國外對海底電纜管道違法行為處罰對我國的啟示

李彥平 李晨鈺 徐藝瑋 劉大海

摘要：近年來，隨著海洋油氣資源的大規(guī)模開發(fā)以及跨海電力和通信需求的增加，我國海底電纜管道建設(shè)得到迅速發(fā)展，近海海底電纜管道分布愈來愈密集，同時與之相關(guān)的違法行為也日益增多。目前，我國尚未出臺海底電纜管道保護法，現(xiàn)有的處罰規(guī)定較為分散、模糊，且處罰力度小，甚至處罰規(guī)定之間存在混亂和矛盾的問題，導(dǎo)致難以對海底電纜管道違法行為實施有效打擊。澳大利亞和新西蘭作為海洋管理經(jīng)驗相對成熟的國家，對海底電纜管道的法律保護較為成熟，其中對海底電纜管道違法行為的處罰分類和方式等，有諸多值得我國學(xué)習(xí)之處?；诖耍恼聫倪`法行為處罰角度深入分析我國海底電纜管道管理與保護的相關(guān)制度現(xiàn)狀，介紹新西蘭和澳大利亞海底電纜管道法律制度概況及處罰規(guī)定的特點并與我國進行比較，為完善我國海底電纜管道違法行為的處罰規(guī)定和今后的海底電纜管道立法提出了在《中華人民共和國刑法》中增設(shè)破壞海底電纜管道罪;制定《海底電纜管道法》等建議。

關(guān)鍵詞：海底電纜管道違法行為;處罰規(guī)定;澳大利亞;新西蘭;法律制度

中圖分類號：D9204 ;P7文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1005-9857（2019）03-0003-07

The Enlightenment to China from the Punishment on Illegal Acts towards Submarine Cables and Pipelines Abroad：A Case Study of New Zealand and Australia

LI Yanping1，LI Chenyu2，XU Yiwei2，LIU Dahai1

（1First Institute of Oceanography，Ministry of Natural Resources，Qingdao 266061，China;2Ocean University of China Law School，Qingdao 266100，China）

Abstract：For the past few years，the construction of submarine cables and pipelines has been in highspeed development with the largescale exploration of offshore hydrocarbon resource and increasing demand of crosssea electric power transmission and telecommunication.The distribution of offshore submarine cables and pipelines has been increasingly dense，meanwhile the illegal acts towards them are in a rising number.At present，the law to protect submarine cable and pipelines specifically hasnt been enacted，other related regulations are disperse，ambiguous and have the weak intensity of punishment，even some regulations are contradicted with each other，so that the submarine cable pipelines cant be protected efficiently.Being the countries with relatively mature experiences in ocean management，Australia and New Zealand have complete laws to protect submarine cable and pipelines，including category of illegal acts and means of punishment，which are worth learning by China.Based on it，the paper analyzed the status quo of submarine cable pipeline protection in china and introduced the related laws in New Zealand and Australia and comparison with those in China.Furthermore，to complete the related laws in China，proposals in this fields were put forward，such as criminating such illegal acts in criminal law and enacting the Submarine Cable Pipeline Law.

Key words：Illegal acts on submarine cables and pipelines，Penalty provisions，Australia，New Zealand，Legal system

0引言

海底電纜管道是關(guān)系國計民生的重要海洋基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)著跨國通信和能源傳輸?shù)闹匾姑＝陙?，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展、人類對能源的需求日益增長和科技水平的不斷提高，我國海底電纜管道建設(shè)速度不斷加快，規(guī)模持續(xù)擴大。與此同時，近海海域各類用?；顒尤找骖l繁，不僅擠占了海底電纜管道的運行空間，而且破壞海底電纜管道的違法行為也日趨嚴(yán)重，使海底電纜管道處于突發(fā)性毀損的危險中。由于相關(guān)法律法規(guī)制定較早，針對海底電纜管道相關(guān)違法行為的處罰措施已不能達到有效保護海底電纜管道的目的。在此情況下，通過完善海底電纜管道違法行為處罰制度，充分發(fā)揮對違法行為的預(yù)防、威懾和懲罰作用，對海底電纜管道的安全運行具有重要意義。

目前，國內(nèi)對海底電纜管道的保護研究多集中于技術(shù)層面，如電纜管道的動態(tài)監(jiān)測[1]、危險預(yù)警[2]、鋪設(shè)可行性研究[3]及空間布局[4]等，涵蓋了電力工業(yè)、海洋學(xué)、地質(zhì)學(xué)、自動化技術(shù)和物理學(xué)等領(lǐng)域，但從法律視角對海底電纜管道的研究相對較少，僅有部分學(xué)者從立法方面，就海底電纜的有效規(guī)制提出建議。張明慧等[5]認為相關(guān)保護法規(guī)制度的不健全，是我國海底電纜管道管理存在的主要問題之一，建議健全海底電纜管道管理法規(guī)，明確海底電纜管道保護主體責(zé)任，同時完善政策制度，從法律和行政領(lǐng)域加強對海底電纜管道的保護。張震等[6]從多方面對立法保護提出建議，如完善海洋石油天然氣管道棄置制度，合理劃定保護區(qū)，明確主管部門和企業(yè)責(zé)任義務(wù)等立法建議與對策措施。在破壞海底管道不法行為的研究方面，王贊[7]認為單純追究破壞海底管道者的民事責(zé)任不足以有效遏制此類行為，建議在刑法分則中按照主觀構(gòu)成要件的不同，增設(shè)破壞海底電纜管道罪與過失損壞海底電纜管道罪，并按照罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，根據(jù)犯罪者的主觀惡性程度予以量刑。

總之，在法學(xué)領(lǐng)域，我國學(xué)者對海底電纜管道研究涉及較少。反觀歐、美等海底電纜管道建設(shè)成熟的國家，相關(guān)法律法規(guī)的修訂相對完善和及時，對海底電纜管道保護的重視程度較高。這些國家大多都制定了專門的海底電纜管道保護法，或在部門法中設(shè)有專章規(guī)定，以立法形式對海底電纜管道進行保護。因此，本研究通過梳理我國海底電纜管道違法行為處罰規(guī)定的現(xiàn)狀及問題，并與澳大利亞、新西蘭海底電纜管道管理法律制度進行比較，以汲取國外經(jīng)驗，為我國完善現(xiàn)有規(guī)定和今后立法活動提出可行的建議。

1海底電纜管道處罰規(guī)定現(xiàn)狀

11我國海底電纜管道違法行為處罰規(guī)定概述

111相關(guān)法律法規(guī)

我國海底電纜管道管理與保護的專門性法律法規(guī)主要包括《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》和《海底電纜管道保護規(guī)定》，前者屬于行政法規(guī)，后兩者屬于部門規(guī)章。此外，《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》《中華人民共和國電力設(shè)施保護條例》和《中華人民共和國電信條例》等法律法規(guī)中也有條款涉及海底電纜管道鋪設(shè)、管理與保護。

對海底電纜管道違法行為的處罰的法律依據(jù)主要是《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》和《海底電纜管道保護規(guī)定》。此外，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第118條和第124條分別規(guī)定了破壞電力、燃氣和公用電信設(shè)施的犯罪行為處罰措施，但尚未設(shè)立針對海底電纜管道的專門罪名。

112行為主體及違法行為分類

我國海底電纜管道相關(guān)法律法規(guī)涉及的行為主體主要是電纜管道所有者、海上作業(yè)者和主管部門工作人員?！朵佋O(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》及其實施辦法整體側(cè)重于規(guī)范電纜管道鋪設(shè)及與之相關(guān)的路由調(diào)查、勘測等活動，處罰規(guī)定主要針對電纜管道所有者和上述活動的作業(yè)者。《海底電纜管道保護規(guī)定》側(cè)重于約束可能對海底電纜管道造成威脅的海上作業(yè)行為，電纜管道所有者未按照規(guī)定備案、報告、公告的行為以及主管部門工作人員違法行為，處罰規(guī)定涉及海底電纜所有者、海上作業(yè)者以及主管部門工作人員。

海底電纜管道的違法行為大致有以下3類：第一類是未按照規(guī)定開展海底電纜管道施工作業(yè)的行為，發(fā)生在海底電纜管道的鋪設(shè)、維修、改造和移動階段，具體表現(xiàn)為施工活動未及時報備主管部門或違反行政許可、施工過程中違反程序性要求以及其他違法施工的行為。第二類是對已有的海底管道造成破壞的行為，具體表現(xiàn)為從事海上作業(yè)對已鋪設(shè)的海底電纜管道造成破壞，造成海底電纜管道損害、擾亂海上正常秩序等。第三類是相關(guān)行政主管部門工作人員的職務(wù)違法行為，具體表現(xiàn)為在海底電纜管道保護工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等。

113違法者承擔(dān)的責(zé)任

在實踐中，以違法者承擔(dān)的責(zé)任類型為標(biāo)準(zhǔn)，法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任[8]。海底管道違法行為違法者主要承擔(dān)民事責(zé)任和行政責(zé)任。依據(jù)《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》及實施辦法和《海底電纜管道保護規(guī)定》，前文述及的第一類違法行為，違法者主要承擔(dān)行政責(zé)任，主要方式是行政罰款;第二類違法行為的違法者主要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，包括承擔(dān)修復(fù)電纜管道、清除因其違法行為產(chǎn)生污染的責(zé)任，同時補償受害方經(jīng)濟收入的損失;第三類違法行為的行為人承擔(dān)行政或刑事責(zé)任，根據(jù)《國務(wù)院公務(wù)員管理條例》和《刑法》追究行為人責(zé)任。

《海底電纜管道保護規(guī)定》明確規(guī)定了對公務(wù)人員的犯罪行為依照《刑法》追究刑事責(zé)任，對私主體嚴(yán)重破壞海底電纜管道的違法行為的刑事責(zé)任尚未作出明確說明?！缎谭ā返?18條和第124條針對破壞電力、燃氣和公用電信設(shè)施的構(gòu)成犯罪的行為提出應(yīng)追究刑事責(zé)任，在我國司法實踐中也有案件參考以上規(guī)定對破壞海底電纜和海底管道的違法行為予以刑事處罰。

12存在的主要問題

121法律位階低且制定時間早

《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》由國務(wù)院頒布，屬于行政法規(guī)，法律位階低于《憲法》和法律;《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）由國家海洋局發(fā)布施行，《海底電纜管道保護規(guī)定》由國土資源部發(fā)布，二者屬于部門規(guī)章，位階更低一層。在法律適用過程中，一旦《實施辦法》和《海底電纜管道保護規(guī)定》與其他法律法規(guī)產(chǎn)生沖突，由于其位階較低，不能獲得優(yōu)先適用，難以對海底電纜管道進行有效的保護。

《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》頒布于1989年，《實施辦法》于1992年發(fā)布，《海底電纜管道保護規(guī)定》頒布于2004年。目前，僅《實施辦法》正處于修訂過程中，其他兩項規(guī)定尚未進行系統(tǒng)修訂。近年來，海底電纜管道發(fā)展速度明顯提高，在通信、工業(yè)等領(lǐng)域的作用日漸突出，而用?；顒右渤尸F(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的特點。在海底電纜管道發(fā)展的過程中所產(chǎn)生的新問題，加之我國“一帶一路”發(fā)展所提出的新要求，是早期制定時無法預(yù)見的。因此，以上規(guī)章在時間上可能難以有效規(guī)制海底電纜管道鋪設(shè)與保護等相關(guān)行為，存在滯后性。

122規(guī)定較為分散

《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》及實施辦法和《海底電纜管道保護規(guī)定》的具體條文均涉及了海底電纜管道的主管審批、所有者和其他用海主體，貫穿了審批、路由勘察、施工和維護等各階段，因此，存在對同一事項作出重復(fù)規(guī)定的情形，使得規(guī)定分散重復(fù)，難以形成合力。例如，《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》第13條規(guī)定“從事海上各種活動的作業(yè)者，必須保護已鋪設(shè)的海底電纜、管道。造成損害的應(yīng)當(dāng)依法賠償”，而《海底電纜管道保護規(guī)定》第15條規(guī)定“單位和個人造成海底電纜管道及附屬保護設(shè)施損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任”，以上兩條規(guī)定均體現(xiàn)了造成海底電纜管道損害的主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，屬于重復(fù)規(guī)定。

123個別條款存在矛盾

《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》及實施辦法實施年份較早，未明確“保護區(qū)”的概念，而是使用了“海底電纜管道由兩側(cè)各兩海里（港內(nèi)為兩側(cè)各一百米）范圍”的說法?！逗５纂娎|管道保護規(guī)定》第7條確定了保護區(qū)的范圍，比《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》中“從事可能危及海底電纜管道安全和使用效能的作業(yè)的，應(yīng)事先與所有者協(xié)商并報經(jīng)主管機關(guān)批準(zhǔn)”的范圍要小，可以認為《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》所規(guī)定的范圍包含了保護區(qū)范圍，因此在范圍更小也更明確的保護區(qū)內(nèi)，對違法行為的處罰力度理應(yīng)更大，但是事實并非如此?！朵佋O(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》第20條規(guī)定，海上作業(yè)者“從事可能危及海底電纜管道安全和使用效能的作業(yè)的”，罰款最高額度為5萬元;而《海底電纜管道保護規(guī)定》第18條對破壞了電纜管道的具體行為罰款最高額度僅為1萬元，存在法條競合。

124處罰依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)模糊

《海底電纜管道保護規(guī)定》第18條列舉了保護區(qū)內(nèi)海上作業(yè)者的4類違法行為，但是對于如何判斷海上作業(yè)者從事違法行為、所依據(jù)的證據(jù)都沒有規(guī)定，其中第4類違法行為“未采取有效防護措施而造成海底電纜管道及其附屬保護設(shè)施損害的”表述模糊，實踐中難以進行認定，處罰缺乏針對性，對于違法行為的情節(jié)也沒有明確區(qū)分?！朵佋O(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》第20條規(guī)定對妨礙公務(wù)的行為應(yīng)處以5萬元以下罰款，但并未指明具體的妨礙公務(wù)行為;雖然將罰款金額劃分成了4個檔次，但是僅規(guī)定了罰款上限，對于具體違法行為的處罰金額，留下了過大的自由裁量空間。

125處罰力度小

《海底電纜管道保護規(guī)定》第8條把海底電纜管道破壞行為和從事保護區(qū)內(nèi)違禁行為的罰款金額上限定為1萬元;《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》中最高罰款金額為20萬元;罰款金額較少且部分行為違法成本低于守法成本。以南海某海底電纜工程為例，不考慮其他因素，靜態(tài)投資單根單千米指標(biāo)高達1 930萬元[9]。海底電纜損害所造成的直接維修成本和經(jīng)濟損失也非常高昂，以海底光纜為例，一次斷網(wǎng)修復(fù)時長約15日，成本在600萬元以上[10]。最高20萬元的罰款與海底電纜管道高昂的鋪設(shè)和維修成本相差懸殊，無法深刻影響具有較強經(jīng)濟實力的違法主體。

此外，對于海底電纜管道的違法行為，我國的處罰方式以經(jīng)濟手段為主，表現(xiàn)為處以行政罰款和民事?lián)p害賠償，關(guān)于海底電纜管道的法律法規(guī)中未明確規(guī)定對于情節(jié)嚴(yán)重的承擔(dān)刑事責(zé)任，《刑法》中也缺乏具體的罪名對海底電纜管道的犯罪行為加以處罰。因此，是否追究刑事責(zé)任以及如何進行刑罰裁量缺乏明確的法律依據(jù)。司法實踐中，對于追究刑事責(zé)任的案例屈指可數(shù)，且缺乏影響力。刑事手段的缺失，對潛在的違法者及其違法行為缺乏有效的震懾作用。

2新西蘭和澳大利亞海底電纜管道違法行為處罰經(jīng)驗

21立法現(xiàn)狀

《新西蘭海底電纜管道保護法》（Submarine Cables and Pipelines Protection Act 1996）于1996年正式生效，此后納入了1996年《領(lǐng)海及經(jīng)濟特區(qū)修正法》、2001年《電訊法》、2004年《海運修正法》、2008年《治安法》、2011年《刑事訴訟法》、2016年《最高法院法令》，最新版本于2016年修訂。主要內(nèi)容包括保護區(qū)的劃定和保護區(qū)內(nèi)的禁止性行為、各方主體的法律責(zé)任和違法行為的處理措施。

1997年澳大利亞頒布的《電信法》第24部分作為專章對海底電纜管道作出了規(guī)定，在附表3A中對海底電纜的管理作出了具體規(guī)定，通過程序性要求對所有者和施工者予以規(guī)制，著重以保護區(qū)制度強化對海底電纜的保護。

22違法處罰的規(guī)定

221新西蘭

《新西蘭海底電纜管道保護法》中的處罰措施主要針對海底電纜管道施工和投入使用階段違反程序要求、從事保護區(qū)內(nèi)禁止性活動、造成海底電纜管道損害行為和停用、廢棄現(xiàn)有管道的程序規(guī)定，其特點如下。

2211主體

《新西蘭海底電纜管道保護法》明確規(guī)定了適用主體，包括海底電纜管道所有者、施工作業(yè)者（船長和船東）及執(zhí)法人員，并對其概念作出清晰界定。以“海底電纜管道所有者”為例，法案第2條規(guī)定海底電纜管道所有者以登記為準(zhǔn)，特定情況下指承租人或臨時負責(zé)人，未登記的以管理者為準(zhǔn)，這樣的規(guī)定使責(zé)任主體明確，能夠在管理和執(zhí)法的過程中減少法律適用過程中對于主體適格的爭議。就行為主體而言，能夠根據(jù)具體的法律規(guī)定，知悉合法的行為范式，有利于避免由于主體不清而產(chǎn)生的違法行為，利于相關(guān)海底電纜管道保護活動執(zhí)行和實施。法案第11條規(guī)定，對故意或過失導(dǎo)致船舶或船舶設(shè)施損害海底電纜或管道的處罰對象，是該船舶的船長或船東。該規(guī)定明確了船長或船東在用海過程中的責(zé)任，強調(diào)了其在用?；顒又械淖⒁饬x務(wù)。

2212處罰依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

《新西蘭海底電纜管道保護法》第二部分依次規(guī)定了違法者承擔(dān)民事?lián)p害賠償責(zé)任，廢棄海底電纜管道應(yīng)當(dāng)遵守的程序要求和執(zhí)法者權(quán)限。第11條規(guī)定，對因為故意或過失損害海底電纜或管道的，處以250 000新元以下的罰款;第13條規(guī)定，在保護區(qū)內(nèi)進行捕魚作業(yè)、拋錨的行為，屬于犯罪。法案嚴(yán)格禁止了保護區(qū)內(nèi)的漁業(yè)行為，對于執(zhí)法者做出了規(guī)定，明確了執(zhí)法者有權(quán)扣押保護區(qū)內(nèi)的捕魚設(shè)備。

2213違法者的法律責(zé)任

《新西蘭海底電纜管道保護法》包括了追究行為人的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

法案第6條至第8條規(guī)定了對海底電纜或管道保護過程中的民事責(zé)任。如：破壞海底電纜管道的行為人對電纜管道所有者進行損害賠償;（除了海底電纜所有者的其他人）為了避免破壞電纜管道而造成財產(chǎn)損失，可以向電纜所有者主張經(jīng)濟賠償。

行政責(zé)任包括用海行為人的責(zé)任和行政執(zhí)法主體的權(quán)力范圍。第9條規(guī)定停止使用的電纜管道的所有者有通知義務(wù)，違反該項規(guī)定的處以5 000新元以下的罰款;第11條規(guī)定因為故意或過失導(dǎo)致船舶或者船舶設(shè)施損害海底電纜或管道，可處以不超過250 000新元的罰款;第18條至第23條明確了執(zhí)法者的權(quán)力范圍，即扣押保護區(qū)內(nèi)的捕魚設(shè)備、有權(quán)識別船只信息、獲取文件和相關(guān)信息以及扣押的權(quán)力。

法案規(guī)定嚴(yán)重的違法行為，認定為犯罪，追究行為人的刑事責(zé)任。第13條明確規(guī)定，在保護區(qū)內(nèi)進行捕魚作業(yè)或拋錨的，屬于犯罪。第15條規(guī)定對認定為犯罪的行為，處以不超過100 000新元的罰款。法案對海底電纜管道的犯罪行為，以財產(chǎn)刑處罰為主。

此外，含有“減輕或免除責(zé)任”條款，第11條第3款規(guī)定“如果被告人能證明對海底電纜或管道所造成的損害是在對船舶已經(jīng)采取了一切合理預(yù)防措施以避免損害的情況下發(fā)生的，或是以挽救生命為唯一目的造成的，則對該項罪行的指控可以進行免責(zé)辯護”;第14條第2款也規(guī)定“如果被告證明他已經(jīng)采取了一切合理步驟來預(yù)防犯罪行為，則構(gòu)成對第13條罪行的抗辯”。體現(xiàn)了合理的免責(zé)事由。

違法者民事責(zé)任、行政責(zé)任和行政責(zé)任的追究，具體體現(xiàn)在其處罰手段上，按照違法主體的不同，可以將法案中的違法行為分為海底電纜管道所有者的違法行為和其他用海者的破壞行為。依據(jù)其情節(jié)的嚴(yán)重程度和是否產(chǎn)生實害，作出相應(yīng)的處罰，處罰手段以罰款為主，通過額度的不同加以區(qū)分。

222澳大利亞

《澳大利亞電信法》（Telecommunications Act 1997）附表3A部分涉及的處罰規(guī)定主要是在保護區(qū)內(nèi)從事違禁或限制行為、對海底電纜造成損壞、鋪設(shè)海底電纜未按照法定程序所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2221主體和內(nèi)容

法案涉及海底電纜管道的所有者、施工者、執(zhí)法者和運營商，第45條對求償主體的資格也作出了具體要求。第49條規(guī)定了咨詢委員會的人員可以有澳大利亞聯(lián)邦、相關(guān)利益州、澳大利亞聯(lián)邦或州的管理機構(gòu)或部門、利益相關(guān)行業(yè)和組織集團。確認了各方的主體資格。

法案內(nèi)容較為豐富，涉及了鋪設(shè)前的環(huán)評、審批，鋪設(shè)后的管理以及保護區(qū)禁止性行為，基本涵蓋了海底電纜管道的各個應(yīng)用環(huán)節(jié)，立法完備，可以有效適用。

2222處罰依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

《澳大利亞電信法》中的處罰規(guī)定細致，處罰依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)明確。法案明確列舉了違法行為的范圍，如第10條和第11條分別規(guī)定了在保護區(qū)內(nèi)被禁止和被限制的活動。法案也對責(zé)任人的范圍進行了明確規(guī)定，如在行為人承擔(dān)毀損海底電纜的責(zé)任外，第39條對損害了電纜管道的船舶的船長和所有者處以監(jiān)禁十年和（或）600個處罰單位。法案規(guī)定了不同的處罰標(biāo)準(zhǔn)，如根據(jù)行為人的主觀過錯不同，對同一行為施以不同程度的處罰，第36條對故意損害海底電纜管道的行為處以監(jiān)禁十年和（或）600個處罰單位，第37條對過失損害電纜管道的行為處以監(jiān)禁三年和（或）180個處罰單位。法案也根據(jù)行為目的對處罰方式進行了分類，如第40條對參與被禁止或被限制活動處以監(jiān)禁五年和（或）300個處罰單位，第41條對違反第40條是為了謀取商業(yè)利益處以監(jiān)禁七年和（或）420個處罰單位，根據(jù)是否謀取商業(yè)利益，處罰力度不同。

3國內(nèi)外規(guī)定對比與經(jīng)驗借鑒

31在《刑法》中增設(shè)破壞海底電纜管道罪

《聯(lián)合國海洋法公約》將破壞海底電纜管道的行為認定為國際犯罪。對于嚴(yán)重的海底電纜管道的違法行為，澳大利亞和新西蘭都有相應(yīng)的罪名予以處罰。考慮到海底電纜在我國通信和能源中的作用日益顯著，而我國現(xiàn)有的法律法規(guī)難以對海底電纜管道起到有效的保護作用，建議將國際犯罪內(nèi)化，在我國刑法中增設(shè)破壞海底電纜管道罪，明確犯罪構(gòu)成要件，并根據(jù)行為人故意或過失的主觀構(gòu)成要件確定合理的法定刑。

32制定《海底電纜管道法》

與澳大利亞、新西蘭相關(guān)法律相比，我國用以海底電纜管道規(guī)制的法律位階較低，且現(xiàn)有法律規(guī)范，尤其是1989年制定的《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》，制定時間早，實施時間跨度長，很難有效在現(xiàn)階段起到有效規(guī)制作用，而后制定的相關(guān)規(guī)定雖然對之前規(guī)定進行了補充，但存在部分法條規(guī)制內(nèi)容重疊，法律適用的選擇較為困難。所以，建議我國海底電纜管道主管部門整合現(xiàn)有法律規(guī)范，結(jié)合當(dāng)下海底電纜管道的發(fā)展情況和未來發(fā)展預(yù)期，制定一部法律位階較高的專門法律用以保護海底電纜管道。在違法處罰規(guī)定中，應(yīng)細化處罰分類標(biāo)準(zhǔn)，完善處罰依據(jù)，對違法行為進行細致分類，并規(guī)定對損害程度的評判細則。

321涉及電纜管道管理全過程

《澳大利亞電信法》就電纜管道鋪設(shè)前的審批、鋪設(shè)施工的程序要求和運營的管理保護均作出了規(guī)定，基本涵蓋海底電纜管道保護的全過程，立法統(tǒng)一。我國不同階段需要根據(jù)不同的法律法規(guī)分別適用，《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實施辦法》和《海底電纜管道保護規(guī)定》，由于立法時間跨度較大，存在法律規(guī)定分散、法條競合的問題，使得法律選擇和適用不夠明確。我國應(yīng)當(dāng)整合以上3項法規(guī)，并結(jié)合當(dāng)下實際和未來發(fā)展預(yù)期，在《海底電纜法》中涵蓋海底電纜管道鋪設(shè)、管理的不同環(huán)節(jié)。

322對違法行為分類

海底電纜管道的違法主體大致可分為海底電纜管道的所有者、施工者、區(qū)域內(nèi)其他用?；顒诱吆托姓黧w。對于行政主體的違法行為，可以根據(jù)行政法規(guī)予以行政處罰，不屬于本法討論的范圍。

在違法行為的分類過程中，可以分為違反禁止性規(guī)定的行為和產(chǎn)生實害的行為。以《澳大利亞電信法》為例，違法行為分為“損害海底電纜”和“從事保護區(qū)內(nèi)禁止行為”兩類，對于破壞海底電纜管道的行為，又根據(jù)故意和過失的主觀過錯，設(shè)定不同的處罰。在海域內(nèi)從事禁止性的行為，雖然沒有對海底電纜管道造成損害，但是產(chǎn)生了造成損害的危險。對于此類行為應(yīng)當(dāng)采取以罰款為主的處罰手段。而由于從事該行為對海底電纜管道造成損害的，按照破壞海底電纜管道的類別予以處罰。

323明確處罰標(biāo)準(zhǔn)

對于海底電纜管道違法行為的處罰，應(yīng)當(dāng)綜合考慮違法主體的客觀事實和主觀結(jié)果，辯證明確海底電纜管道違法行為，此類違法行為，不僅包括海底管道鋪設(shè)期間的非法施工、導(dǎo)致環(huán)境破壞等常規(guī)問題，更應(yīng)當(dāng)涉及在海底電纜管道建成后，該海域其他用海行為對其造成的損害。在劃定處罰標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)充分考慮違法主體的支付能力和處罰標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)防犯罪的作用，使得執(zhí)法主體根據(jù)事實作出處罰時可發(fā)揮自由裁量權(quán)，使立法不至于僵化。

324加大處罰力度

危害海底電纜管道安全是最重要的海底電纜管道違法行為，對其罰款金額體現(xiàn)了各國對違法行為的處罰力度（表1）。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，我國對海底電纜管道違法行為的處罰力度明顯不足，對違法者難以產(chǎn)生有力威懾;另一方面，較低的違法成本反而會對違法主體產(chǎn)生非正向的激勵——即只需要支付5萬元，即可在保護區(qū)內(nèi)從事禁止性的行為。因此建議根據(jù)目前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平重新制定罰款金額，綜合考慮到鋪設(shè)和維護電纜的成本、經(jīng)濟發(fā)展水平、違法行為的損害后果和行為人的經(jīng)濟能力。提高罰款金額，增加違法者的違法成本，以起到預(yù)防違法的作用。

325適時修訂相關(guān)法律法規(guī)

《新西蘭海底電纜管道保護法案》頒布于1996年5月，于1996年8月、2001年、2005年、2008年、2013年進行了修訂，使得法案內(nèi)容符合海底電纜管道發(fā)展和保護的需要，也符合海洋法和刑事訴訟法的要求，《澳大利亞電信法》中關(guān)于海底電纜管道的規(guī)定于2005年以修正案形式作出了系統(tǒng)的修訂。近年來，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和日益密切的國際交往，海底電纜管道的發(fā)展迅速，且該趨勢將長期保持下去。與此同時，在相應(yīng)海域其他的用?；顒右踩找骖l繁，船舶通行、捕魚作業(yè)或其他海底施工活動，對海底電纜管道的安全產(chǎn)生了威脅。建議在我國的立法活動中總結(jié)前期海底電纜管道保護過程中存在的問題和漏洞，結(jié)合當(dāng)下發(fā)展和保護的需要，修訂和完善海底電纜管道相關(guān)法律法規(guī)，使之符合建設(shè)海洋強國的目標(biāo)。

4結(jié)語

海底電纜管道已成為關(guān)系國家信息和能源安全的重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)和保護不僅需要科學(xué)技術(shù)的支撐，也需要法律法規(guī)構(gòu)建良好的用海秩序。我國現(xiàn)行的法律較為滯后，需要修訂和完善，以滿足未來海底電纜管道發(fā)展的要求。本研究通過中外立法對比，梳理我國、澳大利亞和新西蘭立法現(xiàn)狀，總結(jié)國內(nèi)外立法成果，提出建議，為我國海底電纜管道違法行為處罰規(guī)定的完善和未來立法工作提供參考。

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