國外國際海底區(qū)域資源開發(fā)國內(nèi)立法研究

倪然 謝青霞 李紅星

摘要：國際海底區(qū)域（簡稱：“區(qū)域”）內(nèi)活動正處于從勘探階段邁向開發(fā)階段的過渡時期，同時，制定“區(qū)域”資源開發(fā)相關(guān)國內(nèi)法是國際法規(guī)定的擔保國免責條件，因此，各國都在抓緊依據(jù)國際法框架，制定相關(guān)“區(qū)域”資源開發(fā)的國內(nèi)法。本文系統(tǒng)分析了國外“區(qū)域”內(nèi)活動相關(guān)立法，將其劃分為三個階段，并重點對《“區(qū)域”活動的國家所負責任和義務的咨詢意見》發(fā)布后各國“區(qū)域”國內(nèi)立法進行了對比分析，總結(jié)了國外在該領(lǐng)域國內(nèi)立法的可取之處。

關(guān)鍵詞：國際海底區(qū)域;國際海洋法公約;資源開發(fā);國內(nèi)立法

中圖分類號：D922.6

文獻標志碼：A

文章編號：1002-2589（2019）02-0116-03

《國際海洋法公約》（簡稱：《公約》）規(guī)定，“區(qū)域”內(nèi)活動的擔保國對承包者沒有履行《公約》義務而造成的損害負有賠償責任，但如果擔保國已經(jīng)制定了國內(nèi)法律和規(guī)章，并采取恰當?shù)男姓胧┯行Ч芸仄鋼５某邪叩摹皡^(qū)域”內(nèi)活動，則擔保國無損害賠償責任。因此，制定“區(qū)域”資源開發(fā)國內(nèi)法是各國履行國際法義務的必要條件。同時“區(qū)域”資源開發(fā)國內(nèi)立法也更方便立法國家對其組織、法人或公民從事“區(qū)域”內(nèi)活動進行有效管控。

截至目前，開展深海底活動立法的國外國家主要有15個國家。

《公約》生效前，新西蘭在1964年頒布《大陸架法》，美國在1980年就率先頒布了《深海海底硬礦物資源法》，法國在1981年頒布了《海底資源勘探和開發(fā)法》，英國在1981年頒布了《深海采礦法（臨時條款）》，日本在1982年頒布了《深海海底采礦暫行措施》，蘇聯(lián)在1982年頒布了《蘇聯(lián)關(guān)于調(diào)整蘇聯(lián)企業(yè)勘探和開發(fā)礦物資源的暫行措施的法令》。

《公約》生效后，“區(qū)域”資源開發(fā)國際法不斷發(fā)展，各締約國也紛紛加快了相關(guān)國內(nèi)立法。澳大利亞在1994年頒布了《聯(lián)邦離岸資源法》。俄羅斯在1995年頒布了《聯(lián)邦大陸架法》，1998年頒布了《聯(lián)邦專屬經(jīng)濟區(qū)法》。捷克在2000年頒布了《國家管轄外海洋礦產(chǎn)資源勘察、勘探和開發(fā)法》。庫克群島在2009年頒布了《海底礦產(chǎn)資源法》。德國在2010年頒布了《海底開采法》。

《咨詢意見》發(fā)表后，推動了各國“區(qū)域”資源開發(fā)國內(nèi)立法發(fā)展。斐濟在2013年頒布了《國際海底資源管理法》。英國在2014年頒布了《深海采礦法》。湯加在2014年頒布了《海底礦產(chǎn)資源法》。比利時在2014年頒布了《深海海底區(qū)域資源調(diào)查勘探和開發(fā)法》。新加坡在2015年頒布了《深海海底開采法》。

一、國外“區(qū)域”資源開發(fā)國內(nèi)立法對比

從各國立法的地域管轄范圍來劃分，庫克群島、新西蘭、俄羅斯、澳大利亞立法的管轄范圍是國家管轄范圍以內(nèi)的深海底活動，其余國家的立法都包含了國家管轄范圍以外的深海底活動。本文主要針對《公約》生效后制定的“區(qū)域”內(nèi)活動國內(nèi)法進行闡述，主要為英國、德國、斐濟、捷克、湯加和新加坡六個國家的“區(qū)域”內(nèi)活動國內(nèi)法。各國在“區(qū)域”內(nèi)活動國內(nèi)立法中，除了共同關(guān)注《公約》的要求以及本國的承諾，在具體內(nèi)容上各國有所不同。下面從各國“區(qū)域”內(nèi)活動國內(nèi)法的適用范圍、“區(qū)域”內(nèi)活動管理機構(gòu)、“區(qū)域”內(nèi)活動主體資格、“區(qū)域”內(nèi)活動許可制度、活動主體的權(quán)利義務及環(huán)境保護六個方面對比。

1.國內(nèi)法適用范圍

英國《深海采礦法》主要規(guī)范聯(lián)合王國或其他國家管轄范圍以外的海底區(qū)域的勘探、開發(fā)兩種深海底活動。

德國《海底開采法》主要規(guī)范在國家管轄范圍以外的海底和下層土壤從事的探礦、勘探和開發(fā)三種深海底活動。

斐濟《國際海底礦物管理法》主要規(guī)范國家管轄范圍以外海底礦產(chǎn)活動（勘探和開發(fā)活動）以及其他事項。

捷克《國家管轄外海洋礦產(chǎn)資源勘察、勘探和開發(fā)法》主要規(guī)范國家管轄范圍以外的海洋床底與下層土壤之資源的探礦、勘探和開發(fā)三種深海底活動。

湯加《海底礦產(chǎn)資源法》主要規(guī)范國家管轄范圍以內(nèi)的海洋科學研究、探礦、勘探和開發(fā)等海底活動，亦包括“區(qū)域”內(nèi)海底活動。對于“區(qū)域”內(nèi)活動的規(guī)范主要從資格審查、國家擔保兩方面做了規(guī)定。

新加坡《深海海底采礦法》主要規(guī)范“區(qū)域”內(nèi)勘探、開發(fā)兩種活動。

2.“區(qū)域”內(nèi)活動管理機構(gòu)

英國《深海采礦法》規(guī)定深海事務管理機關(guān)是國務大臣和蘇格蘭部長，其主要職責包括：頒發(fā)、更改和撤銷“區(qū)域”內(nèi)活動許可證;制定“區(qū)域”內(nèi)活動相關(guān)的規(guī)章，并有執(zhí)行權(quán);指定檢查員對“區(qū)域”內(nèi)活動的船只、設(shè)備、生活資料、作業(yè)文檔等予以檢查。

德國《海底開采法》設(shè)立州采礦、能源和地理辦公室（以下簡稱“州署”）對“區(qū)域”內(nèi)活動進行管制，其主要職責包括：審批“區(qū)域”內(nèi)活動申請;對“區(qū)域”內(nèi)活動進行監(jiān)督，進入工作場所、工作人員住宅區(qū)檢查相關(guān)的文件、記錄、物件等。

斐濟《國際海底礦物管理法》設(shè)立斐濟國際海管局（以下簡稱“斐濟管理局”），對“區(qū)域”內(nèi)活動進行管理，其主要職責包括：審批“區(qū)域”內(nèi)活動申請;為“區(qū)域”內(nèi)活動制定規(guī)則、規(guī)章和程序;對“區(qū)域”內(nèi)活動進行管制，從事咨詢、監(jiān)督和執(zhí)行活動，確保“區(qū)域”內(nèi)活動符合國際法要求;負責國家擔保相關(guān)事務。

捷克《國家管轄外海洋礦產(chǎn)資源勘察、勘探和開發(fā)法》設(shè)立產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易部監(jiān)管“區(qū)域”內(nèi)活動，其主要職責包括：核發(fā)和撤銷專業(yè)技術(shù)證書、擔保證書，批準權(quán)利與義務的轉(zhuǎn)讓;對“區(qū)域”內(nèi)活動進行監(jiān)督，檢查活動相關(guān)文件、記錄、設(shè)備和場所等，對違法行為罰款;對本國“區(qū)域”內(nèi)活動的通知與記錄工作。

湯加《海底礦產(chǎn)資源法》成立了湯加海底礦物資源管理局對（以下簡稱“湯加管理局”）“區(qū)域”內(nèi)活動進行管理，其主要職責包括：確保國家利益、規(guī)則遵守、環(huán)境保護;制定相關(guān)政策，提供咨詢、知道和技術(shù)支持;制作、審批“區(qū)域”內(nèi)活動許可證書;對“區(qū)域”內(nèi)活動進行監(jiān)管。

新加坡《深海海底開采法》沒有具體規(guī)定“區(qū)域”內(nèi)活動的管理機構(gòu)，但是規(guī)定部長有權(quán)頒發(fā)、修改、中止、取消、批準轉(zhuǎn)移許可證書，發(fā)放擔保證書，對持證人發(fā)布指令。

3.“區(qū)域”內(nèi)活動主體資格

英國《深海采礦法》適用于聯(lián)合王國和殖民地公民、依法組成的蘇格蘭公司和團體、聯(lián)合王國任何地區(qū)的居民，常?。v）聯(lián)合王國境外的公民、依法組成的蘇格蘭公司及團體，依海峽諸島、馬恩島、各殖民地和聯(lián)系國法律組成的團體?！皡^(qū)域”活動主體應與海管局簽訂有效合同并獲得國務大臣或蘇格蘭部長頒發(fā)的許可證。

德國《深海采礦法》規(guī)定“區(qū)域”內(nèi)活動主體為經(jīng)過州署同意并與海管局簽訂有效合同的具有德國國籍的自然人或者根據(jù)德國法律設(shè)立的法人或者商業(yè)合伙。

斐濟《國際海底礦物管理法》規(guī)定“區(qū)域”內(nèi)活動主體為具有足夠資金和技術(shù)資源，與海管局簽訂有效合同且獲得斐濟管理局核發(fā)擔保證書的在斐濟注冊的法人團體;此外，斐濟成立了斐濟海底礦產(chǎn)資源公司，通過建立合伙或者聯(lián)合企業(yè)的形式從事海底礦產(chǎn)活動;斐濟國家可以直接與海管局簽訂合同從事“區(qū)域”內(nèi)活動。

捷克《國家管轄外海洋礦產(chǎn)資源勘察、勘探和開發(fā)法》規(guī)定“區(qū)域”內(nèi)活動國內(nèi)法適用于常住捷克共和國境內(nèi)的自然人和在捷克共和國登記的法人;從事“區(qū)域”活動的自然人或法人的法定代表人應向產(chǎn)貿(mào)部申請專業(yè)技能證書，且其最低年齡為21歲，無犯罪記錄并具有法定的專業(yè)技能條件;獲授權(quán)主體應和海管局簽訂了有效合同并取得產(chǎn)貿(mào)部事前同意（擔保證書），才能開展“區(qū)域”內(nèi)活動。

湯加《海底礦產(chǎn)資源法》規(guī)定“區(qū)域”內(nèi)活動主體為具有足夠資金與技術(shù)資源，繳納了相關(guān)費用的在湯加注冊的公司組織，且與海管局簽訂了有效合同并獲得湯加管理局發(fā)放的擔保證書。

新加坡《深海海底開采法》規(guī)定“區(qū)域”內(nèi)活動主體包括：被授予有效許可證且與海管局簽訂有效合同的新加坡公司;上述新加坡公司的代理人或雇傭人;由非新加坡國家擔保并與海管局簽署了有效合同的個人。

4.許可制度

英國《深海采礦法》規(guī)定的“區(qū)域”內(nèi)活動許可分為勘探許可和開發(fā)許可，由國務大臣、蘇格蘭部長向其認為和試著頒發(fā)許可證。如果活動主體未遵守許可證條款，國務大臣或蘇格蘭部長可以更改、撤銷許可證。

德國《海底開采法》規(guī)定“區(qū)域”探礦行為需向海管局登記并向州署匯報，“區(qū)域”勘探開發(fā)活動需要州署同意。

斐濟《國際海底礦物管理法》通過擔保申請制度實施“區(qū)域”內(nèi)活動許可。擔保申請應提供研究數(shù)據(jù)、環(huán)境影響報告、船只相關(guān)文件、活動人員、損害保險與應急資金等信息，在符合條件情況下獲得但保證書。擔保證書含有被擔保方名稱，被擔保方由斐濟政府擔保并受斐濟政府有效控制，斐濟政府承諾承擔的相關(guān)責任申明，擔保證書有效期間，斐濟政府加入《公約》之日期等信息。

捷克《國家管轄外海洋礦產(chǎn)資源勘察、勘探和開發(fā)法》規(guī)定獲授權(quán)主體的探礦活動應通知海管局，并將通知文件提交產(chǎn)貿(mào)部，采用專業(yè)技能證書及擔保證書兩種方式對“區(qū)域”內(nèi)活動進行許可。欲從事“區(qū)域”活動的自然人或其他人之法定代表人應獲得產(chǎn)貿(mào)部頒發(fā)的專業(yè)技能證書。獲授權(quán)主體只有在產(chǎn)貿(mào)部事前同意，也即獲得擔保證書后，才能開始與海管局就“區(qū)域”活動進行談判。擔保證書有效期為15年。在活動主體沒有遵守國際法、拒絕接受檢查、對海洋環(huán)境造成損害時，產(chǎn)貿(mào)部有權(quán)撤銷擔保證書。在自然人死亡，法人解散、破產(chǎn)，期限屆滿等時，擔保證書過期。

湯加《海底礦產(chǎn)資源法》對國家管轄范圍內(nèi)的資源探礦、勘探與開發(fā)活動通過發(fā)放許可證進行管制。對“區(qū)域”活動通過但保證書進行許可管制，分為勘探擔保證書和開發(fā)擔保證書。擔保證書應當包括以下內(nèi)容：被擔保方姓名，國籍及受王國控制證明，王國的擔保責任，擔保的有效期等。

新加坡《深海海底采礦法》規(guī)定部長有權(quán)授予“區(qū)域”內(nèi)活動許可證，許可證應載明適用的資源種類、“區(qū)域”活動類型、活動具體位置等;許可證有效期由部長決定，并可以延期;部長有權(quán)增加、修改或者取消許可證上的任何條件;部長在授予許可證時，有權(quán)向持證人發(fā)放但保證書。

5.活動主體的權(quán)利和義務

英國《深海采礦法》規(guī)定“區(qū)域”內(nèi)活動主體具有活動的專屬權(quán)，應保障作業(yè)人員的安全、健康和福利，遵守國際法、合同勤勉勘探和開發(fā)，開展資源加工及廢物處置，進行作業(yè)信息呈報、款項繳納。

德國《海底開采法》規(guī)定探礦者和承包商有義務履行國際法、國內(nèi)法、合同，有義務保障活動設(shè)備建設(shè)、保養(yǎng)及移除，有義務保護環(huán)境，有義務任命活動負責人員并提供給州署。

斐濟《國際海底礦物管理法》對參加“區(qū)域”活動的主體的義務做了明確的要求：遵守國際和國內(nèi)法規(guī)則;堅持預防原則，減少海洋環(huán)境損害;為潛在損害提供保險措施或提供應對能力證明;信息報告義務;承擔違反規(guī)定而產(chǎn)生的補償和處罰。

捷克《國家管轄外海洋礦產(chǎn)資源勘察、勘探和開發(fā)法》規(guī)定獲授權(quán)主體有權(quán)要求轉(zhuǎn)讓登記通知或者簽訂的合同所包含的權(quán)利與義務給第三方，但需要取得產(chǎn)貿(mào)部同意和海管局同意;獲授權(quán)主體負有將相關(guān)變動通知產(chǎn)貿(mào)部的義務，為可能的損害提供保險，并提供經(jīng)認證的承包人，消除“區(qū)域”活動造成的損害影響。

湯加《海底礦產(chǎn)資源法》規(guī)定被擔保方有責按照國際規(guī)定和合同履行“區(qū)域”內(nèi)活動，對活動產(chǎn)生的任何損害承擔完全責任，由責任避免王國對“區(qū)域”活動受到訴訟，被擔保者的義務在從事“區(qū)域”內(nèi)活動前后具有繼續(xù)性。

新加坡《深海海底采礦法》規(guī)定許可證持證人有義務遵守國際法和國內(nèi)法規(guī)則和海管局決定，遵守合同和工作計劃，按時間匯報勘探開發(fā)活動進展、提供保證金。

6.環(huán)境保護問題

英國《深海采礦法》規(guī)定，在考量是否要頒發(fā)勘探和開發(fā)證書之時，國務大臣（或者蘇格蘭部長）需要考慮作業(yè)者的活動在可能的范圍內(nèi)保護海洋生物、植物以及其他動物和他們的棲息地?？碧胶烷_采許可證中應當載明作業(yè)者應當采取相應的措施避免或者減少對海洋環(huán)境的影響。

德國《海底開采法》規(guī)定對深?；顒佑媱澋纳暾垼?lián)邦海事和水文局與聯(lián)邦環(huán)保局聯(lián)合提供環(huán)保事務方面的意見和評論;要求申請人需要保證作業(yè)期間的環(huán)境保護。

斐濟《國際海底礦物管理法》規(guī)定了保護海洋環(huán)境的預防手段，也即在危險較嚴重或者會造成不可逆損害時，科學上的不確定性不能推遲采取利大于弊的措施來防止環(huán)境的惡化;規(guī)定的斐濟管理局的目標包含保護和保存海洋環(huán)境;規(guī)定斐濟管理局有制定保護和保存區(qū)域自然資源、防止海洋動植物和海洋環(huán)境損害的規(guī)則、規(guī)章、程序和相關(guān)標準的權(quán)利。

捷克《國家管轄外海洋礦產(chǎn)資源勘察、勘探和開發(fā)法》規(guī)定了獲授權(quán)人有消除其在從事深?；顒又性斐傻暮Ｑ蟓h(huán)境損害影響的義務。

湯加《海底礦產(chǎn)資源法》規(guī)定海洋環(huán)境影響評價及環(huán)評活動而產(chǎn)生的權(quán)利和義務時發(fā)放的任何權(quán)利證書的條款組成部分。

新加坡《深海海底開采法》規(guī)定海洋環(huán)境保護是立法目的之一。

二、國外“區(qū)域”資源開發(fā)國內(nèi)立法的可借鑒內(nèi)容

從上節(jié)六個方面闡述國外“區(qū)域”資源開發(fā)國內(nèi)立法的可借鑒內(nèi)容。

1.國內(nèi)法適用范圍

國外“區(qū)域”內(nèi)活動國內(nèi)立法中對國內(nèi)法適用區(qū)域的規(guī)定存在兩種形式：一種是國內(nèi)管轄范圍和“區(qū)域”范圍統(tǒng)一立法，另一種是國內(nèi)管轄和“區(qū)域”分別專項立法。大多數(shù)國家采用的是針對“區(qū)域”內(nèi)活動單獨立法的做法。

2.“區(qū)域”內(nèi)活動管理機構(gòu)

國外“區(qū)域”內(nèi)活動國內(nèi)立法大多數(shù)都設(shè)置了專門管理機構(gòu)對“區(qū)域”內(nèi)活動進行管控，并在法律條文中專章對管理部門的組成、職責進行了規(guī)定。

3.“區(qū)域”內(nèi)活動主體資格

國外“區(qū)域”內(nèi)活動國內(nèi)立法對“區(qū)域”內(nèi)活動主體的規(guī)定分為四類：具有國籍的法人和自然人;常住法人和自然人;國內(nèi)注冊公司法人;具有國籍的法人和自然人及在他國擔保下與海管局簽署了有效合同的個人。為了規(guī)范國家管理重疊與矛盾，建議各國只對具有國籍且被本國擔保的活動主體負有管控責任。

4.許可制度

各國基本都設(shè)置有“區(qū)域”內(nèi)活動的國內(nèi)許可制度。在許可申請者滿足一定條件下，管理部門頒發(fā)許可證，并可以根據(jù)情況更改、中止、終止（取消）許可證，并對許可期間做了具體規(guī)定。

5.活動主體的權(quán)利和義務

“區(qū)域”內(nèi)活動主體享有活動專屬權(quán)，主要義務包括：遵守國際法、國內(nèi)法及合同，承擔違法責任;保護海洋環(huán)境，堅持預防原則，為潛在損害提供保險措施或提供應對能力證明;保障作業(yè)人員的安全、健康和福利;保障活動設(shè)備建設(shè)、保養(yǎng)及移除;信息申報義務;被擔保者的義務在從事“區(qū)域”內(nèi)活動前后具有繼續(xù)性。

6.環(huán)境保護問題

部分國家對“區(qū)域”內(nèi)活動造成的海洋環(huán)境損害的賠償引入保險制度，降低活動主體的風險，并采取預防原則。

（責任編輯：李慧）