特色小鎮(zhèn)PPP模式特征、問題分析與政策建議

余池明 宋雅琴

摘要：當(dāng)前特色小鎮(zhèn)培育呈現(xiàn)良好勢頭的同時(shí)也遇到不少困難，主要瓶頸為資金短缺和持續(xù)運(yùn)營能力不足，倡導(dǎo)政府引導(dǎo)、市場參與的政府與社會資本合作模式（PPP）有助于解決此類問題。但特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目涉及產(chǎn)業(yè)特色定位難、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制復(fù)雜、PPP合規(guī)性要求高等諸多現(xiàn)實(shí)問題，不能簡單套用傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目的實(shí)施框架。如何結(jié)合特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的特點(diǎn)和實(shí)踐探索，充分了解我國當(dāng)前特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的政策要求和運(yùn)作模式，將PPP模式適用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)和運(yùn)營，在引入社會資本資金的同時(shí)充分激發(fā)社會資本的運(yùn)營積極性，是本研究希望回答的核心問題。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；PPP；模式特征；問題分析；政策建議

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.05.009？中圖分類號：F291.1

文章編號：1009-1483（2019）05-0057-06？文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Research on Characteristic Town PPP Feature， Problem Analysis and Policy Suggestion

YU Chiming， SONG Yaqin

[Abstract] There has been a positive tendency in the development of characteristic towns recently， meanwhile， difficulties have been encountered still. The main bottlenecks are shortage of funds and lack of continuous operation capacity， which can be solved with the help of Public-Private Partnership （PPP） that advocates government guidance and private participation. However， PPP projects of characteristic towns involve many practical problems such as difficulties in industrial features positioning， complex return mechanism， and high PPP compliance requirements. As a result， the implementation framework of traditional infrastructure PPP projects cannot be simply applied. This study focuses on the core issue of applying PPP model to construction and operation progress of characteristic towns， with combination of features of characteristic towns and practical experience， and under the policy requirements and operation modes of China’s current characteristic town projects as well， to promote the operation enthusiasm of social capitals while introducing them.

[Keywords] characteristic town； PPP； pattern feature； problem analysis； policy suggestion

引言

特色小鎮(zhèn)的說法雖然在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)出現(xiàn)，但是作為經(jīng)濟(jì)體制改革、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的樣板試驗(yàn)田，是在2014年浙江特色小鎮(zhèn)模式出現(xiàn)以后才產(chǎn)生了全國性的影響[1]。政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），也自2014年以來在財(cái)政部和國家發(fā)改委的大力推動(dòng)下開展廣泛的試點(diǎn)。將特色小鎮(zhèn)和PPP模式兩個(gè)熱點(diǎn)問題聯(lián)系起來討論是2016年末以來的事情，由于落地實(shí)施的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目很少，所以大多數(shù)論文還只是初步討論P(yáng)PP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)用的必要性、可行性和運(yùn)作流程。如賈康研究了特色小鎮(zhèn)運(yùn)用PPP模式的必然性和可行性[2]，魏蓉蓉等研究了特色小鎮(zhèn)發(fā)展的PPP創(chuàng)新支持模式在基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個(gè)方面的應(yīng)用[3]，徐可等探討了PPP應(yīng)用的可行性和運(yùn)作框架[4]。另外有不少文章只是將PPP作為一種融資模式討論在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用和風(fēng)險(xiǎn)防范。

本課題2017年初申報(bào)，2017年6月正式立項(xiàng)，從研究框架設(shè)計(jì)上首先區(qū)分了特色小城鎮(zhèn)與特色小鎮(zhèn)的不同含義，側(cè)重于特色小鎮(zhèn)的研究，其次區(qū)分了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目與特色小鎮(zhèn)整體PPP項(xiàng)目，首次提出從特色小鎮(zhèn)整體PPP模式的角度研究探討特色小鎮(zhèn)涉及產(chǎn)業(yè)特色定位難、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制復(fù)雜、PPP合規(guī)性要求高等現(xiàn)實(shí)問題，認(rèn)為不能簡單套用傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目的實(shí)施框架。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月31日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫中特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目僅為69個(gè)。因此，本文基于課題組對代表性特色小鎮(zhèn)模式的考察及作者單位特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目咨詢的實(shí)踐，分析我國當(dāng)前特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的政策要求和運(yùn)作模式，研究特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中面臨的問題和難點(diǎn)，對實(shí)現(xiàn)社會資本積極參與、政府和社會資本合作良好、公共服務(wù)不斷提升的最終目的提出建議。

1 PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的作用

當(dāng)前國家推廣特色小鎮(zhèn)采用PPP模式，引入社會資本、專業(yè)的城市投資建設(shè)運(yùn)營商，可以有效減輕地方財(cái)政壓力、開拓融資渠道、彌補(bǔ)特色小鎮(zhèn)資金缺口，同時(shí)可以利用產(chǎn)業(yè)服務(wù)和城市運(yùn)營方面的經(jīng)驗(yàn)和資源，補(bǔ)齊縣域項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營方面的能力短板。

1.1 緩解政府短期財(cái)政壓力的主要途徑

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施公用設(shè)施部分屬于政府投資項(xiàng)目，但由于目前縣級財(cái)政能力所限，短期內(nèi)無法承擔(dān)本項(xiàng)目的建設(shè)投資支出，單純依靠政府提供將難以滿足公眾需求。在此背景下，通過PPP模式引進(jìn)社會資本參與建設(shè)、運(yùn)營、管理及維護(hù)工作，政府無需在項(xiàng)目建設(shè)初期承擔(dān)項(xiàng)目支出，而是通過在合作期限內(nèi)給予適當(dāng)?shù)目尚行匀笨谘a(bǔ)助，達(dá)到平滑財(cái)政支出，緩解政府短期投資中財(cái)政壓力的目的。

1.2 提高項(xiàng)目運(yùn)營管理效率的重要路徑

特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目擬將建設(shè)和后期運(yùn)營管理統(tǒng)一打包，通過充分競爭的方式引入社會資本參與，有利于引導(dǎo)社會資本從項(xiàng)目全生命周期的角度，統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運(yùn)營管理工作。通過引入優(yōu)質(zhì)專業(yè)的社會資本，利用其先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)的效率與質(zhì)量，有效增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，提升公共服務(wù)質(zhì)量水平。

1.3 優(yōu)化資源配置及風(fēng)險(xiǎn)合理分配的手段

特色小鎮(zhèn)PPP模式是政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)收益共享的理念，對各自提供的資源進(jìn)行優(yōu)化配置，明確各參與方的權(quán)利義務(wù)，政府和社會資本可以發(fā)揮自身優(yōu)勢在項(xiàng)目的不同環(huán)節(jié)管控相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，使得對風(fēng)險(xiǎn)具有控制力一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低整個(gè)項(xiàng)目合作期的風(fēng)險(xiǎn)，最終提升項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，以達(dá)到資源合理配置和社會公眾利益的最大化。

2特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目運(yùn)作模式特征與選擇

目前特色小鎮(zhèn)還處于自主摸索階段，并沒有成熟的模式可以被廣泛借鑒[4]。以PPP模式推進(jìn)特色小鎮(zhèn)落地，需要綜合考慮特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目和PPP模式的特點(diǎn)。

2.1 典型特色小鎮(zhèn)運(yùn)作模式介紹

典型特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目大體可分為PPP模式和非PPP模式兩大類。

PPP項(xiàng)目基于社會資本方的角色可以分為三小類：（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營；（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營+經(jīng)營性場所建設(shè)及運(yùn)營；（3）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營+經(jīng)營性場所建設(shè)及運(yùn)營+小鎮(zhèn)招商引資。在三類特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中，社會資本方提供不同范圍的服務(wù)，三種類型特色小鎮(zhèn)在運(yùn)營內(nèi)容上既存在包含關(guān)系，又存在層層深入的遞進(jìn)關(guān)系。

市場化特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目屬于非PPP項(xiàng)目類型，即由社會資本打造特色小鎮(zhèn)，政府僅僅起到支持作用。這一類項(xiàng)目雖然不屬于PPP項(xiàng)目，但與PPP項(xiàng)目之間并沒有不可逾越的鴻溝，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展也勢必有伴隨著市場主體更大的主導(dǎo)權(quán)。因此，市場化的特色小鎮(zhèn)案例同樣應(yīng)該作為PPP案例研究的重要參考。

2.1.1“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營”類：浙江省寧波市寧海智能汽車小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目

寧海智能汽車小鎮(zhèn)被確定為浙江省省級示范特色小鎮(zhèn)，項(xiàng)目位于寧東新城核心區(qū)內(nèi)，包含9個(gè)子項(xiàng)目，涉及景觀、市政道路、橋梁、土石方及地基處理等建設(shè)內(nèi)容，包括項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營和移交。社會資本方要承擔(dān)投融資、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交等角色。

該項(xiàng)目合同約定：項(xiàng)目公司應(yīng)確保項(xiàng)目設(shè)施始終處于良好運(yùn)營維護(hù)狀態(tài)并能夠以安全、連續(xù)和穩(wěn)定的方式提供符合本協(xié)議要求的服務(wù)。項(xiàng)目公司提供的運(yùn)營服務(wù)主要是基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，對于小鎮(zhèn)規(guī)劃是否合理、發(fā)展效果是否能夠達(dá)到預(yù)期等問題，社會資本不提供相應(yīng)的服務(wù)，也不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?；A(chǔ)設(shè)施服務(wù)與特色小鎮(zhèn)的真正發(fā)展情況仍然是相對剝離的關(guān)系，該模式仍然是較為單一的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營維護(hù)。

2.1.2“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營+經(jīng)營性場所建設(shè)及運(yùn)營”類：湖南省長沙市金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)建設(shè)及旅游開發(fā)一期項(xiàng)目

金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”項(xiàng)目內(nèi)容包括：城鎮(zhèn)建設(shè)，主要是現(xiàn)有建成區(qū)的提質(zhì)改造和鎮(zhèn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；旅游休閑產(chǎn)業(yè)，主要是依托茶生態(tài)園和外圍生態(tài)景點(diǎn)建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施而打造高品質(zhì)旅游線路。一方面通過采用PPP模式建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和旅游基礎(chǔ)設(shè)施來實(shí)現(xiàn)，另一方面通過采用經(jīng)營性用地出讓開發(fā)的方式建設(shè)作為重點(diǎn)旅游配套設(shè)施的金井老街坊來實(shí)現(xiàn)。市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和旅游基礎(chǔ)設(shè)施與金井老街坊綜合開發(fā)同步實(shí)施建設(shè)，協(xié)同發(fā)展，整體形成“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”建設(shè)的旅游資源。

這一類特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中，除去公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營之外，還有部分具備較強(qiáng)經(jīng)營性的場館設(shè)施，例如公園、文體活動(dòng)中心等，可以依靠經(jīng)營性收入回收資金。一般而言，此類項(xiàng)目會配合使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，一定程度上，小鎮(zhèn)的發(fā)展程度與社會資本的收益之間建立起了正相關(guān)關(guān)系，社會資本由于回報(bào)機(jī)制的激勵(lì)，會對小鎮(zhèn)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

2.1.3“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營+經(jīng)營性場所建設(shè)及運(yùn)營+小鎮(zhèn)招商引資”類：河北省廊坊市大廠影視小鎮(zhèn)

大廠縣影視小鎮(zhèn)位于其高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)內(nèi)。影視小鎮(zhèn)立足影視產(chǎn)業(yè)，以拍攝棚為抓手，同時(shí)建設(shè)教學(xué)樓、孵化樓、創(chuàng)意樓、特效樓、放映廳等，吸引影視資源聚集，使企業(yè)之間產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，從而圍繞拍攝棚形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)。大廠影視小鎮(zhèn)以影視產(chǎn)業(yè)為支柱，以“影視+”為核心發(fā)展理念，高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建全方位的影視運(yùn)營配套，打造國內(nèi)首個(gè)影視生態(tài)風(fēng)情小鎮(zhèn)，構(gòu)建影視、休閑、居住等多元化功能為一體的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

大廠影視小鎮(zhèn)的社會資本方為華夏幸福，負(fù)責(zé)提供規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、城市運(yùn)營服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。其中，土地整理具體為受政府委托提供土地整理服務(wù)，主要是前期的具體事務(wù)性工作；產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)主要為培育企業(yè)。影視小鎮(zhèn)的選址和規(guī)劃由華夏幸福提出建議，政府審批通過。影視小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的另一特點(diǎn)是重視培育企業(yè)。除引進(jìn)業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)外，影視小鎮(zhèn)注重項(xiàng)目孵化和人才孵化，培育在小鎮(zhèn)發(fā)展起來的企業(yè)和人才，同時(shí)通過培育和孵化，完善產(chǎn)業(yè)鏈。社會資本方的角色不是單純地按照政府的規(guī)劃對小鎮(zhèn)進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營，而是在尋找定位后，以“包辦”的方式，選址打造一座小鎮(zhèn)。即社會資本提供的服務(wù)為“一整個(gè)小鎮(zhèn)”，而非“一個(gè)小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施”或“一個(gè)小鎮(zhèn)中的經(jīng)營性場所”。

2.1.4市場化特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目：廣東省惠州市潼湖科技小鎮(zhèn)

市場化的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目相比而言，社會資本的作用進(jìn)一步加強(qiáng)，并承擔(dān)了更多風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。市場化的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目并非全然的商業(yè)項(xiàng)目，同樣需要政府和社會資本之間的配合，例如選址、規(guī)劃、優(yōu)惠政策傾斜等需要政府力量，而建設(shè)、運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)培育等需要社會資本的商業(yè)力量。脫離了PPP的約束，政府方和社會資本的合作方式在合規(guī)范圍內(nèi)，可以更加靈活。

由碧桂園打造的潼湖科技小鎮(zhèn)就是典型的市場化的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目案例。潼湖科技小鎮(zhèn)由政府提出指導(dǎo)意見，政府主導(dǎo)規(guī)劃的編制，建設(shè)和運(yùn)營方碧桂園提出需求，規(guī)劃完成后由碧桂園進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營，碧桂園吸收此前地產(chǎn)項(xiàng)目，特別是森林城市的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，將潼湖科技小鎮(zhèn)打造成立體城市、智慧城市，將綠色理念和科技理念貫穿于整個(gè)項(xiàng)目，打造智能化的公共服務(wù)設(shè)施配套和多維度生態(tài)系統(tǒng)。科技小鎮(zhèn)附近的潼湖濕地，可作為水循環(huán)利用的基礎(chǔ)。建設(shè)完成后，由碧桂園完成招商引資，構(gòu)建小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，并獲得合理收益。

2.2 特色小鎮(zhèn)運(yùn)作模式的選擇

國內(nèi)的特色小鎮(zhèn)既有政府主導(dǎo)的小鎮(zhèn)，又有社會資本主導(dǎo)的模式。建設(shè)特色小鎮(zhèn)是一個(gè)系統(tǒng)性工程，既涉及私領(lǐng)域，又涉及公領(lǐng)域，因此必然需要良好的政企關(guān)系。但就目前特色小鎮(zhèn)的實(shí)踐來看，這種政企關(guān)系不一定是PPP模式；即使是PPP模式，政府和社會資本在小鎮(zhèn)發(fā)展中的參與度也不盡相同。不同的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目模式中，政府和社會資本之間的關(guān)系可以用圖直觀表示（見圖1）?？梢姡谔厣℃?zhèn)項(xiàng)目中，政府參與度和社會資本參與度在某種程度上是此消彼長的關(guān)系。

對于市場情況、發(fā)展程度不同的地區(qū)，采取的模式應(yīng)有所差別。換言之，在不同地區(qū)，社會資本和政府在項(xiàng)目中的角色應(yīng)有所不同。對于市場化程度更高、經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府在特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中扮演的角色相對更“隱形”，主要居于輔助地位，為特色小鎮(zhèn)提供行政服務(wù)；而對于政府力量更強(qiáng)的地區(qū)，政府的參與度就相對更高，往往在項(xiàng)目中居于主導(dǎo)地位。

3特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目面臨的問題

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是PPP項(xiàng)目中較為特殊的一類，現(xiàn)有PPP政策主要針對單體項(xiàng)目，將PPP限制在一個(gè)極為狹窄的范圍內(nèi)，很多政策無法適應(yīng)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的管理需求。當(dāng)前進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，不能僅將PPP的范圍限制在目前政策框架下的“合規(guī)PPP”，而應(yīng)當(dāng)在PPP實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對政策進(jìn)行調(diào)整，使其真正適應(yīng)PPP的發(fā)展。針對特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目而言，目前存在以下需要解決的問題。

3.1 特色小鎮(zhèn)公共性的問題

目前，PPP模式的范圍限定在公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)。招商引資服務(wù)是否具有公共性，是歷來都存在爭議的問題。目前，監(jiān)管方的意見傾向于招商引資屬于純商業(yè)性服務(wù)，不具有公共性，PPP項(xiàng)目中能夠包括招商引資服務(wù)，完全是因?yàn)樯鐣Y本已經(jīng)完成了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是絕對的公共產(chǎn)品，二者打包，就整個(gè)項(xiàng)目而言才具有公共性。

監(jiān)管方的這一態(tài)度，對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展具有一定影響。對于相對落后地區(qū)而言，招商引資往往能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在拉動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的同時(shí)引進(jìn)大量人才，極大地促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展。因此，一刀切地認(rèn)為招商引資不具有公共性，是不夠合理的。目前，特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目以基礎(chǔ)設(shè)施打包類項(xiàng)目為主，真正有產(chǎn)業(yè)運(yùn)營屬性的項(xiàng)目偏少。這反映了市場主體對于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)接受能力較差，在一定程度上也反映出運(yùn)營類社會資本在社會資本聯(lián)合體中的話語權(quán)相對較弱[2]。對于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目，招商引資服務(wù)是否具有公共性成為關(guān)鍵問題。

3.2 回報(bào)機(jī)制合規(guī)性的問題

特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是激勵(lì)社會資本參與這類項(xiàng)目，以及實(shí)現(xiàn)最佳運(yùn)營效果的關(guān)鍵所在。在重視運(yùn)營的項(xiàng)目中，社會資本的運(yùn)營帶來產(chǎn)業(yè)流入、人口流入、稅收增加、土地增值，社會資本的回報(bào)自然需要與這些績效指標(biāo)相掛鉤。在稅收和土地的收支兩條線情況下，將稅收收入和土地收入在不進(jìn)入財(cái)政預(yù)算收入的情況下，直接以使用者付費(fèi)的形式支付給社會資本，這一做法必然是違規(guī)的，那么需要明確的是，稅收增加和土地增值能否在先進(jìn)入政府預(yù)算、后通過預(yù)算支出支付給社會資本的前提下與社會資本的績效收入掛鉤。這一點(diǎn)只有獲得政策層面的明確解答，才可能消除特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)過程中的合規(guī)性疑慮。

另一方面，對于許多PPP項(xiàng)目而言，土地增值是項(xiàng)目推動(dòng)的直接收益，但社會資本并不能從土地增值中獲得收益，而這一情況又加重了政府付費(fèi)的負(fù)擔(dān)。本輪PPP啟動(dòng)以來，盡管財(cái)政部和發(fā)改委一直呼吁通過廣告、土地等資源配置降低政府付費(fèi)的負(fù)擔(dān)，但土地方面的政策一直未給PPP項(xiàng)目任何實(shí)質(zhì)性的利好。財(cái)金〔2016〕91號文明確規(guī)定，PPP項(xiàng)目主體或其他社會資本，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。在行業(yè)領(lǐng)域，目前除了鐵路投資可以開展土地綜合開發(fā)，其他領(lǐng)域沒有明確的政策支持[5]。

回報(bào)機(jī)制是特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中不能回避的重點(diǎn)問題，事關(guān)小鎮(zhèn)的實(shí)際經(jīng)營成果，其合規(guī)性問題迫切需要得到解答。

3.3 特色小鎮(zhèn)非標(biāo)準(zhǔn)化屬性與PPP競爭規(guī)則之間的緊張關(guān)系

特色小鎮(zhèn)的成功運(yùn)營高度取決于產(chǎn)業(yè)的選擇是否符合當(dāng)?shù)氐淖匀环A賦及產(chǎn)業(yè)招商的運(yùn)作能力，這使得特色小鎮(zhèn)具有個(gè)性化、非標(biāo)準(zhǔn)化的屬性，對項(xiàng)目前期規(guī)劃、設(shè)計(jì)的要求要高于一般的PPP項(xiàng)目。一個(gè)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的運(yùn)作離不開社會資本的早期介入和大量前期工作的投入，例如實(shí)地勘測、市場調(diào)查、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃咨詢等，而社會資本的投入意愿是與后期中標(biāo)可能性成正比的。

目前，制度層面僅僅要求政府給予未中標(biāo)社會資本的早期投入一定的補(bǔ)償，但沒有給予前期工作深入的社會資本優(yōu)先中標(biāo)權(quán)。這導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)兩種極端情形：一是社會資本不愿意在項(xiàng)目的早期策劃階段提供實(shí)質(zhì)性的咨詢意見，乃至不愿意投入前期工作，從而導(dǎo)致小鎮(zhèn)項(xiàng)目前期規(guī)劃不完善甚至完全不合理的情況出現(xiàn)；二是政府與早期介入的社會資本通過形式化的招標(biāo)達(dá)成合作目的，有損招標(biāo)的嚴(yán)肅性和公信力。這顯然都不是當(dāng)初建立制度希望出現(xiàn)的局面。因此，能否建立適合特色小鎮(zhèn)“非標(biāo)”屬性的PPP競爭規(guī)則，對于特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目具有關(guān)鍵作用。

3.4 特色小鎮(zhèn)非標(biāo)準(zhǔn)化屬性與土地使用權(quán)獲取規(guī)則之間的緊張關(guān)系

這一問題與特色小鎮(zhèn)的公共性問題緊密相關(guān)。特色小鎮(zhèn)涉及多種業(yè)態(tài)和多個(gè)子項(xiàng)目，項(xiàng)目用地的性質(zhì)往往非常復(fù)雜。財(cái)金〔2016〕91號文明確劃定了PPP項(xiàng)目用地紅線：不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地[5]。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，符合《劃撥用地目錄》的土地可以劃撥方式提供給項(xiàng)目公司使用，而經(jīng)營性用地則需要通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，針對采用政府和社會資本合作方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，相關(guān)用地需要有償使用的，當(dāng)前政策文件也支持通過競爭方式將確定項(xiàng)目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施。對于不具備公共屬性的部分土地而言，以競爭性的方式獲取土地是合規(guī)的必經(jīng)路徑。

通過附條件的土地招拍掛方式，尚可解決PPP項(xiàng)目用地獲取與社會資本采購合并實(shí)施的問題，但即使使用了嚴(yán)格的競爭性程序，也仍然難以避開以PPP項(xiàng)目打包或成片出讓土地的紅線。這一問題同樣可能成為特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的掣肘[6]。

4特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的政策建議

經(jīng)過上述研究，筆者對應(yīng)目前政策需要解決的問題，提出如下政策建議。

4.1 重新界定“公共性”的邊界

在部分相對落后地區(qū)，政府的重要職能就是招商引資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，認(rèn)為招商引資服務(wù)屬于純商業(yè)性不具有現(xiàn)實(shí)中的合理性。隨著特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的發(fā)展，未來存在企業(yè)發(fā)揮招商引資優(yōu)勢，在招商引資這一細(xì)分領(lǐng)域內(nèi)提供專門服務(wù)，這一分工專業(yè)化現(xiàn)象也有利于特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的發(fā)展。因此，建議政策層面區(qū)分“公共性”和“經(jīng)營性”，重新具體分析招商引資的性質(zhì)。

4.2 理順特色小鎮(zhèn)的回報(bào)機(jī)制

在特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制中，最有爭議的部分是與稅收和土地相關(guān)的回報(bào)問題。

社會資本對整個(gè)小鎮(zhèn)的運(yùn)營會帶來產(chǎn)業(yè)流入、人口流入、稅收增加、土地增值等效果，社會資本的績效考核指標(biāo)與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展程度緊密相連。而對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)給予社會資本的回報(bào)。在稅收和土地的收支兩條線情況下，建議政策明確許可稅收增加和土地增值先進(jìn)入政府預(yù)算、后通過預(yù)算支出支付給社會資本，與社會資本的績效收入掛鉤。

此外，PPP項(xiàng)目能夠帶來巨額土地增值，但PPP項(xiàng)目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。由于這一增值并不能由社會資本獲得，導(dǎo)致了政府支出責(zé)任更重。建議加快國土部門、財(cái)政部門和發(fā)改部門的統(tǒng)籌協(xié)作，盡快解決問題，在完備的政策出臺之前，可在一定范圍內(nèi)允許地方政府先行先試，探索土地與PPP項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合之路，使土地和PPP之間應(yīng)形成良性互動(dòng)。

4.3 理順特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目前期工作和項(xiàng)目競爭性的關(guān)系

特色小鎮(zhèn)的成敗很大程度上依賴于前期工作的深入程度，而前期工作往往需要社會資本的參與，但目前的制度僅僅要求政府給予未中標(biāo)社會資本的早期投入一定的補(bǔ)償，而沒有給予前期工作深入的社會資本優(yōu)先中標(biāo)權(quán)。對于特色小鎮(zhèn)這樣非標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目，對于深度參與前期工作的潛在合作社會資本，應(yīng)當(dāng)在制度層面給予一定的優(yōu)先中標(biāo)權(quán)，可以考慮在評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)外額外加分等方法。

4.4 理順特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目土地取得和財(cái)金〔2016〕91號文的關(guān)系

財(cái)金〔2016〕91號文明確規(guī)定，不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地。但特色小鎮(zhèn)類項(xiàng)目一般具有用地面積較大、土地用途復(fù)雜等特點(diǎn)，如果不能以項(xiàng)目為單位打包或成片獲取土地，將可能面臨無法按照規(guī)劃獲得土地，或土地招拍掛完全流于形式的問題。因此，建議針對PPP的用地政策，不宜一刀切，針對特色小鎮(zhèn)這樣綜合開發(fā)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在土地政策上給予一定的靈活安排。

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