環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的研究

奚瑩瑩

摘要：當(dāng)今世界，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，各國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題給予越來(lái)越多的關(guān)注和重視，我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的態(tài)度，從環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展到環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的高度重視。2014年4月全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的原則。本文將從環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)涵、歷史發(fā)展、理論基礎(chǔ)及落實(shí)建議四個(gè)方面對(duì)該原則進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，希望對(duì)該原則的發(fā)展與落實(shí)做出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：優(yōu)先保護(hù)原則;環(huán)境保護(hù)法;可持續(xù)發(fā)展;環(huán)境保護(hù)優(yōu)先

2014年4月全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》，首次正式確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。從協(xié)調(diào)發(fā)展到保護(hù)優(yōu)先，我國(guó)關(guān)于的環(huán)境保護(hù)的理念與政策不斷發(fā)展與進(jìn)步。保護(hù)優(yōu)先原則不僅是對(duì)可持續(xù)發(fā)展理念的回應(yīng)，更是我國(guó)新的社會(huì)主要矛盾的要求，滿足了人們對(duì)日益增長(zhǎng)的生存環(huán)境質(zhì)量的要求。

一、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)涵

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則是指在某一時(shí)段，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)模和速度超過(guò)或可能超過(guò)某地環(huán)境承載力最大值時(shí)，對(duì)環(huán)境利益進(jìn)行傾斜性保護(hù)，使之優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益的原則。保護(hù)優(yōu)先原則體現(xiàn)我國(guó)基本國(guó)策，符合立法目的?！董h(huán)境保護(hù)法》第一條明確了修訂《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的，第四條表達(dá)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的要求，使環(huán)境保護(hù)上升到國(guó)家基本政策的高度，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)的重要性。同時(shí)，明確了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系已經(jīng)從環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)改變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，兩者位置的顛倒，凸顯了環(huán)境保護(hù)的重要性，體現(xiàn)了保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)涵。

二、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的發(fā)展歷程

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則這一概念在我國(guó)并非由來(lái)已久，它是我國(guó)學(xué)者在借鑒外國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的基礎(chǔ)之上，由我國(guó)的協(xié)調(diào)發(fā)展這一原則演變而來(lái)的。

在第二次世界大戰(zhàn)之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為世界各國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的首要任務(wù)，然而在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題亦以同樣的速度日趨惡化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展全球化，環(huán)境惡化同步全球化，特別是八大公害事件的發(fā)生，給世界各國(guó)敲響了環(huán)境保護(hù)的警鐘，國(guó)際社會(huì)由此開始對(duì)環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境立法給予高度的重視。1972年6月世界各國(guó)召開了聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，我國(guó)參加了此次會(huì)議并由此開始了解環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的嚴(yán)峻形勢(shì)與迫切要求。

我國(guó)最早的關(guān)于環(huán)境保護(hù)的立法是1973年8月制定的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，這是我國(guó)第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，它在當(dāng)時(shí)起著環(huán)境保護(hù)基本法的作用。1978年憲法修訂案中將環(huán)境保護(hù)寫進(jìn)憲法，1983我國(guó)確立了環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，并提出制定相應(yīng)的總方針與總政策，要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三者效益的協(xié)調(diào)發(fā)展和有機(jī)統(tǒng)一。自此經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念得到了清晰的體現(xiàn)。

協(xié)調(diào)發(fā)展理念的首次確立是在1989年的《環(huán)保法》，該法第四條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的要求，這在一定程度上將環(huán)境保護(hù)上升到了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的高度，但是當(dāng)時(shí)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局勢(shì)和人們的思想理念并未將兩者并重，立法上也表明了經(jīng)濟(jì)發(fā)展在先，環(huán)境保護(hù)在后，兩者發(fā)生矛盾時(shí)環(huán)境保護(hù)要讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵。這使得環(huán)境保護(hù)雖有立法卻不能有效落實(shí)，環(huán)境問(wèn)題依然日趨嚴(yán)重。

鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾的日益突出以及兩者的嚴(yán)重不均衡，我國(guó)學(xué)者在研究國(guó)外關(guān)于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法之后，引進(jìn)了保護(hù)優(yōu)先的概念，建議將“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”改為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，將環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先發(fā)展的位置，以此來(lái)凸顯環(huán)境保護(hù)的重要性。我國(guó)對(duì)此予以高度重視，2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，在該決定中，我國(guó)首次正式提出了“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系是以環(huán)境保護(hù)為優(yōu)先，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。我國(guó)于2006年發(fā)布的《十一五規(guī)劃》規(guī)定了在限制開發(fā)區(qū)域堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則。這表明我國(guó)關(guān)于保護(hù)環(huán)境的理念開始由協(xié)調(diào)發(fā)展向保護(hù)優(yōu)先進(jìn)行轉(zhuǎn)變。直至2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，我國(guó)正式確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。自此，我國(guó)完成了立法層面上對(duì)環(huán)境保護(hù)從協(xié)調(diào)發(fā)展到保護(hù)優(yōu)先原則的重大轉(zhuǎn)變，在我國(guó)環(huán)境立法史上具有重要的進(jìn)步意義。

三、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的理論基礎(chǔ)

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則是環(huán)境保護(hù)的基本原則之一，其產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)從學(xué)界通說(shuō)觀點(diǎn)來(lái)看共有四點(diǎn)，分別是作為社會(huì)目標(biāo)基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展，作為公民權(quán)利基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)，作為法律價(jià)值基礎(chǔ)的環(huán)境正義以及作為環(huán)境道德基礎(chǔ)的環(huán)境倫理。

可持續(xù)發(fā)展理念是當(dāng)今世界社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、生態(tài)、資源等各方面發(fā)展的共同理念，它是指發(fā)展既要滿足當(dāng)代人的需求，又不能損害后代人滿足需求的能力?？沙掷m(xù)發(fā)展理念在我國(guó)最初體現(xiàn)于科學(xué)發(fā)展觀概念的提出。2012年11月中共十八大報(bào)告提出了要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的目的是實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，明確了可持續(xù)發(fā)展的理念。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》 第一條的規(guī)定明確表示實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展，就是為了保障經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)優(yōu)先原則作為環(huán)境法的基本原則之一，通過(guò)保護(hù)優(yōu)先原則更好的落實(shí)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，最終達(dá)到保障人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

公民環(huán)境權(quán)的概念從2014年《環(huán)境保護(hù)法》第二條的規(guī)定可窺知是指人類為了生存和發(fā)展有從環(huán)境要素中獲取利益以維持生命并進(jìn)一步發(fā)展的權(quán)利。同時(shí)，《憲法》在第二十六條賦予了公民獲取環(huán)境利益即良好的生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境的基本權(quán)利。環(huán)境權(quán)作為《憲法》賦予公民的基本權(quán)利，不僅強(qiáng)調(diào)了國(guó)家環(huán)境保護(hù)的義務(wù)外，也為相關(guān)環(huán)境立法提供了依據(jù)，更是確立環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的權(quán)利基礎(chǔ)。

環(huán)境正義是指在環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域中，在分配環(huán)境利益與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、負(fù)擔(dān)時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉持公平正義，無(wú)歧視地對(duì)待每一位公民或群體。環(huán)境正義可以分為代內(nèi)正義與代際正義。代內(nèi)正義是指要在全體公民或群體之間平等的分配環(huán)境利益與環(huán)境負(fù)擔(dān)，當(dāng)弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體的環(huán)境利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先將利益分配給弱勢(shì)群體，強(qiáng)勢(shì)群體則需承擔(dān)更多的環(huán)境負(fù)擔(dān)，以達(dá)到公平分配環(huán)境利益與環(huán)境負(fù)擔(dān)的狀態(tài)。若代內(nèi)正義是要求實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人之間的環(huán)境正義，那么代際正義就是要實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人與后代人之間的環(huán)境正義。相比代內(nèi)正義而言，代際正義的要求更能體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求，更能體現(xiàn)作為環(huán)境保護(hù)基本原則的優(yōu)先保護(hù)原則的內(nèi)涵與價(jià)值追求。

環(huán)境倫理學(xué)產(chǎn)生于20世紀(jì)中后期，彼時(shí)新興工業(yè)革命的興起與國(guó)際經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，使環(huán)境問(wèn)題日趨成為全球化的重大問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾愈演愈烈，人與自然關(guān)系的嚴(yán)重失衡，人類生活環(huán)境的逐步惡化，一步步迫使人類開始思考和正視環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境倫理學(xué)也由此從“人類中心主義”開始向“生態(tài)中心主義”轉(zhuǎn)變。然而生態(tài)中心主義的理念只是單純的從自然的角度思考問(wèn)題，并不利于人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。因此，有學(xué)者提出了一種新的主張即“生態(tài)人類中心主義”。它將前兩種思想結(jié)合起來(lái)，認(rèn)為人的生存與發(fā)展是目的，而堅(jiān)持人與自然作為整體的關(guān)系則是實(shí)現(xiàn)這一目的必要的手段和途徑。人類要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就必須先實(shí)現(xiàn)人類賴以生存的自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，也就是說(shuō)，人類要想實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益，就必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則，在保證環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的前提下，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

四、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的落實(shí)建議

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則雖然作為環(huán)境保護(hù)的基本原則之一在我國(guó)立法上得到了確立，但是關(guān)于該原則的落實(shí)仍然存在很多問(wèn)題，立法上不夠細(xì)化完善，執(zhí)法、司法體系的不健全，人們關(guān)于保護(hù)優(yōu)先觀念的認(rèn)識(shí)不夠等等都成為實(shí)現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先原則的重重阻礙，要想更好的落實(shí)保護(hù)優(yōu)先原則，就需要先解決這些問(wèn)題。

立法是執(zhí)法、司法的前提，我國(guó)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的立法其實(shí)過(guò)于寬泛，任意性很大。例如《環(huán)境保護(hù)法》中的 “嚴(yán)重污染”是指什么程度， “限期治理”的限期具體指多久等等諸如此類的規(guī)定不夠細(xì)化，給予執(zhí)法人員極大的主觀判斷權(quán)，不利于環(huán)境制度的貫徹與落實(shí)。因此，細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)成為更好的落實(shí)環(huán)境保護(hù)原則得應(yīng)有之義。另外，我國(guó)目前關(guān)于環(huán)境保護(hù)的責(zé)任承擔(dān)，以行政和民事責(zé)任為主，責(zé)任力度不夠?qū)е颅h(huán)境違法行為屢禁不止，為此必須加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)在刑事方面的立法，以遏制日趨增多的環(huán)境違法行為，保障保護(hù)優(yōu)先原則的落實(shí)。

在執(zhí)法與司法方面，首先要在執(zhí)法和司法人員中牢固樹立保護(hù)優(yōu)先的理念，完善程序制度上的設(shè)計(jì)，加大關(guān)于環(huán)境保護(hù)的司法救濟(jì)，要敢于破除地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的干擾，完善環(huán)境公益訴訟，增加環(huán)境保護(hù)的司法救濟(jì)渠道，充分保障當(dāng)事人的利益。

最后，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的落實(shí)不僅要注重立法、執(zhí)法、司法方面的完善，更重要的是要在公民的心中樹立保護(hù)優(yōu)先的理念，環(huán)境保護(hù)最終要靠每個(gè)公民的自覺才能實(shí)現(xiàn)。因此，國(guó)家需要加大對(duì)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的宣傳力度，使公眾參與在落實(shí)保護(hù)優(yōu)先原則上發(fā)揮更重要的作用。

五、結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，人們?cè)谧非蟾呶镔|(zhì)生活的同時(shí)也越來(lái)越重視生活環(huán)境的質(zhì)量，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的確立，符合世界發(fā)展的趨勢(shì)，符合我國(guó)的基本國(guó)情。保護(hù)優(yōu)先原則在立法上的正式確立是我國(guó)關(guān)于環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重大的歷史進(jìn)步，但是這并不意味著我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)得到了解決。環(huán)境保護(hù)是人類一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)而重大的歷史任務(wù)，它需要我們長(zhǎng)期不懈的奮斗，堅(jiān)持到底。

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