基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下的PPP模式在田園綜合體項目中的應用研究

蔣慧芳　秦秋燕

[摘要]以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為視角，針對廣西的田園綜合體建設問題，從PPP融資模式的角度出發(fā)，對廣西田園綜合體的建設發(fā)展進行研究探討。在分析廣西田園綜合體建設現(xiàn)狀及存在問題的基礎上，探討廣西田園綜合體建設引入PPP模式的必要性，并結合區(qū)情提出廣西田園綜合體PPP融資模式的建議，以期為廣西鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供決策參考。

[關鍵詞]田園綜合體;PPP模式;廣西

[中圖分類號]F830[文獻標識碼]A

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略旨在推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，打造一個產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的新型農村。而田園綜合體是解決“三農”問題的重要平臺。廣西已有多個田園綜合體試點項目和PPP項目處于建設中，根據(jù)現(xiàn)有PPP項目的經驗，在田園綜合體中引入PPP融資模式解決融資難、融資貴的困境，使公益性與經濟性得到雙贏。

1 廣西田園綜合體建設現(xiàn)狀及存在問題

廣西是我國田園綜合體建設試點的十八個省份之一，2017年12月自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《關于印發(fā)廣西田園綜合體創(chuàng)建方案的通知》（桂政辦發(fā)〔2017〕183號），全面開啟田園綜合體籌備工作。從2018年起，在全區(qū)確立5個自治區(qū)級田園綜合體項目，項目建設期為3年，自治區(qū)每年給予各個項目1000萬元的補助資金支持。同時，建立10～20個市級田園綜合體備選項目庫。據(jù)統(tǒng)計，目前為止廣西田園綜合體有1個國家級項目（南寧西鄉(xiāng)塘區(qū)“美麗南方”），5個自治區(qū)級試點項目及11個備選項目。廣西地處于云貴高原東南邊沿，山多地少，為亞熱帶季風氣候，蘊藏著大量動植物資源，水果種類繁多且產量較高，農業(yè)發(fā)達;廣西歷史悠久，有12個民族聚居，有著燦爛的民族文化藝術，并形成獨特的民族文化代表;廣西旅游資源獨具特色，自然地理環(huán)境得天獨厚，獨特的自然景觀吸引廣大游客慕名前來，非常適合田園綜合體即農業(yè)+文旅+社區(qū)的綜合發(fā)展模式。與此同時，廣西田園綜合體的建設尚處在初級階段，其發(fā)展面臨著許多挑戰(zhàn)。

1.1 地方政府財政壓力大，社會資本參與不充分

現(xiàn)在，廣西田園綜合體項目正全面開展各類基礎設施建設和公共服務設施建設，但此類投入資金大、建設運營周期長，對于政府財政資金、新型經營主體自籌資金、金融機構融資等方面的需求比較大，自治區(qū)給予各個項目的資金支持，遠小于田園綜合體建設的資金需求。田園綜合體項目具有前期投入資金大且資金回收期較長的特征，會給政府部門造成財政資金緊張、產生地方債務問題。與此同時，正由于田園綜合體前期投入資金大、資金回收期長、投資風險大等原因，社會資本處于觀望狀態(tài)，參與田園綜合體項目的投資積極性不高。

1.2 建設運營不協(xié)調，一二三產業(yè)發(fā)展不均衡

試點項目涉及的建設主體、運營主體和管理維護主體較多，建設資金和運營管護資金渠道不同，存在著對其管理難度大，接軌不同步，建設運營不協(xié)調等問題。田園綜合體項目在建設經營性設施獲得經濟回報的同時，也建設公益性農村基礎設施，比如道路交通、給排水、消防、照明等。有的田園綜合體項目沒有包含配套基礎設施的建設和運營維修，經營性設施獨木難支，難以實現(xiàn)田園綜合體項目的成功運作。此外，有的園區(qū)內產業(yè)發(fā)展模式較為簡單，軟件配套不太成熟，科技含量還不高，一二三產業(yè)發(fā)展不均衡。以廣西南寧“美麗南方”為例，美麗南方園區(qū)的企業(yè)主要做的是一三產業(yè)的融合，沒有將農業(yè)產業(yè)鏈做長做精，沒有農產品的加工增值。

2 廣西田園綜合體建設引入PPP模式的必要性

PPP模式是政府部門與非公共部門結成的一種合作伙伴關系，能達到公益性與經濟性、效益性共贏的目的，具有公共部門與非公共部門優(yōu)勢互補的作用。因此通過引入PPP模式參與田園綜合體建設、管理與運營，一方面可以建設和改善農村基礎設施，推動農村經濟的發(fā)展;另一方面，有助于減輕政府的財政負擔，防范債務危機，更好地推進國家城鎮(zhèn)化的進程。此外，從廣西目前獲批的田園綜合體試點項目中，涉及PPP融資的只有靈山縣龍武莊園田園綜合體，可根據(jù)這一項目現(xiàn)有的成果基礎之上進行復制推廣。為了撬動更多的社會資本介入，將農村的要素稟賦比較優(yōu)勢與社會資本在資金、管理、運營等方面的優(yōu)勢與經驗結合起來，更好推動田園綜合體項目的發(fā)展，引入PPP模式的必要性不言而喻。

2.1 田園綜合體PPP 項目具有相關的政策支持

田園綜合體是適應農業(yè)供給側結構改革，實現(xiàn)中國農村現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的新模式，得到了國家政策的大力支持。2017年5月31日，農業(yè)部辦公廳印發(fā)《關于推動落實休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，大力扶持休閑農業(yè)發(fā)展和引導社會各類資本投資休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。此外，2017年12月13日，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《廣西田園綜合體創(chuàng)建方案的通知》中明確指出鼓勵社會資本參與田園綜合體建設，創(chuàng)新融資模式，大力推行“民辦公助”、“先建后補”、“以獎代補”等方式，發(fā)揮財政資金引導作用，擴大市場化融資規(guī)模，實現(xiàn)投資平臺和鄉(xiāng)村雙贏。

2.2 田園綜合體PPP項目具備良好的運作條件

首先，田園綜合體項目經營性較強，在項目中采用BOO（建設-擁有-運營）方式，有利于吸引有運營能力的社會資本，同時，因為田園綜合體項目包含了一部分的農村基礎設施建設，因此還需要采用BOT（建設-運營-移交）方式，這樣田園綜合體的PPP模式可包括 “BOO+BOT”方式。此方式可以將公共服務項目轉化為政府和社會資本合作項目，減輕地方政府的財政壓力和債務負擔。其次，PPP模式已在我國公共設施和基礎設施方面廣泛應用并且匯聚了豐厚的經驗。截至2019年1月31日，據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫統(tǒng)計，廣西壯族自治區(qū)PPP入庫項目共計178個，入庫項目金額達2511.08億元，其中市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)境保護三項占比超過70%，且廣西南寧那考河污水處理項目是國內首個在污水治理中引入PPP模式的項目，在處理公有資本和社會資本融合等方面已具有相當重要的借鑒意義。

3 廣西田園綜合體PPP融資模式建議

3.1 提高土地利用質量，凸顯民族特色

廣西山多地少，土地資源稀缺，因此要立足資源稟賦和基礎條件，進行合理的規(guī)劃。根據(jù)當?shù)厍闆r，如地理環(huán)境、氣候條件、農業(yè)基礎、自然人文景觀等確定田園綜合體的功能定位，合理進行設計規(guī)劃，最大限度地利用土地資源，提高土地利用質量。同時要注重突出當?shù)孛褡逄厣瑥V西擁有12個世代居住民族和44個其他民族成分，是全國少數(shù)民族人口最多的省區(qū)，構成了“大雜居、小聚居”的多民族分布格局。各民族都有不同的文化和風俗，田園綜合體的文旅產業(yè)應結合當?shù)氐拿褡逦幕_展一些民風民俗體驗活動，如體驗穿戴民族服飾、觀賞民族歌舞表演、品嘗民族特色美食等。注重保護和發(fā)揚自身的文化底蘊，在田園綜合體的規(guī)劃中融入民族元素，體現(xiàn)民俗風情，使田園綜合體的運營得到更多的收益。

3.2 設置考核機制，加強風險管理

田園綜合體作為一種經營性項目或準經營性項目，如何設定項目的回報率可能成為一個頗有爭議的問題，因此需要在公共利益和社會資本收益之間尋找平衡，以便確定社會資本的合理收益率。此問題可以通過量化考核凈資產收益率等指標確定一個合理收益率區(qū)間，同時增強政府審計以確保合理實現(xiàn)項目分成機制;通過對項目經營狀況的考核，政府可適當削減或取消當年的可行性缺口補助。此外，由于田園綜合體 PPP 項目具備投資數(shù)額巨大、建設運營持續(xù)時間長、內部結構繁雜、牽涉因素眾多等缺點，政府部門和社會資本應對PPP項目風險問題重點進行探討和協(xié)商，針對各方的成本、收益和風險進行評估，建立有效的風險分擔機制，明確各方的權利和義務。

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