城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)發(fā)展的互動(dòng)機(jī)理及其立法啟示

李軍波

摘 要： 在城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的背景之下，研究城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)發(fā)展二者之間的互動(dòng)關(guān)系具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的互動(dòng)機(jī)理可概括為三個(gè)層面，即城鎮(zhèn)化推進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的牽引力、農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的兜底性保障以及城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展所需各項(xiàng)資源的汲取。作為城鎮(zhèn)化推進(jìn)原動(dòng)力的市場(chǎng)機(jī)制催生出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)代化與傳統(tǒng)的二元分化模式，兩種模式的發(fā)展前景取決于各自所含利益狀態(tài)之于國家的重要性。符合國情的城鎮(zhèn)化立法應(yīng)當(dāng)包含城鎮(zhèn)化促導(dǎo)立法與城鎮(zhèn)化負(fù)面效應(yīng)預(yù)防或消解立法兩類主體性制度。

關(guān)鍵詞： 城鎮(zhèn)化； 農(nóng)業(yè)發(fā)展； 互動(dòng)機(jī)理； 城鎮(zhèn)化立法

中圖分類號(hào)： F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.020

一、城鎮(zhèn)化推進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化牽引

（一）城鎮(zhèn)化背景下食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的吸引力

現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化或曰“人的城鎮(zhèn)化”意味著城市居住人口在數(shù)量和生活質(zhì)量上的雙重提升，而生活質(zhì)量提升與否的首要標(biāo)志無疑是食品基本消費(fèi)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)學(xué)上往往以所謂“恩格爾系數(shù)”衡量之。生活質(zhì)量愈優(yōu)越，糧食與畜禽產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量之比則應(yīng)愈低，“人們開始更多地消費(fèi)肉、蛋、禽、奶等高端食品”。[1]食品基本消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化經(jīng)由市場(chǎng)供求關(guān)系傳導(dǎo)至農(nóng)業(yè)經(jīng)營者處，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在市場(chǎng)理性的指導(dǎo)之下，根據(jù)糧食與非糧產(chǎn)品的價(jià)格差，主動(dòng)調(diào)整自己的種養(yǎng)殖行為。普遍的調(diào)整最終形成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的根本性變遷，其結(jié)果則是適應(yīng)城鎮(zhèn)化需求的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式的成型。表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整吸引力的牽引作用可以說是城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本推動(dòng)力，下述的其他各項(xiàng)牽引作用都源于此吸引力。

（二）城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的市場(chǎng)開拓力

市場(chǎng)開拓力表現(xiàn)有二：一是對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)群體的形塑力；二是對(duì)各消費(fèi)群體購買能力的強(qiáng)化力。形象而言，即城鎮(zhèn)化“為農(nóng)副產(chǎn)品和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了更為廣闊的市場(chǎng)空間和強(qiáng)勁的市場(chǎng)需求”，同時(shí)也“為糧食及農(nóng)產(chǎn)品的商品化和大量工業(yè)原料等提供了龐大的消費(fèi)群體與強(qiáng)大的市場(chǎng)支撐”。[2]市場(chǎng)開拓力的充分發(fā)揮有賴于城鎮(zhèn)居住人口與其收入水平持續(xù)穩(wěn)定的增加，有發(fā)展?jié)摿η夷艹浞秩菁{城市勞動(dòng)力的相關(guān)產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)“雙增加”的前提和基礎(chǔ)。

（三）城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的物質(zhì)保障力

健康的城鎮(zhèn)化往往是與工業(yè)化相適應(yīng)的。工業(yè)創(chuàng)造出的先進(jìn)裝備、機(jī)械及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料通過聚集于城市的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行交換，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的相關(guān)裝備、機(jī)械等物質(zhì)資料因此得以獲取，表現(xiàn)為“機(jī)械化、電氣化、化學(xué)化、集約化、規(guī)?；?、設(shè)施化、信息化、水利化、工廠化、生物化以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)與跨越式發(fā)展”[2]的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化亦因此得以實(shí)現(xiàn)。物質(zhì)保障力的充分發(fā)揮取決于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)育程度以及合理的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。

（四）城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的科技創(chuàng)新力

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心動(dòng)力其實(shí)就是科技創(chuàng)新力，適合國情與農(nóng)情的科技成果對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而言至關(guān)重要，但相關(guān)科技成果的產(chǎn)生與最終轉(zhuǎn)化卻離不開城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)。因?yàn)橹挥幸詽M足城鎮(zhèn)化需求為目的的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)釋放出的供求信號(hào)，才是催生相關(guān)農(nóng)業(yè)科技成果的原動(dòng)力；只有與城鎮(zhèn)化推進(jìn)相輔相成的工業(yè)化，才能為農(nóng)業(yè)科技成果的產(chǎn)出提供物質(zhì)基礎(chǔ)；只有依托城市成型并運(yùn)作的科技與信息市場(chǎng)，才能為農(nóng)業(yè)科技成果提供可持續(xù)的轉(zhuǎn)化機(jī)制?？萍紕?chuàng)新力的充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制固然重要，但鑒于農(nóng)業(yè)科技成果在轉(zhuǎn)化過程當(dāng)中所固有的正外部性，國家相關(guān)促導(dǎo)性措施也是必需的。

（五）城鎮(zhèn)化對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念和方式的培育力

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念區(qū)別于傳統(tǒng)的自給自足的生產(chǎn)理念，其核心是市場(chǎng)化和商品化。詳言之，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策以農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)所釋放的價(jià)格信號(hào)為依據(jù)，生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品與其它商品在屬性上無異，生產(chǎn)所需的各項(xiàng)物化與非物化成本主要經(jīng)由市場(chǎng)獲取，衡量經(jīng)營效果的根本方法是成本收益法。新型經(jīng)營理念指導(dǎo)下的企業(yè)化經(jīng)營模式則被稱為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。城鎮(zhèn)化對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念和方式的培育力主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)上：一是工業(yè)發(fā)展理念（生產(chǎn)的組織化、社會(huì)化、規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、可控性，經(jīng)營的市場(chǎng)化、商業(yè)化、信息化，產(chǎn)品的商品化和國際化）籍由城鎮(zhèn)化的廣泛輻射力，“沖擊滲透”進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展注入了新的生機(jī)與活力；二是聚集于城市的各類原料與產(chǎn)品市場(chǎng)，將其運(yùn)作原理借由交換機(jī)制，“輸入”到對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生重大依賴的商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)之中。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念與方式往往被主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及政府決策者們看作農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本出路和方向，一系列農(nóng)政規(guī)制措施據(jù)之出臺(tái)，但其中所蘊(yùn)含的顯性與隱性憂患也已經(jīng)引起相關(guān)學(xué)者的關(guān)注。

二、農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的兜底性保障

（一）城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)所必需的糧食需求需要農(nóng)業(yè)發(fā)展來保障

城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)意味著聚居于城市并從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口勢(shì)必激增，這些人生存所需的口糧無疑將是剛性需求。“按59%和65%的城鎮(zhèn)化率計(jì)算，預(yù)測(cè)2020年和2030年城鎮(zhèn)人口分別約為8.44億和9.75億”“按城市居民糧食消費(fèi)高于農(nóng)村居民22.34公斤每年計(jì)算，預(yù)測(cè)中國糧食需求2020年和2030年將分別增加24.76億公斤和46.01億公斤”。[3]另外，如前所述，城鎮(zhèn)化生活模式下對(duì)畜禽產(chǎn)品需求的增加，其實(shí)也間接增加了對(duì)糧食的需求，因?yàn)檫@些產(chǎn)品“要消費(fèi)更多的飼料糧”。

城市人口對(duì)口糧以及飼料糧的雙重需求對(duì)城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)而言意義重大?？诩Z之所以是剛性需求，源于其為城市人口生存之必需，若無法滿足，社會(huì)動(dòng)蕩勢(shì)必不可避免，城鎮(zhèn)化也將因失卻社會(huì)承受基礎(chǔ)而歸于失敗。飼料糧雖不如口糧那樣關(guān)涉生存基礎(chǔ)，但卻在很大程度上標(biāo)志著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)層次。高水平的城鎮(zhèn)化不僅需要保障城市居住人口的基礎(chǔ)性生存需求，更應(yīng)提升他們的生活質(zhì)量，畜禽產(chǎn)品消費(fèi)量的增加則是表征生活質(zhì)量提升的通用指標(biāo)。

除了城市人口而外，農(nóng)村人口也有對(duì)口糧和飼料糧的需要，而且其所需兩類糧食的性質(zhì)（生存剛性所需與表征高水平生活）與城市人口相較基本無異，但在需求滿足方式上卻有特殊性。與不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物質(zhì)與技術(shù)（巧）條件的城鎮(zhèn)人口不同，農(nóng)村人口中的大多數(shù)不但據(jù)有生產(chǎn)糧食的土地與農(nóng)具等必需條件，而且正致力于糧食生產(chǎn)，即使有部分人轉(zhuǎn)而生產(chǎn)非糧作物，也基本具備及時(shí)轉(zhuǎn)產(chǎn)糧食的潛在可能與條件。因此，可以說：農(nóng)村人口在糧食獲取上具有更多的選擇性和更強(qiáng)的自主能力。城市人口則不同，他們除市場(chǎng)而外，鮮有其他糧食獲取的可能性，對(duì)市場(chǎng)的高度依賴也將大大降低其自主滿足糧食需求的能力。

在理論上，國際貿(mào)易是滿足城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)所需糧食的可選途徑，但若結(jié)合國情，從可持續(xù)性及可控性上考慮，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)成為首選且主要的途徑。更為重要的是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)不僅僅是為了滿足城鎮(zhèn)化對(duì)糧食產(chǎn)品的需求，還承載著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力安置、農(nóng)村社會(huì)秩序重構(gòu)、傳統(tǒng)文化傳承、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等多重功能。

（二）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式能最大程度地容納城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)過程中所“擺甩”出來的進(jìn)城農(nóng)業(yè)剩余人員

幾十年來，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)城為城鎮(zhèn)化的順利開啟提供了充足且廉價(jià)的勞動(dòng)力資源，但隨著國家整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)和自主創(chuàng)新能力的提升，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)所需勞動(dòng)力的素質(zhì)有了更高的要求，先期進(jìn)城的許多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力因?yàn)槟挲g、技能或知識(shí)結(jié)構(gòu)等方面的劣勢(shì)必然不再適應(yīng)城鎮(zhèn)化所需，面臨被“擺甩出城”的風(fēng)險(xiǎn)。另外，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一樣，其發(fā)展階段絕不可能是一帆風(fēng)順的，當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)、政治乃至國際環(huán)境發(fā)生重大不利性變化時(shí)，城市就業(yè)機(jī)會(huì)將縮減，進(jìn)城農(nóng)村剩余人員被“擺甩出城”的風(fēng)險(xiǎn)亦因此而存在。

進(jìn)城農(nóng)村剩余人員所面臨的兩種“擺甩”風(fēng)險(xiǎn)一旦顯化，如何安置、容納他們將成為城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)過程中必須要重點(diǎn)關(guān)注的問題，因?yàn)檫@將在根本上決定城鎮(zhèn)化的成敗。如果安置、容納機(jī)制缺失，進(jìn)城農(nóng)民既回不去農(nóng)村，又在城市無可作為，則勢(shì)必淪為無產(chǎn)者，數(shù)以億計(jì)的無產(chǎn)者聚集起來，生存與尊嚴(yán)壓力所催生出來的極強(qiáng)的革命破壞力必會(huì)將城鎮(zhèn)化的大多數(shù)成果毀棄殆盡。這絕不是危言聳聽，巴西的畸形城鎮(zhèn)化教訓(xùn)已經(jīng)說明了這一點(diǎn)。

“為什么中國改革開放可以動(dòng)而不亂，原因很簡(jiǎn)單，就是中國在高速變動(dòng)的同時(shí)，保持了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的農(nóng)村”，[4]“進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)際上是依托農(nóng)村來完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)，并因?yàn)橛幸粋€(gè)穩(wěn)定的農(nóng)村的家，而可以安心務(wù)工，而可以找到歸屬感，而可以進(jìn)退自如”。 “在高速發(fā)展過程中，中國保持了重心向下的農(nóng)村大頭的穩(wěn)定，而可以使整個(gè)高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定。中國農(nóng)村實(shí)際上成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池”。激發(fā)“穩(wěn)定器”和“蓄水池”功能的其實(shí)是現(xiàn)行的建基于集體所有權(quán)之上的家庭承包制。家庭營農(nóng)本身就具有較強(qiáng)的勞動(dòng)力容納力，集體所有權(quán)在很大程度上強(qiáng)化或者說放大了此一容納力，因?yàn)椋海?）農(nóng)民集體所有權(quán)基于其保證集體成員基本生存權(quán)的創(chuàng)設(shè)與存續(xù)目的，在權(quán)能設(shè)置上蘊(yùn)含著因應(yīng)不同情形調(diào)整人地矛盾之機(jī)制，集體所有權(quán)主體有根據(jù)實(shí)際需要發(fā)動(dòng)這一機(jī)制的沖動(dòng)和潛力；（2）家庭營農(nóng)所必需的公共或準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，因內(nèi)化為集體所有權(quán)的權(quán)能而由集體組織無償供給，家庭營農(nóng)的能力因此得以強(qiáng)化。

三、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展所需各項(xiàng)資源的汲取

（一）城鎮(zhèn)化對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的吸引

所謂優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力，一般認(rèn)為是具有年齡和知識(shí)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員。年齡優(yōu)勢(shì)是指年紀(jì)輕、身體好，知識(shí)優(yōu)勢(shì)則是指接受過基礎(chǔ)性國民教育，具備接受新知識(shí)的能力和興趣。優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的最為根本的動(dòng)力和因素，這一點(diǎn)舒爾茨已有明論。當(dāng)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成為城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)競(jìng)相爭(zhēng)奪的稀缺資源時(shí)，何者取勝則取決于各自本身所蘊(yùn)含的吸引力。

相對(duì)于農(nóng)業(yè)而言，城鎮(zhèn)化對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的較強(qiáng)吸引力主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：（1）城市生活的豐富多彩和充滿機(jī)遇很大程度上迎合了年輕人實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想的雄心和挑戰(zhàn)心態(tài)；（2）在一般人的觀念中，城市文明和生活方式往往代表著“先進(jìn)文化”，而鄉(xiāng)村文明及其生活方式則代表的是“落后文化”，有理想、有知識(shí)的年輕人當(dāng)然會(huì)去趨附“先進(jìn)文化”；（3）在收入水平上，城市打工所得要高于營農(nóng)收入，高素質(zhì)勞動(dòng)力的打工收入將會(huì)更高，理性驅(qū)使優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力舍農(nóng)而入城。還需特別注意的是：當(dāng)國家將城鎮(zhèn)化列為基本國策后，必將在制度安排等方面大力扶持、鼓勵(lì)甚至于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力入城，這又進(jìn)一步強(qiáng)化了城鎮(zhèn)化對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的汲取力，本已趨于弱勢(shì)的營農(nóng)吸引力亦將因此更為弱化。有學(xué)者將城鎮(zhèn)化的這一吸引機(jī)制形象的細(xì)化為“兩次篩選”：第一次篩選源于工農(nóng)收入的巨大差距，較高的非農(nóng)收入將“有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有相當(dāng)知識(shí)水平，體魄健壯，頭腦靈活，適用性和競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的勞動(dòng)者挑選出來吸收進(jìn)大中城市的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)”；第二次篩選則表現(xiàn)為“未進(jìn)入大中城市的強(qiáng)勞力和略有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、略有文化技術(shù)、一般體魄的半強(qiáng)勞力會(huì)被再次選拔出來，進(jìn)入城鎮(zhèn)中的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)”。[5]

一般認(rèn)為，城鎮(zhèn)化對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的吸引會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)方面的負(fù)面后果：一是“農(nóng)村較高素質(zhì)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)單向供給，而真正的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者很難分享現(xiàn)代城鎮(zhèn)的文明成果”；[6]二是“在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民主要為老人和部分青壯年女性”，[3]糧食生產(chǎn)因此“不具有可持續(xù)性，糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”。[7]

上述吸引機(jī)理對(duì)相關(guān)制度的型塑與評(píng)價(jià)將產(chǎn)生三點(diǎn)啟示意義：（1）城鎮(zhèn)化這一大趨勢(shì)若無可置疑，則其優(yōu)于營農(nóng)的吸引力當(dāng)具規(guī)律性，人為阻止非但不可能而且不明智；（2）“老人、婦女”等所謂“劣質(zhì)勞動(dòng)力”營農(nóng)的現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在，國家應(yīng)當(dāng)正視這一現(xiàn)象，并應(yīng)通過促導(dǎo)措施盡力提升這些“劣質(zhì)勞動(dòng)力”的營農(nóng)興趣與能力；（3）國家若在農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城方面設(shè)置扶持、鼓勵(lì)甚至促進(jìn)措施，則必與針對(duì)“劣質(zhì)勞動(dòng)力”的促導(dǎo)措施產(chǎn)生效果上的相互消解作用，若前者的力度大于后者，“劣質(zhì)勞動(dòng)力”棄農(nóng)進(jìn)城的積極性將增強(qiáng)，營農(nóng)主體的力量因此將更弱，而若后者的力度大于前者，“優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力”離城返農(nóng)的積極性將被激發(fā)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展因此而受影響，如何權(quán)衡，需要慎之重之。

（二）城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需自然資源的擠占

一般認(rèn)為：耕地和水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需自然資源當(dāng)中最大量也最容易被城鎮(zhèn)化擠占的資源類型。“擠占”表現(xiàn)為總量有限的耕地和水資源在市場(chǎng)機(jī)制的作用之下，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域單向流入城市建設(shè)與運(yùn)營領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因此而受影響的現(xiàn)象。引發(fā)擠占效應(yīng)的動(dòng)力有二：一為土地與水資源的稀缺性；二為相較于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，兩種資源在城市建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域產(chǎn)生生的十分可觀的級(jí)差收益。第二點(diǎn)是根本動(dòng)力，而催其產(chǎn)生的動(dòng)因亦可歸結(jié)為兩點(diǎn)：一是農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)相比收益低下；二是耕地和水資源在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城市建設(shè)運(yùn)營兩大領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值的方式存在重大區(qū)別：在前一領(lǐng)域，兩種資源作為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)資料，其價(jià)值只能融入農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值之中，并通過農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)上“那驚險(xiǎn)的一躍”來最終實(shí)現(xiàn)，而在后一領(lǐng)域，兩種資源可直接作為城鎮(zhèn)化的要素，單獨(dú)在土地市場(chǎng)和水權(quán)市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。

對(duì)耕地和水資源的擠占程度在一定意義上取決于城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念和路徑?！翱v觀全球工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，縱使是資源節(jié)約集約化利用程度較高的西方發(fā)達(dá)國家，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)也同樣帶來或曾經(jīng)帶來對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源不同程度的擠占與破壞以致農(nóng)村的蕭條與崩潰”，[2]然而“大規(guī)模、非理性、粗放式的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源的掠奪性與破壞性顯得更為突出或嚴(yán)重”。除了耕地與水這兩種最重要的自然資源而外，野生動(dòng)植物資源、種子資源等農(nóng)業(yè)自然資源在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中也正在或即將被擠占，擠占的本源性機(jī)理基本同于耕地與水。

鑒于農(nóng)業(yè)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的極端重要性，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各類自然資源的擠占不容國家放任之，但國家干預(yù)的范圍及深入程度又受制于擠占現(xiàn)象所據(jù)以產(chǎn)生的規(guī)律——城鎮(zhèn)化本身與上述引發(fā)擠占效應(yīng)動(dòng)力的雙重客觀性，因此理性的國家就必須針對(duì)諸資源在城鎮(zhèn)化推進(jìn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)二者所需之間找尋到準(zhǔn)確的平衡點(diǎn)，并以之型塑合理的干預(yù)措施。城鎮(zhèn)化發(fā)展理念和路徑的擇取就是國家找尋平衡點(diǎn)的實(shí)踐典型，根據(jù)國情、發(fā)展趨勢(shì)及規(guī)律性要求，選擇了集約與可持續(xù)發(fā)展模式的國家一般被認(rèn)為是找準(zhǔn)了平衡點(diǎn)的。反之，罔顧國情和規(guī)律，一味貪大求快的粗放式城鎮(zhèn)化模式則被認(rèn)為是并未找準(zhǔn)平衡點(diǎn)，農(nóng)村極端蕭條、國民食品供應(yīng)嚴(yán)重不足、城市與農(nóng)村內(nèi)部貧富差距的極端化與普遍化、社會(huì)關(guān)系的失序等都被將是此種模式所致之惡果。

（三）城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的毀損

良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保障的前提和基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的毀損主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）城市生活模式的普及必將產(chǎn)生大量為環(huán)境一時(shí)所無法容納的廢棄物，這些廢棄物的集聚及其負(fù)環(huán)境效應(yīng)的衍生會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害，損害效果必將傳導(dǎo)至農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。（2）適應(yīng)于城市生活的現(xiàn)代食品工業(yè)對(duì)化工與石油產(chǎn)品的依賴產(chǎn)生了大量危害生態(tài)環(huán)境的副產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年，全國農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品生產(chǎn)與使用量大幅增加，其中化肥施用量達(dá)5404.4萬噸，化學(xué)農(nóng)藥使用量達(dá)167.2萬噸，農(nóng)用塑料膜使用量超過200萬噸，受化學(xué)農(nóng)藥污染的耕地達(dá)1300-1600萬平方米，1333萬平方米農(nóng)田受到塑料殘膜污染。[8]

城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的毀損主要源于兩點(diǎn)：（1）在市場(chǎng)機(jī)制作用下，城市生產(chǎn)、生活所產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性因無法自然內(nèi)化而“流入”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)因此負(fù)擔(dān)了本不應(yīng)由其承擔(dān)的社會(huì)成本。促使環(huán)境負(fù)外部性流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的動(dòng)力是農(nóng)產(chǎn)品較低的比較收益以及傳統(tǒng)生產(chǎn)模式遭受到的產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的沖擊力。詳言之，農(nóng)產(chǎn)品相對(duì)于工業(yè)品的較低收益促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者離農(nóng)進(jìn)城，當(dāng)其生活來源不再依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)而依賴于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的惡化與否對(duì)他們而言將不再如以往那樣重要。環(huán)境友好型精耕細(xì)作式家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式在石油與機(jī)械農(nóng)業(yè)的巨大沖擊之下呈現(xiàn)出萎縮態(tài)勢(shì)，親環(huán)境型農(nóng)作方式被大幅壓縮甚至于廢棄，優(yōu)質(zhì)環(huán)境因此將不再成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所優(yōu)先考慮的因素；（2）以城市為中心的二元化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展策略進(jìn)一步放大了流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的環(huán)境負(fù)外部性。具體而言，當(dāng)一國將政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重點(diǎn)置于可物化的城市擴(kuò)張效果上時(shí)，各級(jí)政府勢(shì)必沒有動(dòng)力去關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化問題。相反，將農(nóng)業(yè)變成為城市發(fā)展所生環(huán)境成本的當(dāng)然承受者，將無可避免地成為執(zhí)政中“只可意會(huì)不可言傳”的“潛規(guī)則”。

毀損農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程當(dāng)中毫無疑問的“負(fù)產(chǎn)品”，對(duì)其進(jìn)行預(yù)防和矯正將伴隨城鎮(zhèn)化的全過程，關(guān)鍵在于堵住城市生產(chǎn)、生活環(huán)境負(fù)外部性流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的通道，社會(huì)成本的內(nèi)在化是根本指導(dǎo)思想，內(nèi)在化的方式和方法較多，既有稅費(fèi)征收、公法管制，也有市場(chǎng)交易手段，具體如何采取，取決于國情與農(nóng)情。

四、市場(chǎng)機(jī)制對(duì)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同作用與農(nóng)業(yè)的二元分化

從以上的相關(guān)論述中不難看出，正是市場(chǎng)機(jī)制的作用催生了城鎮(zhèn)化推進(jìn)的原動(dòng)力，也正是市場(chǎng)機(jī)制的作用使得城鎮(zhèn)化演化為汲取農(nóng)業(yè)發(fā)展資源、惡化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的過程。城鎮(zhèn)化因市場(chǎng)機(jī)制而生，并隨市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作而壯大?？梢哉f，城鎮(zhèn)化與市場(chǎng)機(jī)制之間具有本質(zhì)上的親和力。

農(nóng)業(yè)與市場(chǎng)機(jī)制之間并無如城鎮(zhèn)化那樣的本質(zhì)親和力，這集中體現(xiàn)在市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的作用效果之上。農(nóng)業(yè)發(fā)展模式在市場(chǎng)機(jī)制的作用之下，呈現(xiàn)出二元分化趨勢(shì)：（1）在現(xiàn)代化的牽引力作用之下，農(nóng)業(yè)內(nèi)較為優(yōu)質(zhì)的資源向集約化、商品化的生產(chǎn)領(lǐng)域集中，并依據(jù)市場(chǎng)作用的機(jī)理重組形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化（現(xiàn)代化）發(fā)展模式；（2）經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化雙重抽取之后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，因在資源配置方式、生產(chǎn)經(jīng)營的理念與組織形式等方面均不合于市場(chǎng)機(jī)制，而日趨式微。第一元的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，因其牽引力所據(jù)以發(fā)揮作用的源泉是城鎮(zhèn)化，即城鎮(zhèn)化所催生的農(nóng)產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)變動(dòng)引致了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也決定了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展方向和著力點(diǎn)，所以與市場(chǎng)機(jī)制之間具有同質(zhì)于城鎮(zhèn)化的親和力。

在城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的大背景之下，農(nóng)業(yè)內(nèi)之所以存留有與市場(chǎng)機(jī)制不相符合的第二元發(fā)展模式，農(nóng)業(yè)獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)“基因”應(yīng)當(dāng)說是本源性因素之一。農(nóng)業(yè)作為人類歷史上首個(gè)產(chǎn)業(yè)，以滿足基本口腹之欲以及經(jīng)由自主性勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)人格尊嚴(yán)為內(nèi)涵的生存需求是其產(chǎn)生之源。這兩大需求一直蘊(yùn)含在農(nóng)業(yè)的各個(gè)發(fā)展階段而從未被根本舍棄過，只不過在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下有不同的表現(xiàn)形式而已。純粹盈利性的市場(chǎng)邏輯從未真正融入農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)“基因”中。以商品化和市場(chǎng)化為內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)化是否已經(jīng)改造了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)“基因”，抑或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“基因”在市場(chǎng)化大潮中是否已經(jīng)發(fā)生“突變”，似乎還未有明證。

對(duì)城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)所催生的農(nóng)業(yè)二元發(fā)展模式是應(yīng)當(dāng)贊成還是反對(duì)，對(duì)不合于市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制且已日漸衰微的第二元發(fā)展模式是舍是留，對(duì)第一元發(fā)展模式一味鼓勵(lì)是否有重大隱患等問題如何解答，根本上取決于兩種模式對(duì)國家的重要性，各模式內(nèi)涵利益的辨析、提煉及其價(jià)值判斷是前提和基礎(chǔ)。

五、城鎮(zhèn)化立法應(yīng)有的兩個(gè)面相

城鎮(zhèn)化立法是指以推進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展為目的，調(diào)整城鎮(zhèn)化推進(jìn)可能涉及到的各類社會(huì)關(guān)系，備置了必需的各類公私法調(diào)整手段的成體系的法律規(guī)范的總稱。在法治理念之下，城鎮(zhèn)化立法應(yīng)當(dāng)成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化全面、可持續(xù)發(fā)展的最重要手段，原因有二：（1）城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)階段引致社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變遷的最主要?jiǎng)恿?，其深入推進(jìn)必然會(huì)引發(fā)范圍極廣的各類公私利益之間的糾纏乃至沖突，法律基于其特質(zhì)，將成為協(xié)調(diào)相關(guān)利益沖突、重塑相關(guān)利益內(nèi)涵的不二工具；（2）推進(jìn)城鎮(zhèn)化一旦被設(shè)定為國家在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及公法管制等措施必將被大量創(chuàng)設(shè)和運(yùn)用，公共財(cái)政的憲政內(nèi)涵以及私權(quán)相對(duì)于公權(quán)的優(yōu)位原理將使法律成為保證相關(guān)措施合憲性的唯一載體。

符合國情的城鎮(zhèn)化立法到底應(yīng)當(dāng)包含哪些制度內(nèi)容，理論上尚無定論。根據(jù)前述機(jī)理，筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化立法起碼應(yīng)當(dāng)包含兩大類制度：一類是城鎮(zhèn)化促導(dǎo)立法，另一類則應(yīng)當(dāng)是城鎮(zhèn)化負(fù)面效應(yīng)預(yù)防或消解立法，二者相輔相成、缺一不可，共同構(gòu)成城鎮(zhèn)化健康推進(jìn)的“兩翼”。

城鎮(zhèn)化促導(dǎo)立法以促進(jìn)、引導(dǎo)城鎮(zhèn)化全面發(fā)展所需各類基礎(chǔ)性條件的供給或備置為目的和內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)、人口、市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)是城市形成并運(yùn)行的四類必需型基礎(chǔ)。在“人的城鎮(zhèn)化”這一新型理念之下，四類必需型基礎(chǔ)中人口將成為核心，“對(duì)人的尊嚴(yán)性關(guān)懷”與“人格的充分發(fā)展”分別構(gòu)成其內(nèi)涵的最小和最大邊界，其他三類必需型基礎(chǔ)的備置則應(yīng)當(dāng)圍繞“人口”的新內(nèi)涵進(jìn)行。基于此，城市人口生存與發(fā)展促進(jìn)立法、勞動(dòng)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)型塑與扶持立法、生產(chǎn)與生活資料市場(chǎng)形成促進(jìn)立法、城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)保障立法等理應(yīng)成為城鎮(zhèn)化促導(dǎo)立法的核心制度。其中，城市人口生存與發(fā)展促進(jìn)立法可以說是其他三類立法的上位法，三部立法在根本上都是為了實(shí)現(xiàn)它而被塑造出來的。產(chǎn)業(yè)立法之所以以勞動(dòng)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為型塑和扶持對(duì)象，就是為了向不同素質(zhì)的城市人口提供各自所需的生存和發(fā)展條件。市場(chǎng)立法、公共設(shè)施與服務(wù)立法所促進(jìn)和保障的也都是城市人口得以生存并自立的物化與非物化基礎(chǔ)。

鑒于國情，城市人口包含兩大部分：一是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，二為城市固有人口。前者在現(xiàn)階段因是城鎮(zhèn)化推進(jìn)的主要?jiǎng)趧?dòng)力來源，所以農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移促進(jìn)制度應(yīng)成為當(dāng)下城市人口生存與發(fā)展促進(jìn)立法的組成部分。但需注意：此類制度僅具有暫時(shí)性，當(dāng)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)條件不再具備時(shí)，其歷史使命即告完成，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口自立于城市的相關(guān)保障制度則應(yīng)取而代之。

城鎮(zhèn)化負(fù)面效應(yīng)預(yù)防或消解立法以防治城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程當(dāng)中所生各類不利效果為目的和內(nèi)容。要探討城鎮(zhèn)化負(fù)面效應(yīng)預(yù)防或消解立法的具體制度內(nèi)容，就必需先確定城鎮(zhèn)化推進(jìn)所產(chǎn)生不利后果的主要類型。根據(jù)前述的機(jī)理性的闡釋，城鎮(zhèn)化推進(jìn)的不利后果主要可能產(chǎn)生于城鎮(zhèn)化的汲取與擺出效應(yīng)當(dāng)中。兩種效應(yīng)中為理論和實(shí)務(wù)界所公認(rèn)的不利后果是城鎮(zhèn)化對(duì)生態(tài)環(huán)境的毀損。因此，城市建設(shè)與運(yùn)行過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度應(yīng)當(dāng)成為最先型塑的立法類型。其他效應(yīng)是否可以歸入不利后果，則取決于所涉利益的類型及其重要性，若因汲取或擺出而受影響的利益對(duì)國家而言極具重要性，則后果的不利性當(dāng)可確定，相應(yīng)的防治性規(guī)范亦將被創(chuàng)設(shè)。

六、農(nóng)業(yè)立法與城鎮(zhèn)化立法的交叉并立

當(dāng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被升格為國家發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，思考城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)背景下的農(nóng)業(yè)立法問題極易陷入這樣的思維模式：農(nóng)業(yè)立法構(gòu)成城鎮(zhèn)化立法的組成部分，相關(guān)立法的目的和制度內(nèi)容都應(yīng)全心全意地服務(wù)于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。這種思維與前述機(jī)理不符。如前所述，城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生兩個(gè)方面的影響，一是面向現(xiàn)代化的牽引，二是對(duì)既存農(nóng)業(yè)資源的汲取。第一種效應(yīng)雖源自城鎮(zhèn)化，但其所涉各利益卻具有“親農(nóng)”性質(zhì)，城鎮(zhèn)化充其量提供了利益判斷的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之一；第二種效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了明顯的負(fù)面效果，這些負(fù)面效果所涉利益極為復(fù)雜，城鎮(zhèn)化立法與農(nóng)業(yè)立法均能在其中找到各自意欲保護(hù)的利益類型，城鎮(zhèn)化立法找到適合自己保護(hù)的利益類型之后即表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化負(fù)面效應(yīng)預(yù)防或消解立法，農(nóng)業(yè)立法找到自己欲保護(hù)的利益類型之后則會(huì)表現(xiàn)為特定的農(nóng)業(yè)法律制度。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于保障城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的兩大兜底性效應(yīng)的發(fā)揮，責(zé)無旁貸屬于農(nóng)業(yè)法的規(guī)制領(lǐng)域，因?yàn)榧Z食安全保障是農(nóng)業(yè)法一以貫之的目的與基礎(chǔ)性制度，家庭經(jīng)營模式的維系與變遷則是農(nóng)業(yè)法傳統(tǒng)的研究領(lǐng)域。

基于以上分析可以得出結(jié)論：在城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，城鎮(zhèn)化立法與農(nóng)業(yè)立法呈現(xiàn)出的是有交叉的并立關(guān)系，二者因城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)之間的各類互動(dòng)機(jī)理而產(chǎn)生交叉，交叉的領(lǐng)域既可能是調(diào)整領(lǐng)域的重合，也可能是立法目的上的相互影響，前者源于所涉利益的共享，后者則源于利益判斷基準(zhǔn)的相互滲透；調(diào)整對(duì)象與手段的獨(dú)特性、傳統(tǒng)制度內(nèi)容的固性以及對(duì)原有研究范式的路徑依賴又在很大程度上保證了二者在許多方面上的獨(dú)立性。農(nóng)業(yè)立法因此面臨著在傳統(tǒng)與新情勢(shì)交錯(cuò)并存狀態(tài)下的變遷任務(wù)，精準(zhǔn)把握所涉各類新增利益與舊有利益的內(nèi)涵乃法學(xué)研究所必需。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]