切實(shí)保障農(nóng)民的政治權(quán)利，才能夠避免基層治理掉入由差序政府信任所導(dǎo)致的“塔西佗陷阱”。

4.1 激活基層治理的內(nèi)生動(dòng)力，提高基層政府行政效率

導(dǎo)致政府信任差序化的重要原因是民眾對(duì)政府績(jī)效未達(dá)到預(yù)期的不滿，在基層政府尤為明顯，基層政府因?yàn)闄?quán)力受限，缺乏自主權(quán)，對(duì)涉及公共利益的事務(wù)存在觀望不作為的現(xiàn)象，使得農(nóng)民上訪問題、維權(quán)問題日積月累，最終導(dǎo)致對(duì)基層政府的負(fù)面評(píng)價(jià)，那么勢(shì)必會(huì)削減政府的治理能力以及行政效益。如何打破這樣的一種困境，基層政府要勇于創(chuàng)新和探索，打破傳統(tǒng)的治理理念和機(jī)制，在內(nèi)部事務(wù)上做到權(quán)責(zé)明確，多元共治。根據(jù)我們的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，民眾對(duì)政府的不滿意很大程度上是因?yàn)楣卜?wù)的缺失，所以基層政府只有將內(nèi)生動(dòng)力發(fā)揮出來(lái)，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況，多管齊下增強(qiáng)民眾的獲得感，從而也就增強(qiáng)了政府信任。

4.2 加大政策執(zhí)行情況的監(jiān)督評(píng)估，推動(dòng)基層政府重建信任機(jī)制

農(nóng)民之所以會(huì)失去對(duì)基層政府的信任，一大原因是社會(huì)信任的失范。這種公信力的喪失有時(shí)候需要花更長(zhǎng)的時(shí)間去恢復(fù)，所以重新構(gòu)建基層人民對(duì)基層政府的信任是很有必要的。首先，基層政府應(yīng)該合理的引導(dǎo)農(nóng)村組織，加大對(duì)政策的宣講教育力度，提高基層民眾政治參與的積極性，加強(qiáng)政府與民眾之間的互動(dòng)交流，拓寬基層民眾反映實(shí)情的渠道等一系列方式，改善政府信任差序化的情況。其次，政府加大政策執(zhí)行情況的監(jiān)督評(píng)估。在政策頒布后，高層政府在后續(xù)跟進(jìn)方面要加大力度，加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)情況的監(jiān)察和評(píng)估，必要時(shí)還可以實(shí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制。在對(duì)湛江市農(nóng)村地區(qū)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的研究中可以看出，基層政府在惠農(nóng)政策上的實(shí)施力度不夠?qū)е旅癖娪幸庠竻s無(wú)途徑參與政策，政策雖好但是中下層農(nóng)民沒有獲得實(shí)惠，不利于構(gòu)建良性的基層干群關(guān)系，也必然導(dǎo)致政府信任的缺失。

4.3 建立良性的大眾媒介傳播機(jī)制，加大基層政府政策透明度

大眾媒介的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的信息傳播方式，近年來(lái)，媒介化的政治傳播已成常態(tài)，基層民眾對(duì)政府的認(rèn)知實(shí)質(zhì)上很大程度上也源于大眾媒介。政府的宣傳需要與大眾媒介的發(fā)展需要加深了二者之間的聯(lián)系，同時(shí)也影響到了輿論的導(dǎo)向，建立起良性的大眾媒介傳播機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)上大眾傳媒對(duì)政府形象的傳播，同時(shí)利用好社交網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政策信息的公開化，是提高基層政府社會(huì)公信力的有效手段之一。同時(shí)，基層政府部門應(yīng)樹立服務(wù)意識(shí)，把利用大眾傳媒傳播政務(wù)信息的定位從“宣傳”轉(zhuǎn)變到“溝通”上，利用大眾媒介的高效性和普及性，將與民眾利益相關(guān)的有效信息及時(shí)公開，提高政府政策的透明度，消除民眾的懷疑態(tài)度，也益于政府信任的提升。

4.4 健全基層民眾利益表達(dá)機(jī)制，建立政民長(zhǎng)期有效溝通

在實(shí)地走訪調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)民沒有合適的訴求和上訪渠道。在多次得不到政府回應(yīng)后，久而久之，便產(chǎn)生了對(duì)基層政府的“不信任”，而更愿意通過上訪的形式表達(dá)自身利益，或者是不表達(dá)自身利益。加強(qiáng)基層民眾的政治參與意識(shí)，關(guān)鍵是要健全基層民眾的利益表達(dá)機(jī)制，結(jié)合基層民間組織的作用，加強(qiáng)基層民眾參政的積極性。與此同時(shí)，基層政府對(duì)涉及到公共利益的問題能夠及時(shí)回應(yīng)、積極解決，在這種雙方的互動(dòng)、回應(yīng)下，形成良好的政民關(guān)系，增強(qiáng)政府與民眾之間的政治接觸，建立起長(zhǎng)期有效的溝通機(jī)制，從個(gè)體觀念上改變民眾對(duì)基層政府的信任程度。

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