新時代廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展地方立法初探

徐藝丹 孔昊 侯昱廷

摘要：進入新時代以來，海洋經(jīng)濟已成為國民經(jīng)濟的重要增長極。廈門市作為首批海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，可以利用地方立法權(quán)進行體制創(chuàng)新，以法律手段解決海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題。文章基于廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展的大背景下，結(jié)合海洋經(jīng)濟發(fā)展所取得的成果、面臨的挑戰(zhàn)等，對立法進行可行性分析，為解決廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分、部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)下行和海洋高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足等問題并提出以下立法建議：①明確海洋經(jīng)濟的發(fā)展定位;②形成規(guī)劃體系及結(jié)構(gòu)布局;③建立激勵機制和配套措施;④形成金融支持服務(wù)體系;⑤制定協(xié)調(diào)發(fā)展的保障性措施;⑥明確對臺合作及國際化發(fā)展的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：新時代;廈門;海洋強國;海洋經(jīng)濟;立法

Abstract：Since entering the new era，marine economy has become an important growth pole of the national economy.As one of the first Marine Economic Innovation and Development Demonstration Zones，Xiamen can make use of the local legislative power to innovate the institution and solve the problems in the development of marine economy.Based on the background of Xiamen marine economic development，combining with the achievements and challenges of marine economic development，this paper analyzed the feasibility of legislation，to solve the problem of Xiamen marine economic development imbalance， traditional industries continued downward and marine high-tech industry development inadequate， and then put forward the following legislative suggestions： （1）to clarify the development orientation of marine economy;（2）to form planning system and structural layout;（3）to establish incentive mechanism and supporting measures;（4）to form financial support service system;（5）to formulate safeguard measures for coordinated development;and （6）to clarify the content of cooperation to Taiwan and other internationalization development.

Key words：New Era，Xiamen city，Maritime power，Marine economic，Legislation

進入新時代以來，黨和政府都對海洋經(jīng)濟的發(fā)展高度重視，加快建設(shè)海洋強國已成為實現(xiàn)中國夢的必然選擇，對維護國家主權(quán)，推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)意義重大。作為我國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，海洋經(jīng)濟科學(xué)可持續(xù)發(fā)展需要健全的法律體系和完善的法律法規(guī)提供強有力的支撐[1]。

廈門市作為我國首批經(jīng)濟特區(qū)、海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展示范城市和建設(shè)海上絲綢之路的中心樞紐城市，海洋經(jīng)濟發(fā)展區(qū)位條件、歷史文化和海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯。為助力實施國家海洋強國戰(zhàn)略，中共廈門市委市政府繼2012年出臺《關(guān)于加快海洋經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》后，廈門市財政局、廈門市海洋與漁業(yè)局于2013年制定了《海洋經(jīng)濟發(fā)展專項資金管理辦法》。邁入新時代以來，福建省“十三五”規(guī)劃中明確提出“建設(shè)海洋經(jīng)濟強省，拓展廈門灣海洋經(jīng)濟空間”的要求，廈門市海洋經(jīng)濟“十三五”規(guī)劃也再次強調(diào)“到2020年基本建成海洋強市;重點發(fā)展海洋交通運輸業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋文化產(chǎn)業(yè)、涉海金融服務(wù)業(yè)以及海洋信息與科技服務(wù)業(yè);加強法制海洋建設(shè)，健全完善海洋管理法規(guī)體系”的發(fā)展目標(biāo)。在此背景下廈門可以充分發(fā)揮經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，制定有關(guān)促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的法規(guī)進行體制創(chuàng)新，將海洋經(jīng)濟發(fā)展納入法治軌道，依法助推海洋強市目標(biāo)的實現(xiàn)[2]。

1 廈門市海洋經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與問題

1.1 廈門市海洋經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)廈門市海洋發(fā)展局發(fā)布的《2018年廈門市海洋經(jīng)濟運行情況簡析》顯示，2018年全市海洋經(jīng)濟實現(xiàn)總產(chǎn)值2 514.85億元，較上年同期增長10.22%;實現(xiàn)增加值661.42億元，同比增長10.21%。海洋經(jīng)濟三次產(chǎn)業(yè)比重為0.7∶27.7∶71.5，保持以第三產(chǎn)業(yè)為主體，第二產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的態(tài)勢[3]。

對“十二五”以來的廈門市海洋經(jīng)濟增加值及增速進行比較，從指標(biāo)的變化不難看出，廈門市海洋經(jīng)濟的增速一直穩(wěn)定在10%以上，海洋經(jīng)濟的增加值逐年增長，海洋經(jīng)濟總體呈現(xiàn)穩(wěn)中向好的發(fā)展趨勢，海洋經(jīng)濟對廈門經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)作用不斷增強。進入新時代后這一發(fā)展特征愈加明顯。詳細數(shù)據(jù)見圖1。

1.2 廈門市海洋經(jīng)濟發(fā)展存在的問題

盡管廈門市海洋經(jīng)濟在數(shù)據(jù)上表現(xiàn)良好，但海洋經(jīng)濟在實際的發(fā)展過程中仍然存在著一些問題。這些問題主要集中在海洋經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分、部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)持續(xù)下行和海洋高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足3個方面。

首先，廈門市當(dāng)前海洋經(jīng)濟增長模式仍然沒有擺脫依靠增加生產(chǎn)要素投入的粗放型經(jīng)濟增長，且三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部不合理，主要體現(xiàn)在海洋捕撈持續(xù)占比偏低、產(chǎn)業(yè)集中度高、結(jié)構(gòu)較為單一、近岸海灣用海矛盾凸出等[4]。

其次，漁業(yè)和海洋船舶工業(yè)持續(xù)減產(chǎn)。由于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化進程加快，導(dǎo)致漁業(yè)生產(chǎn)空間不斷縮減，海水養(yǎng)殖規(guī)模持續(xù)下降，海洋水產(chǎn)品加工業(yè)持續(xù)下行，漁業(yè)持續(xù)減產(chǎn)[5]。除漁業(yè)外，海洋船舶工業(yè)由于受國際經(jīng)濟影響，全球造船行業(yè)產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致需求不足，訂單銳減[5-6]。

第三，廈門海洋高新產(chǎn)業(yè)尚處于培育階段，相關(guān)企業(yè)也處于成長起步階段，使得產(chǎn)業(yè)鏈較短，中下游聯(lián)系不緊密;此外，集聚效應(yīng)不顯著也成為阻礙高新產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展的重要原因[7]。

2 廈門為發(fā)展海洋經(jīng)濟立法的必要性和可行性

2.1 立法的必要性

廈門市為發(fā)展海洋經(jīng)濟立法，既是建立健全海洋經(jīng)濟法律制度的客觀需要，也是廈門市海洋經(jīng)濟領(lǐng)域依法行政的客觀需要，更是廈門市海洋經(jīng)濟持續(xù)健康快速發(fā)展的客觀需要。

從建立健全海洋經(jīng)濟法律制度的客觀需要來看，我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)往往只承擔(dān)履行單一管理職能的法律責(zé)任，在功能上皆偏重于管理和規(guī)范，多局限在海洋經(jīng)濟發(fā)展的市場主體范圍內(nèi)，不涉及作為海洋經(jīng)濟發(fā)展促進主體的政府部門，這就需要通過海洋經(jīng)濟發(fā)展立法強化對海洋經(jīng)濟發(fā)展的激勵和促進功能[8]。

從海洋經(jīng)濟領(lǐng)域依法行政的客觀需要來看，進入新時代以來，海洋經(jīng)濟的戰(zhàn)略地位和戰(zhàn)略作用，決定了促進海洋經(jīng)濟發(fā)展必然成為政府的一項重要工作。而政府依法行政的前提和基礎(chǔ)，是要有法可依。所以海洋經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域要依法行政，迫切需要為海洋經(jīng)濟發(fā)展立法。

從海洋經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要來看，目前廈門制約海洋經(jīng)濟發(fā)展的深層次問題開始顯現(xiàn)。政府主導(dǎo)、政策推動的傳統(tǒng)海洋經(jīng)濟發(fā)展的促進方式固然可以在一定程度上解決這種問題，但非法律的傳統(tǒng)促進方式解決問題的效率呈下降趨勢。為了解決這些問題，探索立法促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的呼聲日高，人們對立法促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的作用期待有加。

2.2 立法的可行性

從立法的政治保障、現(xiàn)實基礎(chǔ)、基本條件、經(jīng)驗借鑒等方面來看，廈門市為海洋經(jīng)濟立法的基本條件已比較成熟。

（1）國家對海洋經(jīng)濟發(fā)展高度重視。中國經(jīng)濟已發(fā)展成為高度依賴海洋的外向型經(jīng)濟，對海洋資源、空間的依賴程度大幅提高，黨中央和國務(wù)院對海洋經(jīng)濟的概念、戰(zhàn)略地位和戰(zhàn)略作用的認識逐步深化，海洋發(fā)展關(guān)系著國家的興衰與安危，促進海洋經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為黨和國家的一項重要工作，為海洋經(jīng)濟立法提供了堅實的政治保障。

（2）《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》強調(diào)，“完善制度體系，加強對地方海洋立法工作的指導(dǎo)，支持沿海地區(qū)進行制度創(chuàng)新和改革”，不少省、市已經(jīng)先后出臺了促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)條例和規(guī)劃，相關(guān)的研究也取得了階段性成果，這些都為海洋經(jīng)濟立法提供了良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。社會各界對海洋經(jīng)濟立法的廣泛響應(yīng)和期待，為海洋經(jīng)濟立法提供了廣泛的社會基礎(chǔ)。同時，在建設(shè)海洋經(jīng)濟強國的國家戰(zhàn)略帶動下，海洋經(jīng)濟促進法立法的前期研究和相關(guān)研究也已全面展開，相關(guān)研究機構(gòu)經(jīng)濟學(xué)、海洋事務(wù)和法學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者加入了為海洋經(jīng)濟立法的研究行列，這些都為海洋經(jīng)濟立法提供了研究基礎(chǔ)。

（3）近幾年，國家就海洋經(jīng)濟發(fā)展政策的探索與實踐，為海洋經(jīng)濟立法提供了堅實的政策基礎(chǔ)和政策支撐。以黨的十九大報告關(guān)于加快建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略舉措為指導(dǎo)，黨中央、國務(wù)院，各級海洋行政主管部門及相關(guān)部門，單獨或聯(lián)合制定出臺了財政、稅收、金融、科技、人才等一系列支持和促進海洋經(jīng)濟發(fā)展的政策。這些政策的探索與實踐，為海洋經(jīng)濟立法提供了可供選擇、并可上升為法律的政策支撐。

（4）廈門地方立法經(jīng)驗豐富。廈門市自1994年擁有立法權(quán)以來，行使特區(qū)立法權(quán)出臺了近300部法律法規(guī)，涉及城建、教育、文化、引進外資、環(huán)境保護等方面，這些法規(guī)和規(guī)章的制定與實施，對廈門為海洋經(jīng)濟立法的先行先試提供了保障和經(jīng)驗借鑒。

3 廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展立法建議

從海洋經(jīng)濟發(fā)展暴露出的問題來看，制約廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展的原因不只表現(xiàn)在海洋經(jīng)濟發(fā)展不充分、不平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化等具象問題上，其背后反映出的海洋經(jīng)濟發(fā)展過程中面臨的深層次的矛盾和問題，多與制度建設(shè)滯后、市場調(diào)節(jié)與法律調(diào)節(jié)不協(xié)調(diào)、多個不同的促進主體間的關(guān)系不協(xié)調(diào)、政策和法律環(huán)境與海洋經(jīng)濟發(fā)展的要求不相適應(yīng)有關(guān)，涉及的問題大多是海洋經(jīng)濟發(fā)展的頂層制度設(shè)計問題[8]。因此，廈門市可以通過廈門市人大及其常委會進行地方立法，制定海洋經(jīng)濟發(fā)展促進條例，彌補當(dāng)前海洋經(jīng)濟的立法空白，解決海洋法規(guī)體系建設(shè)和海洋經(jīng)濟發(fā)展等重大實踐問題，促進海洋經(jīng)濟的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

《廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展促進條例》（以下簡稱《促進條例》）的構(gòu)建要在體現(xiàn)建設(shè)海洋強市的戰(zhàn)略定位基礎(chǔ)上，凸顯廈門海洋經(jīng)濟的發(fā)展特色，用法律手段解決當(dāng)前發(fā)展面臨的問題，主要目的是對廈門海洋管理事務(wù)進行整體把控，將規(guī)范海洋經(jīng)濟開發(fā)和促進海洋經(jīng)濟發(fā)展等問題統(tǒng)籌考慮，核心是促進海洋經(jīng)濟發(fā)展。對于《促進條例》的構(gòu)建有以下幾點建議。

3.1 明確海洋經(jīng)濟的發(fā)展定位

《促進條例》應(yīng)明確以“調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)充分均衡發(fā)展，促進海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”為核心，以加快建成海洋強市為戰(zhàn)略目標(biāo)。在海洋經(jīng)濟發(fā)展方向上，結(jié)合廈門市人民政府于2012年發(fā)布《關(guān)于加快海洋經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》，充分發(fā)揮廈門海洋資源特色優(yōu)勢，以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，實施陸海聯(lián)動戰(zhàn)略，加快海洋經(jīng)濟向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，全力培育發(fā)展海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展海洋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，著力建設(shè)現(xiàn)代漁業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進海洋經(jīng)濟的全面發(fā)展。

3.2 形成規(guī)劃體系及結(jié)構(gòu)布局

在海洋強市戰(zhàn)略背景下，進一步規(guī)范海洋經(jīng)濟發(fā)展路線和科學(xué)布局海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，應(yīng)成為《促進條例》的主要內(nèi)容之一。盡管廈門市海洋與漁業(yè)局已經(jīng)印發(fā)的《廈門市海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”專項規(guī)劃》對廈門市海洋經(jīng)濟在2016—2020年的發(fā)展做出了詳細的分析和具體的目標(biāo)，但該規(guī)劃不同于廈門市人大制定的地方性法規(guī)，在產(chǎn)業(yè)定位，發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系、內(nèi)容、具體要求及其實施保障效力等方面與《促進條例》有著很大不同。

在海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局上，《促進條例》可以將《廈門市海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”專項規(guī)劃》所提到的“一核引領(lǐng)，兩翼拓展，環(huán)灣統(tǒng)籌，南北依托”海洋開發(fā)空間布局吸納進來，使之形成更為有效的規(guī)劃布局。同時，還可鼓勵培育發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)、深海產(chǎn)業(yè)、海洋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、海洋信息產(chǎn)業(yè)，提高外遠海開發(fā)能力，鼓勵建設(shè)海洋高新技術(shù)專業(yè)園區(qū)，加快搭建產(chǎn)業(yè)科技支撐平臺、產(chǎn)業(yè)孵化綜合服務(wù)平臺，加強科技成果轉(zhuǎn)化，并將現(xiàn)代海洋漁業(yè)、海洋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、郵輪游艇產(chǎn)業(yè)、港口物流、濱海旅游等產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展重點[9]。

3.3 建立激勵機制和配套措施

建立促進廈門市海洋經(jīng)濟發(fā)展的激勵機制并出臺配套措施，是《促進條例》中的另一主要內(nèi)容。海洋經(jīng)濟的發(fā)展需要建立完善的助推激勵機制、配套措施、優(yōu)惠政策和扶持方案[10]。在激勵機制上，出臺具體措施鼓勵資本多樣化，吸收社會民間資本、外商資本介入，培育現(xiàn)代海洋經(jīng)濟新興產(chǎn)業(yè)。在配套措施上，應(yīng)加快建立廈門國家海洋高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和海洋生物產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，構(gòu)建海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)平臺、政策平臺和合作平臺，促進產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)海洋高新技術(shù)研究開發(fā)的商業(yè)價值和社會價值。

《促進條例》應(yīng)著力健全海洋經(jīng)濟發(fā)展的激勵機制并持續(xù)推進廈門市海洋經(jīng)濟健康發(fā)展，完善促進廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策和配套措施，出臺對產(chǎn)業(yè)園區(qū)和服務(wù)平臺建設(shè)的扶持方案，發(fā)揮海洋經(jīng)濟創(chuàng)新示范發(fā)展城市的帶頭模范作用。

3.4 形成金融支持服務(wù)體系

為達成推動海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力的目標(biāo)，2018年8月，自然資源部、中國工商銀行聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出“中國工商銀行將力爭未來五年為海洋經(jīng)濟發(fā)展提供1 000億元融資額度，服務(wù)一批重點涉海企業(yè)，支持一批重大涉海項目建設(shè)，構(gòu)建順暢的政銀合作機制?！?/p>

《促進條例》應(yīng)在此《實施意見》的基礎(chǔ)上優(yōu)化金融支持海洋經(jīng)濟的政策環(huán)境，注重進一步地拓寬融資渠道，加強與眾金融機構(gòu)的合作，創(chuàng)新海洋經(jīng)濟發(fā)展的金融服務(wù)方式，加強海洋新興產(chǎn)業(yè)、海洋科技項目的攻關(guān)、公共服務(wù)平臺建設(shè)，加快金融改革，完善融資方式，以提升金融服務(wù)海洋經(jīng)濟發(fā)展的水平，形成符合廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展的金融支持服務(wù)體系。

3.5 制定協(xié)調(diào)發(fā)展的保障性措施

發(fā)展廈門海洋經(jīng)濟，涉及海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性問題[11]?！洞龠M條例》應(yīng)構(gòu)建與海洋經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)的保障性措施，如涉海產(chǎn)業(yè)高層次人才的引進和培養(yǎng)措施、海洋技術(shù)研發(fā)服務(wù)措施、海洋產(chǎn)業(yè)科技成果孵化措施、休漁期漁民生計保障措施、海洋周邊產(chǎn)業(yè)的培育措施。這些措施的出臺，能夠確保廈門海洋產(chǎn)業(yè)的有效協(xié)同發(fā)展，保障廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。

3.6 明確對臺合作及國際化發(fā)展的內(nèi)容

廈門與臺灣隔海相望，其獨特的地理位置決定了廈門海洋經(jīng)濟與其他沿海省、市、自治區(qū)既有共性，又有個性。這就要求《促進條例》在立足以國際化發(fā)展海洋經(jīng)濟為視角、制定國際化目標(biāo)、明確發(fā)展方向、確定市場化與國際化的指導(dǎo)思想和措施的同時，也要考慮對臺合作和臺灣同胞來對廈門海洋高新產(chǎn)業(yè)投資的有關(guān)事項。

4 總結(jié)

進入新時代以來，廈門的海洋經(jīng)濟發(fā)展已出現(xiàn)一定的“瓶頸”效應(yīng)，需要相應(yīng)的體制機制創(chuàng)新來促進海洋經(jīng)濟的發(fā)展。廈門作為具有特區(qū)立法權(quán)的城市，為海洋經(jīng)濟發(fā)展立法作為一種體制創(chuàng)新，對于促進海洋經(jīng)濟的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展有著重大深遠的意義。在現(xiàn)階段已經(jīng)具備立法基礎(chǔ)的情況下，建議由廈門市人大及其常委會制定并出臺《廈門海洋經(jīng)濟發(fā)展促進條例》，以對廈門海洋管理事務(wù)進行整體把控為主要目的，核心是促進海洋經(jīng)濟發(fā)展，以加快建成海洋強市為戰(zhàn)略定位，形成完善的規(guī)劃體系及其結(jié)構(gòu)布局，建立相關(guān)的激勵機制和配套措施，加快形成廈門金融支持海洋經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)體系，制定促進廈門海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的保障性措施，明確廈門海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)對臺合作及國際化發(fā)展的內(nèi)容為主要內(nèi)容，先行先試，以期在發(fā)展海洋經(jīng)濟方面為國家和地方立法提供有益的經(jīng)驗借鑒和參考。

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