招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的分野與整合研究

摘 要 招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的頒發(fā)目的在于完善及規(guī)范招投標(biāo)的相關(guān)制度，以此提高招標(biāo)投標(biāo)可靠度以及政府經(jīng)濟(jì)收益。完善的法律制度能夠有效提高招投標(biāo)過(guò)程的規(guī)范性，將招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法內(nèi)容進(jìn)行有效整合，對(duì)促進(jìn)我國(guó)科研事業(yè)發(fā)展有不容小覷的作用，但在實(shí)際操作過(guò)程中，因?yàn)閮刹糠伤鶑?qiáng)調(diào)及規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)不同、也都有自己的管理方式和流程，導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法出現(xiàn)了一些問(wèn)題和分歧，在整合上存在一定難度。而招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的整合是必然的，要想實(shí)現(xiàn)兩法有效整合，就要對(duì)兩法各自的規(guī)范理念、具體側(cè)重點(diǎn)等進(jìn)行整合分析，分析兩法執(zhí)行以來(lái)的具體效果、找到兩法之間的問(wèn)題和聯(lián)系。

關(guān)鍵詞 招標(biāo)投標(biāo)法 政府采購(gòu)法 分野 整合

作者簡(jiǎn)介：薛凱，中國(guó)中醫(yī)科學(xué)院中醫(yī)基礎(chǔ)理論研究所，研究實(shí)習(xí)員 ，研究方向：政府采購(gòu)法。

中圖分類號(hào)：D920.0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.008

招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的頒布都是為了規(guī)范招投標(biāo)工作流程和制度，但它們?cè)谡?、體系、功能、側(cè)重點(diǎn)及追求等方面都各有不同，兩者之間的內(nèi)容既有聯(lián)系又有重疊，卻又獨(dú)立施行;既有各自獨(dú)立的體系，但同時(shí)又不能互相取代，所以要完善招標(biāo)投標(biāo)工作的制度和流程，采購(gòu)者本身必須要對(duì)招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法進(jìn)行有效整合。是否具有招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購(gòu)法雙重視野，也是成為一名好的采購(gòu)工作者的必備素質(zhì)。

一、 招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的區(qū)別

管理對(duì)象與適用范圍的區(qū)別：

從立法時(shí)間上看，招標(biāo)投標(biāo)法為1999年8月30日經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議審議修正。政府采購(gòu)法為2002年6月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)。

從立法目的上講，政府采購(gòu)法的本質(zhì)是有效監(jiān)管;招標(biāo)投標(biāo)法的本質(zhì)是確立程序。

從管理對(duì)象上講，政府采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法管理的廣度與深度不同，各有側(cè)重?！墩少?gòu)法》第二章第十五條明確規(guī)定的該法當(dāng)事人中采購(gòu)者為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其他使用財(cái)政性資金的團(tuán)體組織，但是政府采購(gòu)行為不局限于招標(biāo)方式，還包括競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等采購(gòu)方式，對(duì)采購(gòu)行為的規(guī)范范圍較廣?！墩少?gòu)實(shí)施條例》第七條，還額外對(duì)此進(jìn)行了解釋，即：政府采購(gòu)工程及與工程有關(guān)貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例;采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及政府采購(gòu)法實(shí)施條例。招標(biāo)投標(biāo)法對(duì)象更為廣泛?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第一章第二條明確了其適用對(duì)象為：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的當(dāng)事人，招投標(biāo)活動(dòng)包括公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。從二法層面上講，政府采購(gòu)法普遍遵循招標(biāo)投標(biāo)法的法條，顯而易見(jiàn)，作為程序法招標(biāo)投標(biāo)法管理更為深入，明確規(guī)定了招、投標(biāo)各步驟的法律規(guī)范。

例如某單位曾在內(nèi)控與審計(jì)工作中遇如下問(wèn)題：招標(biāo)代理公司受采購(gòu)人委托進(jìn)行國(guó)際貨物采購(gòu)，依據(jù)慣例將招標(biāo)公告及中標(biāo)結(jié)果等內(nèi)容在中國(guó)國(guó)際招標(biāo)網(wǎng)進(jìn)行公示。然而在審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員對(duì)此提出異議，認(rèn)為我單位屬中央及行政事業(yè)單位，除國(guó)際招標(biāo)網(wǎng)，還應(yīng)在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)對(duì)招標(biāo)公示及中標(biāo)結(jié)果進(jìn)行公示。

這個(gè)問(wèn)題就是典型的政府采購(gòu)法與招標(biāo)投標(biāo)法管理對(duì)象與適用范圍混淆所導(dǎo)致的工作失誤。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第十二條規(guī)定：政府采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)程序性文件、采購(gòu)結(jié)果等政府采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)公開，但涉及國(guó)家秘密或商業(yè)秘密的除外。政府采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。采購(gòu)金額達(dá)到500萬(wàn)元以上的政府采購(gòu)信息項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院財(cái)政部指定的媒體上發(fā)布。而招標(biāo)投標(biāo)法并未做嚴(yán)格規(guī)定。

最終該條由財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開工作的通知》中明確，中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》（《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》）等媒體為財(cái)政部指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體。

該行為是招標(biāo)投標(biāo)中的某些行為同時(shí)歸屬于政府采購(gòu)法管理范疇，故我們?cè)谡袠?biāo)采購(gòu)活動(dòng)中除遵守招標(biāo)采購(gòu)法，以政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定為準(zhǔn)。

二、招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的分野所在

（一）招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的法律邊界劃分不明確

招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法雖然是獨(dú)立存在的兩部法律，但是雙方之間的邊界劃分并不明確，很多條例都存在含義不清晰、不明確的現(xiàn)象，甚至有些條例還是對(duì)立的，導(dǎo)致在實(shí)際的操作中不知以哪部法為準(zhǔn)，二者自相矛盾則取其重的不良現(xiàn)象。

例如，某單位在招標(biāo)活動(dòng)中曾出現(xiàn)因資格審查后合格投標(biāo)人不足3家，最后廢標(biāo)的情況。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十二條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)評(píng)審，認(rèn)為所有投標(biāo)都不符合招標(biāo)文件要求的，可以否決所有投標(biāo)?！钡钦少?gòu)法的規(guī)定不盡相同，其第三十六條規(guī)定廢標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，為“符合專業(yè)條件的供貨商或者對(duì)招標(biāo)文件作實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供貨商不足三家的，應(yīng)予廢標(biāo)”。

二者對(duì)“不符合規(guī)定的投標(biāo)人數(shù)量”的規(guī)定是不同的。招標(biāo)投標(biāo)法認(rèn)為“所有投標(biāo)都不符合”的情況下，可以廢標(biāo);但是政府采購(gòu)法認(rèn)為，“在合格供貨商不足三家”的情況下，就應(yīng)廢標(biāo)。二者相互矛盾，故現(xiàn)在普遍從嚴(yán)從重進(jìn)行管理，也更為死板。

（二）監(jiān)管部門的監(jiān)管重點(diǎn)不同

現(xiàn)階段的招標(biāo)投標(biāo)工作中，其監(jiān)管部門并不是獨(dú)立存在的，而是由多個(gè)監(jiān)管組織、監(jiān)管人共同組成的，存在監(jiān)管力量繁復(fù)且職權(quán)雷同等問(wèn)題，監(jiān)管部門分散，權(quán)責(zé)劃分不明確，受監(jiān)管人思想壓力大、擔(dān)子重。此外，招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法中的監(jiān)管條例并未達(dá)成一致，中央和地方對(duì)各自的監(jiān)管要求和監(jiān)管重點(diǎn)也存在分別，甚至在具體的監(jiān)管對(duì)象上都存在差異，招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法之間的監(jiān)管重點(diǎn)幾乎沒(méi)有交叉可言。在具體工程中，雙方的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)也大有不同，一方針對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的過(guò)程和具體項(xiàng)目，一方側(cè)重于招標(biāo)投標(biāo)行為的規(guī)范性，導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法在監(jiān)管過(guò)程中的矛盾增大，存在的問(wèn)題也逐漸增多。

三、招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的整合研究

（一）明確管理目的是實(shí)現(xiàn)整合的必要前提

主管部門不同導(dǎo)致的管理目的不同和信息溝通不暢，是阻礙招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法實(shí)現(xiàn)整合的根本。明確國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部門到底誰(shuí)為招標(biāo)投標(biāo)工作主管部門，對(duì)推動(dòng)兩法整合具有重大意義。因此，要實(shí)現(xiàn)兩法整合必須要轉(zhuǎn)變思想觀念，明確管理目的。要完成兩法整合，就必須對(duì)整合的目的和意義有一個(gè)明確的認(rèn)知和理解，并對(duì)此抱有強(qiáng)烈的認(rèn)可度，隨后才是對(duì)整合方向、方式的確定。也只有對(duì)整合工作認(rèn)可了，才能確保整合方向和方式的正確性和有效性。

另外，要想實(shí)現(xiàn)兩法整合，還必須對(duì)他們的內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)等方面進(jìn)行研究分析，以此找到目的更明確的整合方式。無(wú)論是在兩法各自的條例還是在制度上，都要將他們放在整合考慮范疇之內(nèi)，注重程序、流程的規(guī)范化改進(jìn)，在管理模式上，要從現(xiàn)在不合理獨(dú)立分散的管理方式向協(xié)同創(chuàng)新的管理方式轉(zhuǎn)變。此外還需要對(duì)制度和技術(shù)進(jìn)行更新，讓理念、制度與技術(shù)之間形成相輔相成、互相成就的緊密聯(lián)系，為實(shí)現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的整合提供進(jìn)一步的保障。

（二）以兩法中的共同點(diǎn)為整合切入口

招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的側(cè)重點(diǎn)、內(nèi)容、作用、目標(biāo)都不盡相同，但是兩者之間依然存在共同點(diǎn)，找到他們之間的共同點(diǎn)就找到了整合的切入口。本質(zhì)上而言，招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法是一致的，都是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)工作，可以借此來(lái)協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾、對(duì)立問(wèn)題，一般招標(biāo)投標(biāo)都緊跟著政府采購(gòu)，在很多人眼中，他們的目的都是一樣的，只是在一些側(cè)重點(diǎn)的取舍上會(huì)有差別，無(wú)論是招標(biāo)投標(biāo)法還是政府采購(gòu)法，他們的根本目的都在于維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)范性和合理性，都希望在相對(duì)公平、公正的環(huán)境下完成招標(biāo)投標(biāo)工作。所以，找到招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法之間的共同點(diǎn)就是兩法實(shí)現(xiàn)整合的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，他們的共同點(diǎn)主要存在于職能、制度、權(quán)力、監(jiān)督等方面。

（三）加強(qiáng)兩法的吻合度是實(shí)現(xiàn)兩法整合的核心要?jiǎng)?wù)

招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的整合，核心在于把兩法的分散歸為統(tǒng)一，把相互獨(dú)立轉(zhuǎn)化為相互凝聚，也就是提高招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法之間的吻合度。要完成這一核心要?jiǎng)?wù)，需要國(guó)家進(jìn)行調(diào)控。當(dāng)今世界是一個(gè)多元化的世界，管理多元性的特點(diǎn)，一方面體現(xiàn)出世界的進(jìn)步，但另一方面它也會(huì)導(dǎo)致管理效果不佳的問(wèn)題。如何協(xié)調(diào)管理各主體的關(guān)系，讓招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人、監(jiān)管者既能相輔相成，形成強(qiáng)大的凝聚力，又能相互獨(dú)立，彼此監(jiān)督，才能預(yù)防多元化管理帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。同樣的，對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)工作而言，必須要推動(dòng)招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的凝聚力形成，讓雙方在招標(biāo)投標(biāo)工作中各部門、機(jī)構(gòu)、要素之間互相補(bǔ)充，協(xié)調(diào)好各方的關(guān)系，逐漸提高兩法之間的吻合度和凝聚力。

（四）重視責(zé)任，發(fā)揮各自的作用

政府采購(gòu)法在很多方面都不及招標(biāo)投標(biāo)法全面，所以政府采購(gòu)法在招標(biāo)投標(biāo)上是需要服從與招標(biāo)投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定的，也就是說(shuō)在招投標(biāo)行為中，政府采購(gòu)法是招標(biāo)投標(biāo)法的一部分。所以兩法看似獨(dú)立的體系其實(shí)具有共同屬性，參與招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中的各個(gè)角色都應(yīng)該以公平公正為準(zhǔn)則，都應(yīng)該重視自己角色所承擔(dān)的責(zé)任。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中各個(gè)角色所存在的矛盾、對(duì)立關(guān)系，目的不在于對(duì)立本身，其根本目的在于對(duì)招投標(biāo)行為公平公正的追求。而公平公正正是兩法的共同目的，在實(shí)際的招投標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)人的角色必須要嚴(yán)格規(guī)范投標(biāo)行為，促進(jìn)招投標(biāo)工作規(guī)范化;兩法各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)兩法具體的條例規(guī)定維護(hù)招投標(biāo)的秩序;通過(guò)第三方的介入來(lái)完善招投標(biāo)過(guò)程。只有各個(gè)角色、部門重視自己的責(zé)任，并讓各自的作用得以充分發(fā)揮，才能促進(jìn)兩法的有效整合。

四、結(jié)語(yǔ)

招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的根本目的在于維護(hù)招投標(biāo)市場(chǎng)秩序，規(guī)范當(dāng)事人采購(gòu)活動(dòng)行為及公共利益，保障采購(gòu)人合法權(quán)益。采購(gòu)人對(duì)兩部法律理解相互獨(dú)立、甚至相互矛盾不利于根本目的的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)兩法整合是必然趨勢(shì)。它們?cè)趦?nèi)容、側(cè)重點(diǎn)、體系等方面都各有不同，所以實(shí)現(xiàn)兩法整合并不容易，但它們的本質(zhì)是一致的，所以要實(shí)現(xiàn)兩法整合首先要轉(zhuǎn)變思想觀念，然后找到兩法條例和內(nèi)容中的共同點(diǎn)、提高兩法的吻合度，最后增加兩法之間的信息共享，充分發(fā)揮出各自領(lǐng)域中各個(gè)角色的作用。

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