美國(guó)農(nóng)業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼政策發(fā)展及啟示

劉睿

[摘要]長(zhǎng)久以來，美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)始終高度重視，針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策，其突出特點(diǎn)在于：政府設(shè)定目標(biāo)價(jià)格支付差額支票、依托于歷史數(shù)據(jù)而確定補(bǔ)貼平均標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)、補(bǔ)貼方式多種多樣且覆蓋的品類繁多等。中國(guó)在制定糧食價(jià)格政策的過程中可借鑒美國(guó)的有關(guān)做法，并根據(jù)國(guó)情出臺(tái)相關(guān)政策，使得我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)劃得以更好地進(jìn)行，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)發(fā)展;價(jià)格補(bǔ)貼;政策計(jì)劃

[中圖分類號(hào)]F313[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展簡(jiǎn)述

第一次世界大戰(zhàn)前的20年，美國(guó)進(jìn)入前所未有的農(nóng)業(yè)興盛期。當(dāng)時(shí)的食物價(jià)格暴漲，致使這個(gè)“美國(guó)農(nóng)業(yè)的黃金時(shí)期”在大戰(zhàn)期間還始終持續(xù)，一直到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，加上1920年的經(jīng)濟(jì)大蕭條，這個(gè)黃金時(shí)期得以終止。即使是從1921年到1929年的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期，也沒能幫美國(guó)農(nóng)民得以轉(zhuǎn)機(jī)。歐洲國(guó)家重新將資源轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而美國(guó)對(duì)于外國(guó)商品制定的關(guān)稅，則嚴(yán)重地干擾了國(guó)際貿(mào)易。由于食物出口是農(nóng)民的重要收入來源，世界貿(mào)易的衰退也連帶著降低了對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的需求，同時(shí)也大幅削減了食物的價(jià)格和農(nóng)業(yè)收入。

20世紀(jì)20年代，食物價(jià)格的劇烈下跌讓人們普遍覺得問題在于生產(chǎn)的相對(duì)過剩。因此，無數(shù)合作計(jì)劃就此展開，目的是為了限制糧食生產(chǎn)。但幾乎所有的努力都以失敗告終，大多數(shù)谷物還是在高度競(jìng)爭(zhēng)的情況下生產(chǎn)，大量購買者和販賣者交易的主要是沒有區(qū)別的產(chǎn)品。舉例來說，一位農(nóng)民的玉米與其他任何農(nóng)民的玉米都是一樣的。因此，生產(chǎn)者無法要求大家自愿地配合集體限制產(chǎn)量及提升價(jià)格的行動(dòng)。但是美國(guó)農(nóng)民在20世紀(jì)20年代無法通過資源達(dá)到的目標(biāo)，到了20世紀(jì)30年代通過政府命令達(dá)成了。1933年，政府實(shí)施了一個(gè)有效的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)劃，宣告了美國(guó)所謂農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的正式開始，這項(xiàng)政策到今天為止仍然存在。

2 價(jià)格補(bǔ)貼政策發(fā)展歷程

2.1 價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)劃

在價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)劃下，政府決定什么構(gòu)成一個(gè)“公平價(jià)格”。最初這個(gè)決定是與農(nóng)民在“農(nóng)業(yè)的黃金時(shí)代”中得到的價(jià)格相聯(lián)系，最后政府頒布的價(jià)格由來自農(nóng)業(yè)州和非農(nóng)業(yè)州的國(guó)會(huì)成員間的激烈談判來決定。關(guān)鍵之處是除了第二次世界大戰(zhàn)期間外，通常政府頒布的公平價(jià)格會(huì)比沒有價(jià)格補(bǔ)貼系統(tǒng)的市場(chǎng)均衡價(jià)格高一些。這就會(huì)鼓勵(lì)農(nóng)民多生產(chǎn)而又因此壓低了價(jià)格。政府又如何讓平價(jià)“保持不動(dòng)”？一般來說是有兩種方法。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)助計(jì)劃實(shí)行之前數(shù)十年間，政府同意以一個(gè)補(bǔ)貼價(jià)格去購買農(nóng)產(chǎn)品，如玉米。這個(gè)價(jià)格足夠高，會(huì)讓農(nóng)民高興而又不會(huì)激怒過多的納稅人。實(shí)際上，這些購買被來自一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的“貸款”所偽裝，但這些貸款永遠(yuǎn)不需要償還。政府接著將買來的谷物儲(chǔ)存起來，或以低于政府補(bǔ)貼的價(jià)格賣到國(guó)際市場(chǎng)或者干脆通過“食物促進(jìn)和平計(jì)劃”送給其他國(guó)家。無論在哪一種情形下，結(jié)果都是花費(fèi)納稅人高昂的代價(jià)來給農(nóng)民可觀的收入。在價(jià)格補(bǔ)貼系統(tǒng)下，美國(guó)納稅人每年為了種玉米的農(nóng)民的利益就要固定支付100多億美元，還有像小麥、花生、大豆、高粱、稻谷、棉花及其他谷物的生產(chǎn)者，雖然獲得的稍微少一點(diǎn)，但因其是客觀的補(bǔ)貼，人們也普遍接受。

2.2 對(duì)價(jià)格補(bǔ)貼的反應(yīng)

為了降低剩余，政府經(jīng)常會(huì)限制農(nóng)民可以耕種的土地面積。在各式各樣的耕地限制計(jì)劃中，想要參加政府補(bǔ)貼計(jì)劃的農(nóng)民被要求必須保持一定數(shù)量的土地休耕（每段時(shí)間都會(huì)有大約533.33萬hm2的土地）。在高補(bǔ)貼價(jià)格的激勵(lì)下，農(nóng)民總是會(huì)巧妙地找出躲避耕地限制的方式。如，大豆和高粱是玉米的很好的替代品，可喂食家畜，于是，答應(yīng)減少玉米耕地面積的農(nóng)民，就在同一塊土地上改種大豆或高粱。這樣的行為造成了玉米剩余量的增加，為了應(yīng)對(duì)可耕種土地面積的限制，農(nóng)民會(huì)在剩余較小的農(nóng)地上以超高的密度進(jìn)行耕種。他們使用更多肥料和農(nóng)藥，引進(jìn)更復(fù)雜的播種和灌溉方式，將最新科技應(yīng)用在農(nóng)業(yè)機(jī)器上。結(jié)果導(dǎo)致每小時(shí)的農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量是60年前的12倍。

這個(gè)價(jià)格補(bǔ)貼制度存在一些問題：首先，由于它將玉米的價(jià)格維持在高位上，也就讓消費(fèi)者的食物花費(fèi)維持在高位上，人們每年都在食物上額外多花100億美元或更多。另一個(gè)問題就是，多出來的玉米年復(fù)一年的堆放在政府倉庫內(nèi)，儲(chǔ)藏這些多余的谷物成本也十分昂貴。

2.3 目標(biāo)價(jià)格的產(chǎn)生

20世紀(jì)80年代初期，美國(guó)聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)向了第二種制度，即政府設(shè)定目標(biāo)價(jià)格，但允許消費(fèi)者以非常低廉的價(jià)格購買所有谷物。之后政府只需要開給農(nóng)民一張補(bǔ)足目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之間的差額支票即可。這項(xiàng)制度使消費(fèi)者的食物花費(fèi)得以降低，也消除了政府存儲(chǔ)剩余谷物的壓力，但它也意味著納稅人為這項(xiàng)政策的花費(fèi)最高可達(dá)每年250億美元，這無疑是一筆巨大的數(shù)額，它就反映在每年開給農(nóng)民的大筆支票上。

原來的價(jià)格補(bǔ)貼計(jì)劃將它的補(bǔ)助部分隱藏起來，谷物有剩余這就顯得好像是美國(guó)農(nóng)業(yè)賦有強(qiáng)大的生產(chǎn)力。然而，在這種目標(biāo)價(jià)格制度下，將食物補(bǔ)貼改為直接付現(xiàn)以后，越來越明顯的事實(shí)就是政府一手從納稅人的口袋拿錢，另一手再將錢交給農(nóng)民。此外，目標(biāo)價(jià)格制度就像其他農(nóng)業(yè)計(jì)劃一樣，其補(bǔ)貼的額度是以農(nóng)民可以生產(chǎn)的數(shù)量為依據(jù)的。于是，小戶農(nóng)民得到的補(bǔ)貼是很少的，但大型農(nóng)場(chǎng)即農(nóng)業(yè)企業(yè)家則可以收到巨額的補(bǔ)貼。比如，許多大型棉花和稻米土地的主人，每個(gè)農(nóng)場(chǎng)每年收到的補(bǔ)貼就超過100萬美元。

雖然這些計(jì)劃在傳統(tǒng)上被宣傳成保證低收入的農(nóng)民能有合理的工資，但大多數(shù)利益實(shí)際上是進(jìn)了大型農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的錢包。農(nóng)場(chǎng)越大的人可以得到越多的農(nóng)業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼。此外，那些土地上種植價(jià)格補(bǔ)貼谷物的地主，其所有價(jià)格補(bǔ)貼利益最后都有所增加。

2.4 更多的政策修補(bǔ)

1996年，美國(guó)國(guó)會(huì)曾經(jīng)試圖降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，頒布了為期7年的《農(nóng)業(yè)自由法案》，后來卻被證明這個(gè)努力是無效的。這些改革被期望增加農(nóng)民的靈活性，通過解除對(duì)于小麥 、玉米和棉花的價(jià)格補(bǔ)貼以消除扭曲市場(chǎng)的外力，農(nóng)民則可以收到“過渡期補(bǔ)貼”。納稅人被期望節(jié)省數(shù)十億美元的費(fèi)用。

結(jié)果卻并非如此。自1998年起，國(guó)會(huì)每年都會(huì)通過大批的農(nóng)業(yè)“增補(bǔ)法案”，每個(gè)法案每年都要花費(fèi)數(shù)十億的經(jīng)費(fèi)。之后在2002年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了歷史上最昂貴的農(nóng)業(yè)法案，其宣稱的價(jià)格實(shí)在十年之內(nèi)要花費(fèi)超過1910億美元。2008年，美國(guó)國(guó)會(huì)補(bǔ)貼農(nóng)民的力度更大，國(guó)會(huì)仍通過了《食品、安全和生物能源法案》，十年的成本超過了3000億美元。新的立法給許多莊家的種植者一個(gè)聯(lián)邦補(bǔ)貼計(jì)劃的選擇。取決于所種莊稼，他們能選擇提供保障收入的計(jì)劃。如果莊稼價(jià)格很高，農(nóng)民就能夠在那個(gè)價(jià)格上進(jìn)行出售，但如果價(jià)格很低，他們會(huì)得到一張把他們的收入提高到保障水平的支票。

2.5 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)實(shí)

用來促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的一個(gè)說法是農(nóng)民的收入偏低。實(shí)際上，美國(guó)農(nóng)民家庭收入在過去的十年里比非農(nóng)業(yè)家庭收入平均高出20%。在最近的一年中，如果農(nóng)場(chǎng)的利潤(rùn)是720億美元，那么聯(lián)邦政府就會(huì)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)助250億美元，這比聯(lián)邦政府對(duì)貧困農(nóng)民的補(bǔ)貼大約要高出50%。億萬富翁每年都會(huì)收到數(shù)百萬美元由納稅人支付的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。當(dāng)你將數(shù)十億美元的直接補(bǔ)貼，加到用于農(nóng)業(yè)計(jì)劃增加的數(shù)十億的食品價(jià)格上，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)每個(gè)美國(guó)家庭平均將為這較高的食物價(jià)格和稅負(fù)多花費(fèi)超過500美元。而和以前一樣，2/3的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)進(jìn)入前十的大型農(nóng)場(chǎng)，其中大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)的年收入超過25萬美元。

農(nóng)民們可以不種地就獲得收入，但事實(shí)上如果他們將耕地賣給別人，也同時(shí)將獲得補(bǔ)助的權(quán)利賣出。所以在很多情況下，即使耕地已經(jīng)被分割成塊而蓋起了房子，這些房屋主人還是有權(quán)利獲得這些“直接補(bǔ)貼”。例如，最近一年稻米的總值是13億美元。農(nóng)民們?nèi)钥梢砸驗(yàn)樗麄儧]有實(shí)際得到的收入而獲得補(bǔ)償。

3 對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼的啟示

3.1 在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策中引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同

將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同引入到目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼當(dāng)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和政府以合同的方式確定權(quán)利與義務(wù)。生產(chǎn)者在享受權(quán)利的同時(shí)也必須履行相應(yīng)義務(wù)，如未履行其義務(wù)，便也無法行使權(quán)力，這就讓想要“搭便車”的人望而卻步。農(nóng)民的種植積極性提高，也會(huì)同時(shí)提升糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性。各地方農(nóng)業(yè)部門與生產(chǎn)者簽訂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合同，對(duì)并糧食種類、種植面積等進(jìn)行確定，只有簽訂合同的生產(chǎn)者能享受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

3.2 借助歷史數(shù)據(jù)確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

在進(jìn)行目標(biāo)價(jià)格計(jì)算過程中，不采用當(dāng)期數(shù)據(jù)，而是采用多年積累數(shù)據(jù)，這樣使最終計(jì)算結(jié)果會(huì)與實(shí)際狀況相接近。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，我國(guó)所推出的價(jià)格補(bǔ)貼政策都帶有提高農(nóng)民收入的特點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)補(bǔ)貼水平已經(jīng)很高，很難再有上升空間，提高農(nóng)民收入的同時(shí)也會(huì)給政府帶來巨大財(cái)政壓力。因此我國(guó)應(yīng)當(dāng)保持適度的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼水平，不宜過高。

3.3 提高糧食種植商業(yè)化與規(guī)?；?/p>

糧食目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策應(yīng)充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，促使農(nóng)業(yè)向著商業(yè)化與規(guī)?；姆较虬l(fā)展。在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策中，我國(guó)糧食補(bǔ)貼可采取差異化的做法，以補(bǔ)貼發(fā)放的方式促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)持續(xù)向前發(fā)展。國(guó)家可以針對(duì)同一糧食種類，采取梯隊(duì)式的價(jià)格模式即種植面積越大，所得產(chǎn)量越高，獲得的補(bǔ)貼力度也就越大。這一舉措可以吸引更多的社會(huì)資金流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，提升農(nóng)業(yè)的商業(yè)化水平。

3.4 保留農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)格

我國(guó)推行的最低糧食收購價(jià)格政策實(shí)際上是對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的一種應(yīng)對(duì)策略。在這方面可借鑒美國(guó)的相關(guān)做法，對(duì)那些急于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶和生產(chǎn)困難的農(nóng)戶給予貸款扶持，最終的貸款額度將根據(jù)政府設(shè)定的最低收購價(jià)格計(jì)算所得。農(nóng)民在收獲糧食后，出售糧食所獲得的資金用來歸還貸款及利息。

[參考文獻(xiàn)]

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