上海私車(chē)牌照拍賣(mài)的公共政策分析

李寧

[摘 要]本文圍繞上海私車(chē)牌照拍賣(mài)是什么、為什么、怎么樣、怎么改的問(wèn)題進(jìn)行了研究，闡明了私車(chē)牌照拍賣(mài)的公共管制定位，分析了政策背后的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)，采用利益相關(guān)者模式對(duì)私車(chē)牌照進(jìn)行了政策評(píng)估，基于政策失敗理論對(duì)政策效果未達(dá)預(yù)期的原因進(jìn)行了分析，最后從短期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)維度提出了對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]私車(chē)牌照拍賣(mài) 公共管制 外部性 利益相關(guān)者

中圖分類(lèi)號(hào)：D631.43 文獻(xiàn)標(biāo)志號(hào)：A

一、問(wèn)題由來(lái)

近年來(lái)，小型汽車(chē)擁有量在中國(guó)各大城市出現(xiàn)井噴趨勢(shì)，以上海為例，從2014年的327萬(wàn)輛快速增長(zhǎng)至2018年的511萬(wàn)輛。私車(chē)牌照額度雖然一直在增長(zhǎng)，卻有越來(lái)越多的車(chē)主鎩羽而歸，以2019年8月為例，滬牌拍賣(mài)投放個(gè)人額度為9249輛，卻依舊有超過(guò)15萬(wàn)的車(chē)主無(wú)功而返。在上海中心城區(qū)，私車(chē)牌照額度是私車(chē)在交通擁堵時(shí)段的行駛憑證，以拍賣(mài)的形式實(shí)施限額配置引發(fā)了人們的爭(zhēng)議。

二、分析框架及理論模型

（一）私車(chē)牌照拍賣(mài)的公共管制定位

私車(chē)牌照拍賣(mài)是一種公共政策，運(yùn)用了政策工具箱中的用者付費(fèi)和管制兩種市場(chǎng)化政策工具，其定位是一種公共管制。私車(chē)出行決策中存在著一定非理性因素，并會(huì)因此形成一定負(fù)外部性，這就要求政策利用需求管理、相關(guān)管制方案進(jìn)行規(guī)制、規(guī)正、彌補(bǔ)。[1]可將此類(lèi)管制措施劃分成兩種，即行政手段與市場(chǎng)手段，前者包含了如單雙號(hào)禁行等一些社會(huì)性管制方案，后者是利用價(jià)值制度，以車(chē)輛的擁有與使用為切入點(diǎn)加以控制。

（二）私車(chē)牌照拍賣(mài)管制的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)指出，在不具備任何關(guān)聯(lián)交易的情況下，由另一方來(lái)承受的后果即為外部性。可按照市場(chǎng)主體的類(lèi)型、施與以及承受關(guān)系將之進(jìn)一步劃分成多種類(lèi)型，其中最為常見(jiàn)的情形是分別由生產(chǎn)者、消費(fèi)者扮演施予者、承受者的角色。對(duì)于城市交通而言，其外部性的施予者、承受者分別為消費(fèi)者、其他消費(fèi)者。

對(duì)于外部性，科斯指出其形成與產(chǎn)權(quán)難以明確或與未進(jìn)行明確界定相關(guān)。按照傳統(tǒng)觀點(diǎn)，作為一種公共產(chǎn)品，道路的修建資金源自納稅人繳納的稅費(fèi)，其產(chǎn)權(quán)、使用具有難以分割、免費(fèi)的特點(diǎn)。大多數(shù)情況下，在負(fù)外部性存在的情況下，因社會(huì)成本高于個(gè)人成本，市場(chǎng)機(jī)制易于導(dǎo)致公共產(chǎn)品被過(guò)度使用，即出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象。負(fù)外部性會(huì)隨著施予者行為水平的提升而不斷增加，具備一般成本函數(shù)的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)與正外部性具備的一般需求函數(shù)特點(diǎn)存在一定差異。為此，“非理性”決策導(dǎo)致的集中出行，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致其負(fù)外部性持續(xù)惡化。

此外，市場(chǎng)機(jī)制的缺失導(dǎo)致無(wú)法將私車(chē)出行的長(zhǎng)期、非直接、外部社會(huì)成本向個(gè)體出行決策轉(zhuǎn)移，這就需要利用政府公權(quán)力，從市場(chǎng)外部對(duì)私車(chē)擁有者及其出行行為進(jìn)行干涉。這就為政府管制提供了充分理由。

三、政策評(píng)估與論證

（一）利益相關(guān)者模式下私車(chē)牌照拍賣(mài)政策評(píng)估

利益相關(guān)者是指所有對(duì)政策（項(xiàng)目）的目標(biāo)和執(zhí)行感興趣并對(duì)其具有影響的團(tuán)體和個(gè)人。按照案例中的分類(lèi)我們可將其分為四大類(lèi)，分別是黃牛和代拍公司、中央和地方政府、社會(huì)公眾和私人汽車(chē)的實(shí)際用戶(hù)。

1.黃牛和代拍公司。能夠從現(xiàn)行的拍賣(mài)政策中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)車(chē)牌政策持歡迎態(tài)度。

2.中央主管部門(mén)和地方政府。對(duì)于上海市車(chē)牌拍賣(mài)政策，中央主管部門(mén)曾屢次提出質(zhì)疑，但上海市地方政府認(rèn)為現(xiàn)行的車(chē)輛拍賣(mài)制度是一項(xiàng)“過(guò)渡性政策”，在控制車(chē)輛增長(zhǎng)的同時(shí)又能為交通建設(shè)提供資金。

3.社會(huì)公眾。公眾對(duì)上海私車(chē)車(chē)牌拍賣(mài)制度存在較大意見(jiàn)，主要集中在：一是車(chē)牌拍賣(mài)所得資金的管理不透明。拍賣(mài)所得資金脫離了市民和社會(huì)各界的監(jiān)督。二是對(duì)擁堵的城市交通現(xiàn)狀不滿(mǎn)意。拍賣(mài)政策施行幾年來(lái)，交通狀況并沒(méi)有得到根本改變。三是對(duì)車(chē)牌拍賣(mài)政策的合法性存在質(zhì)疑。

4.私人汽車(chē)的實(shí)際用戶(hù)?？蓪⑵浞譃楝F(xiàn)有用戶(hù)和潛在用戶(hù)兩類(lèi)，增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)受到牌照投放數(shù)量、牌照花費(fèi)及非滬牌照管制政策等多種因素的影響。

（二）私車(chē)牌照拍賣(mài)未達(dá)到政策預(yù)期原因分析

上海從1994年開(kāi)始實(shí)施中心城區(qū)新增私車(chē)額度拍賣(mài)政策，滬牌私車(chē)的增長(zhǎng)量雖然被限制住了，但非滬牌私車(chē)的增長(zhǎng)并不受控制，城市道路交通擁堵的情況始終無(wú)法得到改善，從這個(gè)角度可以認(rèn)為上海的私車(chē)牌照政策是失敗的。政策失敗的一般原因歸結(jié)起來(lái)主要有五點(diǎn)，即政策投入力度不足，目標(biāo)團(tuán)體并未充分合作，政策自身存在一定缺陷，處理一些問(wèn)題所付出的代價(jià)高于所獲得的利益，外部因素影響。[2]私車(chē)牌照拍賣(mài)未達(dá)到政策預(yù)期的原因主要有：

1.政策本身的問(wèn)題。現(xiàn)行政策最突出的問(wèn)題是政策目標(biāo)和管理目標(biāo)不一致。私車(chē)牌照拍賣(mài)最終要實(shí)現(xiàn)對(duì)交通擁堵的治理。[3]交通擁堵與車(chē)牌之間并不存在必然的因果關(guān)系，治理交通擁堵要管的是在路上行駛著多少輛車(chē)而不是發(fā)了多少塊牌照，從車(chē)輛使用上進(jìn)行控制管理才是解決交通問(wèn)題的關(guān)鍵，而現(xiàn)有的車(chē)牌拍賣(mài)政策顯然沒(méi)有很好地抓住這一點(diǎn)。

2.目標(biāo)團(tuán)體不配合。在私車(chē)牌照拍賣(mài)這項(xiàng)政策中，廣大私人汽車(chē)實(shí)際用戶(hù)顯然不是積極配合的。一方面，所有經(jīng)濟(jì)人都傾向于為自身謀求利益，使自身從中獲取最大利益回報(bào)，滬牌價(jià)格高昂而且還很難拍到，汽車(chē)用戶(hù)會(huì)有極大的概率選擇外地牌照，從而導(dǎo)致通過(guò)牌照拍賣(mài)實(shí)現(xiàn)交通治理的政策落空。另一方面，政府和公眾之間缺乏充分的溝通，公眾對(duì)車(chē)牌拍賣(mài)政策提出過(guò)尖銳的批評(píng)，但政府并未對(duì)政策進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)價(jià)和合理回應(yīng)，公眾的訴求長(zhǎng)期得不到回應(yīng)，顯然不可能積極配合政策的開(kāi)展。

3.外在因素的干擾。在上海私車(chē)牌照拍賣(mài)中最明顯的外在因素顯然是外地車(chē)牌。由于在外地辦理牌照所需的費(fèi)用甚至比不上上海辦照的一個(gè)零頭，私人汽車(chē)用戶(hù)大量使用外牌，在大量占有上海道路資源的同時(shí)，并沒(méi)有為此支付相應(yīng)的費(fèi)用。

四、結(jié)論與對(duì)策建議

從短期來(lái)看，一是要嚴(yán)厲打擊套利投機(jī)，維護(hù)車(chē)牌市場(chǎng)正常秩序。由于現(xiàn)行的私車(chē)牌照拍賣(mài)方式和管理程序都還存在不足，再加上車(chē)牌價(jià)格高企出現(xiàn)了套利空間，政府接下來(lái)要進(jìn)行積極調(diào)整和完善。二是在兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上優(yōu)化拍賣(mài)制度。投放額度方面，要在拍賣(mài)前及時(shí)結(jié)合道路容量以及交通狀況對(duì)本年度能夠承受的車(chē)輛增長(zhǎng)速率進(jìn)行考察，科學(xué)地確定投放配額。三是強(qiáng)化公開(kāi)透明的管理程序。首先，拍賣(mài)主管部門(mén)應(yīng)優(yōu)化拍賣(mài)程序，簡(jiǎn)化拍賣(mài)流程，便于競(jìng)拍者操作，以此來(lái)打破可能存在的代拍聯(lián)盟，防止價(jià)格操縱。其次，財(cái)政部門(mén)應(yīng)及時(shí)詳細(xì)地公布每年的拍賣(mài)收支狀況，確保資金使用到位。

從中期來(lái)看，一是要控制私家車(chē)需求，發(fā)展汽車(chē)租賃、共享汽車(chē)等產(chǎn)業(yè)。二是提供多元選擇，積極推動(dòng)公共交通+非機(jī)動(dòng)車(chē)+步行的綜合出行模式，優(yōu)先發(fā)展公共交通，增設(shè)公交專(zhuān)用通道，加快地鐵建設(shè)，有序發(fā)展共享單車(chē)，優(yōu)化人行步道。三是加強(qiáng)路網(wǎng)建設(shè)，在現(xiàn)有道路基礎(chǔ)上挖掘潛力，包括高峰時(shí)段開(kāi)設(shè)潮汐車(chē)道、整治斷頭路，優(yōu)化公路設(shè)施投入開(kāi)發(fā)等，提高公路承載效率。四是對(duì)交通擁堵收費(fèi)政策進(jìn)行研究，特別是在市中心易堵地段按時(shí)間收取交通擁堵費(fèi)，控制易堵道路路面停車(chē)位，緩解中心城區(qū)壓力。

從長(zhǎng)期來(lái)看，一方面，要健全綜合交通樞紐。城市交通體驗(yàn)往往取決于道路交通資源與汽車(chē)保有量的匹配程度，解決上海市交通擁堵的必要條件是加強(qiáng)道路交通資源的建設(shè)，打造立體交通線路。另一方面，加大對(duì)交通與城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌力度。優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，強(qiáng)化交通對(duì)城市發(fā)展的引導(dǎo)和支撐，優(yōu)化城市功能和產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、核心基礎(chǔ)設(shè)施向新城區(qū)投入大量?jī)?yōu)勢(shì)資源，引導(dǎo)中心城人口向郊區(qū)有序疏解，促進(jìn)新城、新市鎮(zhèn)人口集聚，著力破解城市“攤大餅”和“職住分離”現(xiàn)狀。

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