PPP項(xiàng)目公司中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題探析

摘 要：PPP作為政府與社會(huì)資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面的合作，盡管一直都在倡導(dǎo)這個(gè)過程雙方的平等，但是必須要承認(rèn)的是社會(huì)資本方在這種合作模式下依然有很多需要顧慮的因素。而一個(gè)良好的社會(huì)資本退出機(jī)制可以打消社會(huì)資本方在資金流動(dòng)方面的一些疑慮，吸引更多的社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目的建設(shè)中來。因此，股權(quán)轉(zhuǎn)讓作為一種重要的資本退出機(jī)制，對(duì)當(dāng)中存在的問題進(jìn)行探討具有重要意義。

關(guān)鍵詞：PPP;項(xiàng)目公司;股權(quán)轉(zhuǎn)讓

一、PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓概述

（一）PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的含義

PPP項(xiàng)目公司股權(quán)的轉(zhuǎn)讓即社會(huì)資本方通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式將自己投入項(xiàng)目公司的資金折現(xiàn)，而股權(quán)受讓方通過受讓股權(quán)成為項(xiàng)目公司的新股東。在這一過程中，發(fā)生變化的只是項(xiàng)目公司的股權(quán)，但項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和管理權(quán)不變，依然歸項(xiàng)目公司所有。社會(huì)資本方參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要目的是追逐利益，所以不能因?yàn)樗鼌⑴c到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)當(dāng)中就使其放棄這一目的。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是與公共利益息息相關(guān)，且建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，這就會(huì)讓社會(huì)資本方對(duì)PPP項(xiàng)目的參與有所顧忌，社會(huì)資本方會(huì)考量在漫長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中，是否有可能像參與到普通公司中那樣，可以在需要的時(shí)候?qū)⑼度氲馁Y本退出來，以解決資金在同一個(gè)項(xiàng)目中積壓時(shí)間過長(zhǎng)的缺陷。在這種情況下，PPP項(xiàng)目中良好的社會(huì)資本退出機(jī)制一方面可以解決社會(huì)資本方的擔(dān)憂，吸引更多的社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本沒有顧慮的參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中來，另一方面可以對(duì)社會(huì)資本方的退出行為進(jìn)行規(guī)范，促進(jìn)PPP模式在我國(guó)的有序發(fā)展，股權(quán)轉(zhuǎn)讓作為一種常用的退出機(jī)制，值得重視。

（二）PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的分類

依據(jù)股權(quán)受讓方的不同，可以把PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓分為以下分類，第一類是將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府方之外的第三人，即社會(huì)資本方將其在項(xiàng)目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給同樣的社會(huì)資本方，而不是政府方，從而實(shí)現(xiàn)其退出項(xiàng)目公司的目的。但實(shí)踐中的情況是，在與社會(huì)資本進(jìn)行合作之前，政府方一般都會(huì)對(duì)社會(huì)資本方的規(guī)模、資金實(shí)力等進(jìn)行審查，所以最后參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方一般都是政府方認(rèn)為比較具有相應(yīng)的資質(zhì)參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)中的。一旦原本的社會(huì)資本方試圖將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他的社會(huì)資本方，政府就會(huì)擔(dān)憂受讓方的資質(zhì)問題，擔(dān)憂其無(wú)法按照原本的計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)完成PPP項(xiàng)目。因此，社會(huì)資本方若試圖通過將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府之外的第三人的方式退出項(xiàng)目公司，注定會(huì)遇到來自政府方的很多障礙。還有一種股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式雖然也屬于將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府方之外的第三人，但其比較特殊，這種股權(quán)轉(zhuǎn)讓種類就是公開上市退出。即通過PPP項(xiàng)目公司向全社會(huì)發(fā)行股票的方式，使社會(huì)資本方能夠?qū)⒃赑PP項(xiàng)目公司的資本利益轉(zhuǎn)化為公共股權(quán)，最后通過向公眾轉(zhuǎn)手以實(shí)現(xiàn)其退出PPP項(xiàng)目公司的目的。這種方式不僅能夠不僅能夠幫助社會(huì)資本方退出PPP項(xiàng)目，同時(shí)還能為PPP項(xiàng)目的建設(shè)募集更多資金。當(dāng)然，公開上市退出的方式目前在我國(guó)與其向配套的制度體系還不完善，所以這樣的方式在使用的同時(shí)應(yīng)該慎重考慮。第二類是對(duì)政府方的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，即社會(huì)資本方完成對(duì)PPP項(xiàng)目的約定后，由政府指定的第三方或者地方融資平臺(tái)作為股權(quán)的受讓方，社會(huì)資本退出項(xiàng)目公司。當(dāng)然，對(duì)于這樣的方式，政府方持的態(tài)度比較謹(jǐn)慎，財(cái)政部和發(fā)改委目前對(duì)于以“政府兜底”的方式回購(gòu)是明令禁止的，因?yàn)檫@樣的回購(gòu)方式其實(shí)很容易讓地方產(chǎn)生大量債務(wù)。另外的問題是，社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中的作用很多時(shí)候不一定是給項(xiàng)目的建設(shè)帶來資金支持，而是在技術(shù)支持和運(yùn)營(yíng)管理方面發(fā)揮了巨大作用，一旦股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，其實(shí)會(huì)對(duì)很多PPP項(xiàng)目的發(fā)展造成重大影響。

二、PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中存在的問題

通過對(duì)PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式類型的分析，發(fā)現(xiàn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式是我國(guó)PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本退出的重要機(jī)制，但不難發(fā)現(xiàn)，在這一過程中，社會(huì)資本的退出存在很多的困難和問題。這些問題主要圍繞在社會(huì)資本股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程受到的限制展開。比如PPP項(xiàng)目合同中對(duì)鎖定期的規(guī)定，實(shí)踐中，有的鎖定期規(guī)定在PPP項(xiàng)目公司正常運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，有的鎖定期一直要到PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)期結(jié)束。但是并沒有對(duì)不同的社會(huì)資本適用不同的鎖定期，而在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，不同的社會(huì)資本承擔(dān)的職能各有差異，有的可能負(fù)責(zé)建設(shè)，有的負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，有的負(fù)責(zé)融資，或者兼具有多種職能。在這當(dāng)中，僅僅具有融資職能的社會(huì)資本相對(duì)而言對(duì)于資金的流動(dòng)性一般而言要求較高，其并不參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，其實(shí)這樣的社會(huì)資本進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓并不會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展產(chǎn)生影響。這時(shí)候如果鎖定期同樣適用于僅具有融資職能的社會(huì)資本，就會(huì)打擊這類社會(huì)資本投入到PPP項(xiàng)目中的積極性。PPP項(xiàng)目主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，與公共利益息息相關(guān)，而PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓在一定程度上會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生一定程度的影響。因此對(duì)于社會(huì)資本股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，無(wú)論是《財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南》，還是《PPP條例（征求意見稿）》，都規(guī)定社會(huì)資本股權(quán)轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過政府的審批，這體現(xiàn)了政府方對(duì)社會(huì)資本股權(quán)轉(zhuǎn)讓審慎的態(tài)度。但是，是否在PPP項(xiàng)目的所有階段進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓都要進(jìn)行審批，并沒有做區(qū)分。而在PPP項(xiàng)目公司已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，在這個(gè)階段股權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)常常是能夠分離的，這個(gè)階段如果股權(quán)轉(zhuǎn)讓依然需要政府審批，不太必要，且會(huì)打擊社會(huì)資本的積極性。而在政府對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批的問題上，還存在一個(gè)不容忽視的問題，就是與PPP相關(guān)的法律法規(guī)沒有政府對(duì)社會(huì)資本方股權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批時(shí)間進(jìn)行限制。PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓或多或少都會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)帶來一定的不穩(wěn)定因素，這就會(huì)導(dǎo)致在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)政府在進(jìn)行審批時(shí)，對(duì)于社會(huì)資本的股權(quán)轉(zhuǎn)讓常常持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，以至于對(duì)于能否進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的回復(fù)常常進(jìn)行拖延。

三、完善PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的建議

以上提到的這些在PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中存在的問題，本質(zhì)上限制了股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而這種限制增添了社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中的顧慮，與PPP模式希望吸引更多社會(huì)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)中的目的可謂是背道而馳。因此，對(duì)于存在的這些制度上的問題進(jìn)行改進(jìn)，能夠有助于PPP模式在我國(guó)更好的發(fā)展。良好的PPP項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制應(yīng)該是能夠兼顧公共利益和社會(huì)資本方的利益。實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目公司股權(quán)的轉(zhuǎn)讓確實(shí)會(huì)出現(xiàn)將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給資質(zhì)、規(guī)模等不符合PPP項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的股東，這種情況就會(huì)給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來不利的影響，甚至?xí)绊慞PP項(xiàng)目最終的成敗，所以政府對(duì)于社會(huì)資本的股權(quán)轉(zhuǎn)讓才會(huì)做出很多的限制。但同時(shí)，如果限制過多，社會(huì)資本方會(huì)擔(dān)憂參與到PPP項(xiàng)目之后的資本流動(dòng)性，有可能最終會(huì)因?yàn)檫@一因素而放棄對(duì)PPP項(xiàng)目的參與。

針對(duì)鎖定期而言，《PPP條例（征求意見稿）》規(guī)定把建設(shè)期作為鎖定期，在這個(gè)期限內(nèi)，股權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，正如前述所言，不同社會(huì)資本的職能是有不同的，面對(duì)僅僅承擔(dān)融資職能的社會(huì)資本，它的可替代性十分普遍，就沒有必要對(duì)其進(jìn)行限制，即鎖定期的規(guī)定要能區(qū)分社會(huì)資本的職能。對(duì)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批問題而言，《PPP條例（征求意見稿）》《財(cái)政部PPP合同指南》等都將政府審批作為PPP項(xiàng)目公司股權(quán)的轉(zhuǎn)讓的一個(gè)必經(jīng)程序，但不區(qū)分PPP項(xiàng)目發(fā)展的階段，無(wú)論在哪個(gè)階段進(jìn)行區(qū)分都要進(jìn)行審批的做法無(wú)疑是值得商榷的。當(dāng)PPP項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)營(yíng)成熟，經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)已經(jīng)能夠分離，這時(shí)候項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)在控股股東不發(fā)生變化的情況下，一般不會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司的發(fā)展產(chǎn)生影響，這時(shí)候?qū)τ诳毓晒蓶|以外的股東進(jìn)行的股權(quán)轉(zhuǎn)讓就沒有審批的必要。這樣的制度設(shè)計(jì)對(duì)政府而言可以削減掉不必要的審批，節(jié)約行政資源，對(duì)PPP項(xiàng)目公司而言可以提高運(yùn)營(yíng)效率。而在進(jìn)行審批的過程中，應(yīng)該對(duì)政府的審批時(shí)間做出一個(gè)限制，以此督促政府盡快對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批，提高政府工作的效率。而對(duì)社會(huì)資本而言，這樣的限制能夠降低社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目本就存在的很多不確定性，讓其可以有效的規(guī)避商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，更有利于吸引社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本參與到PPP模式中來。

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基金項(xiàng)目：文章系甘肅政法學(xué)院研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“縣級(jí)政府應(yīng)用PPP模式存在的問題及對(duì)策研究——以貴州省黔西縣為例”的研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2018018。

作者簡(jiǎn)介：張琪，甘肅政法學(xué)院，2018級(jí)專業(yè)碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。