新加坡立法體系的特征、過程與碎片化規(guī)避

摘 要 新加坡是一個法治體系建設(shè)比較完備的國家，在注重領(lǐng)袖人物個人意志和道德表率的同時，也根據(jù)本國國情吸收和傳承西方尤其是英國的法治傳統(tǒng)，形成了獨具特色的新加坡法治模式，而出色的法治體系和能力也為其贏得了卓越的國際影響力和美譽。在新加坡，法治作為一種信仰已經(jīng)深深地植入了每個新加坡人的基因。每個新加坡人都懂得只有法律體系的完備才能確保秩序的養(yǎng)成，并最終在此基礎(chǔ)上走出了一條符合新加坡國情的法治之路。這一切的取得，首先還是要歸功于其立法工作的成功。而在其成功的立法成績背后則很好地規(guī)避了“立法碎片化”這一問題，主要經(jīng)驗就是政府對立法過程的控制、堅持民主立法與科學(xué)立法相結(jié)合、堅持立法的針對性和務(wù)實性。

關(guān)鍵詞 新加坡 立法 法治社會 碎片化

基金項目：本文是山東政法學(xué)院科研計劃項目“新加坡族群治理的法治化及對中國的借鑒意義”的中期成果（項目編號：2015Q 21B）。

作者簡介：劉國棟，中國石化山東威海石油分公司黨委書記，山東政法學(xué)院新加坡研究中心兼職研究員，工程師。

中圖分類號：D9339? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.003

一、新加坡立法的基本情況

新加坡是一個法治體系建設(shè)比較完備的國家，在注重領(lǐng)袖人物個人意志和道德表率的同時，也根據(jù)本國國情吸收和傳承西方尤其是英國的法治傳統(tǒng)，形成了獨具特色的新加坡法治模式，而出色的法治體系和能力也為其贏得了卓越的國際影響力和美譽。新加坡的立法體系包括兩部分，由一院制國會和總統(tǒng)組成，兩者共同行使國家的立法權(quán)。新加坡國會有權(quán)制定、修正和廢止法律，但是在確立了總統(tǒng)制以后，所有的法律最終要經(jīng)過總統(tǒng)批準(zhǔn)才能生效。具體而言，新加坡國會立法程序要經(jīng)過法案草擬、國會辯論通過立法、總統(tǒng)最終批準(zhǔn)法律。內(nèi)閣是法案的主要提出者，當(dāng)然也可以由議員個別提出立法要求，只是現(xiàn)實中較少出現(xiàn)。法案的草擬程序也要經(jīng)歷三個階段，即政策形成階段、通知起草階段和擬定法案階段。政策形成階段是指政府各部門將某些政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，因此各部門要考慮是否需要制定或是修改法律以實現(xiàn)這些政策。通知起草階段是指政府部門向總檢察署提供說明或是法律草案以便闡述政策的基本情況。當(dāng)進(jìn)入擬定法案階段以后，負(fù)責(zé)法律起草的部門根據(jù)已經(jīng)確定的立法范圍，負(fù)責(zé)具體起草法案的內(nèi)容。

由于新加坡所具有的英聯(lián)邦身份和繼承的英國法治傳統(tǒng)，其立法也要通過三讀程序來完成。一般而言，一讀時會由內(nèi)閣的相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人一般是部長對即將立法的法案進(jìn)行說明，并將草案印發(fā)給國會全體議員，并確定法案的二讀日期。在二讀階段，將引入國會的一般性辯論，針對具體的政策和原則展開，而提出法案的部門負(fù)責(zé)人要回應(yīng)辯論中來自其他議員的質(zhì)詢。如法案存在較大爭議，則還需要提交特別委員會進(jìn)行討論。經(jīng)過二讀以后，法案要求會繼續(xù)征求有關(guān)部門和個人的意見、建議以及如何修改等條款以后，便會啟動三讀程序。三讀階段即可提出修正案，在國會辯論之后進(jìn)入投票環(huán)節(jié)。一般性的法案，只要參與投票者的簡單多數(shù)即可以視為通過，而憲法修正案中，一般性的憲法修正案需要全體國會議員2/3以上的贊成票才可通過;如果涉及到國家的主權(quán)等重大議題的修正案則要由全民公決，2/3以上多數(shù)的公民贊成票才能通過。

經(jīng)國會審議通過的立法法案還要經(jīng)過少數(shù)族群權(quán)利理事會的審閱，因為新加坡是多元族群國家，族群議題自建國以來就是一個重大議題，政府在處理相關(guān)議題時非常謹(jǐn)慎。當(dāng)法案經(jīng)過少數(shù)族群權(quán)利理事會審閱，確定內(nèi)容不存在族群和宗教歧視的情況之后，便進(jìn)入立法的最后一個程序，即提交總統(tǒng)批準(zhǔn)。法案在經(jīng)總統(tǒng)簽署批準(zhǔn)后，便成為正式法律，從公布之日起生效。新加坡總檢察署設(shè)有立法司，負(fù)責(zé)起草新加坡有效實施政府政策和公共部門計劃的立法。“立法司還就政府和其他公共部門機構(gòu)制定和將公共政策轉(zhuǎn)化為立法和初步實施立法提供咨詢，并確保全天候在線訪問新加坡的立法?！?/p>

二、新加坡立法的基本特征

新加坡在建立法治社會的過程中，堅持將法治的普遍性原理與本國的法治建設(shè)實踐相結(jié)合的原則，創(chuàng)建了獨具新加坡特色的法治模式。立法嚴(yán)密、嚴(yán)密、及時而平等和重罰等特點也凸顯了新加坡立法的細(xì)致與類別之多，但是，新加坡的立法雖然有著事無巨細(xì)的特點，但是卻并沒有呈現(xiàn)出碎片化的缺陷，這是非常值得肯定的?？偟膩砜矗?dāng)前新加坡立法的特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，立法嚴(yán)明，法律規(guī)范具體而細(xì)致，涉及國家與社會生活的方方面面。所謂的立法嚴(yán)明就是指新加坡雖然立法眾多，但是規(guī)定十分明確，在是與非、罪與罰等問題上界限清楚，在某一犯罪活動該適用何種法律，給予什么處罰方面非常清晰。由于立法嚴(yán)明，所以執(zhí)法也就鮮有回旋的余地。也正式由于法律規(guī)定明確，違反哪條法律規(guī)定就按相應(yīng)的法律規(guī)定處理，使得司法程序十分迅速和簡化，效率極高。有人將新加坡視作是一個保姆國家，并將建國總理李光耀視作是新加坡曾經(jīng)最大的政治保姆。這一比喻雖然有些夸張，但是并非毫無道理。在李光耀的領(lǐng)導(dǎo)下，新加坡的法治體系細(xì)化到了入微的地步。比如新加坡的法律規(guī)定私人汽車或者出租車司機必須要系安全帶，摩托車司機以及乘客必須要帶好安全頭盔，不能隨地吐痰和隨地大小便，不能生產(chǎn)和銷售口香糖等等，如果不遵守這些規(guī)范，將會受到重罰。在比如禁煙問題，嚴(yán)禁在公共場所吸煙，即使在家中吸煙如果被鄰居投訴也要受到重罰。1994年曾經(jīng)發(fā)生的美國少年邁克菲因涂鴉而遭鞭刑的事例更是讓世人見識了新加坡的法律之具體和嚴(yán)苛。

其次，立法嚴(yán)密，法律體系完備成為新加坡法治進(jìn)程得以有效推動的重要基礎(chǔ)。所謂立法嚴(yán)密，強調(diào)的是新加坡的立法細(xì)密而滴水不漏，以至于幾乎無懈可擊。而由于新加坡法律體系非常龐大， 法治社會在新加坡可以說是貫徹到了從國家政治領(lǐng)域到具體的百姓生活的方方面面，只要是可以通過法律法規(guī)來進(jìn)行調(diào)控和管理的領(lǐng)域基本上都制定了詳細(xì)的法律法規(guī)。所以，在新加坡的不同場合都可以看到被法律禁止等等的字樣，比如地鐵上也會隨處可見禁止飲食、禁止吸煙、禁止攜帶榴蓮等等方面的標(biāo)志。而在諸如組屋外墻的粉刷頻率和顏色、小販中心的衛(wèi)生管理，甚至個人家庭中的積水處理等都有具體的法律法規(guī)，不論是觸及哪一條法律法規(guī)都會受到應(yīng)有的懲罰。

第三，立法及時，立法效率比較高且建立起較為有利的體制條件。新加坡的立法機構(gòu)是國會，是“一院制”，沒有其他西方國家所存在的兩院制的制衡程序，從而確保了立法的效率。立法程序通過上文所述的幾個程序階段以后，一般也就是半年到一年左右的時間，相比其他西方國家而言速度要快的多。如果是國家和社會亟需的法律換言之就是面臨急需解決的社會或者國家層面的問題時，政府會推動立法機關(guān)以最快的速度立法，從而在最短時間內(nèi)實現(xiàn)有法可依，為法治進(jìn)程創(chuàng)造必要條件。比如1974年所制定的《新聞出版法》在三讀程序中都盡可能的加快了速度，甚至三讀僅用了39分鐘，當(dāng)時國會共有9人參與辯論，且無一人反對，立法當(dāng)場獲得通過。為了打擊危害極大的私會黨，警察局抓捕私會黨徒的第二天，國會就啟動三讀全部程序通過了取締私會黨的法律，確認(rèn)抓獲罪犯的行為全部合法。這種立法效率在世界上其他國家是不可能存在的，而即使如此快速的立法也能保證其立法質(zhì)量，這不能不說是新加坡所創(chuàng)造的一個奇跡，當(dāng)然這與其小國寡民的先天條件有著必然的聯(lián)系。

第四，懲罰嚴(yán)厲，不僅處罰面寬而且非常重，是典型的嚴(yán)刑峻法國家。新加坡人常向外人以“新加坡是一個fine city”來自嘲，這里的fine一語雙關(guān)，既是強調(diào)新加坡是一個美麗的花園城市，也是凸顯了新加坡是一個處處是“處罰（fine）”的城市?；蛘呖梢哉f新加坡就是一個通過重罰而建立起來的美好城市。一方面新加坡罰款之嚴(yán)表現(xiàn)為罰的多，很多地方都可以看到罰款的警告，而且警告非常明確清楚，任何不良行為都可能早知罰款的處罰。在公園可以看到不準(zhǔn)釣魚、不準(zhǔn)亂拋垃圾、不準(zhǔn)騎自行車等警告牌，而比如亂扔垃圾則會罰款100新元，隨地吐痰罰款可以高達(dá)1000新元，如果上廁所不沖水可能將收入罰光。所有這些自然會給人留下深刻的印象，所以每個人都不敢以身試法，以致最終形成自覺遵守各項法律規(guī)范和規(guī)章，從而營造起一個良好的社會秩序的新加坡。而這必然是與其立法原則和最基本的立法精神相一致的。

第五，人人平等，任何人都不得凌駕于國家和法律之上。在立法過程中，最基本的一個原則還有就是注重平等原則，在法律面前沒有高低貴賤之分，在立法過程中也沒有官民差異。因此，新加坡自建國以來從不徇私、堅決貫徹法治社會的公正平等原則，最終創(chuàng)造了法治社會建設(shè)的一個奇跡。如果國家公職人員尤其是高級公務(wù)員觸犯了法律，他們不但要與普通民眾犯法一樣受到法律的懲罰和治罪，而且如果是人民行動黨黨員還會以更嚴(yán)厲的黨紀(jì)進(jìn)行內(nèi)部處理。在對待外國人的裁決方面，也是始終堅持了平等公正原則，并不會因為其國籍身份而照顧或者豁免，絕不容許任何人凌駕于法律之上。比如在建國之初對抓獲的印尼恐怖分子處以極刑進(jìn)而影響到新加坡和印尼關(guān)系的案例，再比如1994年邁克菲涂鴉案，雖然美國總統(tǒng)克林頓出面求情也僅僅是將原來的打六鞭的鞭刑減為打四鞭，并沒有屈于外交壓力而赦免邁克菲。

三、新加坡立法嚴(yán)密性的體現(xiàn)

如前所述，新加坡立法呈現(xiàn)出了立法嚴(yán)密、嚴(yán)明等特征，使得新加坡基本上事事有法可依，近乎于一個保姆型的國家。在不同的領(lǐng)域都建立起了相應(yīng)的法律規(guī)范體系，比如環(huán)保領(lǐng)域、社會保障領(lǐng)域、新聞出版及新媒體領(lǐng)域等等都是比較典型的代表。

首先，新加坡政府在環(huán)境治理過程中，充分發(fā)揮了法律法規(guī)的規(guī)范和強制作用。1964年，《牲畜法案》出臺，其內(nèi)容中明確規(guī)定牲畜養(yǎng)殖必須在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)，如又違反規(guī)定在非養(yǎng)殖區(qū)飼養(yǎng)牲畜的，牲畜將被授權(quán)官員直接送往屠宰場。對于牲畜的擁有者承擔(dān)不超過1000新元的罰款或者是不超過12個月的監(jiān)禁。開始養(yǎng)殖牲畜或者轉(zhuǎn)移牲畜養(yǎng)殖地都必須得到相關(guān)部門的許可。

《公共環(huán)境衛(wèi)生法案》于1987年開始實行，該法案對公共場所的情結(jié)、垃圾轉(zhuǎn)運等均作出具體的規(guī)范和要求，明確要求任何人不得將人類的排泄物作為肥料澆灌在公共土地上。任何個人不得將骨灰、污垢和廢紙等物品放置或丟棄在公共領(lǐng)域。任何沒有執(zhí)照的清潔器械也不得在場合使用。工業(yè)垃圾必須放置在獲得允許的處理場所，在其他任何公共領(lǐng)域丟棄工業(yè)垃圾的行為都是違法的?！督乖谔囟ǖ攸c吸煙法案》于1992年開始實行，該法案規(guī)定新加坡境內(nèi)所有人員不得在公共場合以及公共交通工具中吸煙。1998年，《傳染源和殺蟲劑防治法案》頒布，用于鞏固和加強消滅傳染源以及控制母嬰傳染的帶菌病，同時控制殺蟲劑的銷售。并明確要求任何人不得與西安為預(yù)防傳染源而存在的殺蟲劑做廣告，同時不得提供相關(guān)物質(zhì)或是混合物。所有傳染源控制物品的生產(chǎn)都必須獲得衛(wèi)生署長的許可。

1999年新加坡頒布了《環(huán)境保護(hù)和管理法令》，2002年修訂該法案。法案內(nèi)容對建筑物排放許可、空氣污染防止、水資源污染防治、土地污染防治、危險物質(zhì)防治、噪音防治等方面做出規(guī)定，同時對環(huán)境污染給出評價標(biāo)準(zhǔn)。該法案是新加坡政府環(huán)境保護(hù)和治理的基礎(chǔ)，政府和環(huán)境保護(hù)部門在執(zhí)行職務(wù)過程中必須按照該法案來進(jìn)行。2003年，《傳染病法案》獲得國會通過實行。該法案對新加坡境內(nèi)的傳染病控制做出規(guī)定，特別強調(diào)了對艾滋病和艾滋病傳染源的防治，對于牛痘等具有傳染性質(zhì)的疾病，家長必須帶領(lǐng)新生兒注射疫苗。2012年，能源問題越來越受到國際社會的關(guān)注，新加坡通過了《能源節(jié)約法案》，旨在對新加坡境內(nèi)的工業(yè)和家庭能源使用作出規(guī)范和限制，以實現(xiàn)能源的高效和合理利用。