淺析南疆三地州扶貧開發(fā)歷程

王冰 余國新 蘇武崢

摘要 新疆一盤棋，南疆是棋眼。作為我國14個集中連片特困地區(qū)之一，南疆三地州片區(qū)是新疆貧困程度最深，治理難度最大的地區(qū)，也是新疆全面建成小康社會最大的短板。片區(qū)扶貧的成效對我國是否能夠全面建成小康社會有重要的影響作用。為此，筆者在資料整理的基礎上，梳理了新疆自新中國建國以來的扶貧歷程，淺析了南疆三地州的扶貧開發(fā)成效，最后展望了未來，以期進一步豐富扶貧理論領域的研究內(nèi)容和方法，同時也為現(xiàn)實扶貧工作提供一定借鑒價值。

關鍵詞 南疆三地州；扶貧開發(fā)；扶貧歷程

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）08-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.08.066

Abstract A chess game of Xinjiang， Southern Xinjiang is the key. Serving as one of the fourteen poorest areas in China， three regions in Southern Xinjiang is the deepest poverty area in Xinjiang. And its poverty governance is the most difficult as well. Its effectiveness of aiding the poor plays a key role in completing the building of a moderately prosperous society in all respects for our country. This paper analyses the process of poverty alleviation based on relevant literature and the effects of the process of poverty reduction. This article is aiming at providing references for current poverty alleviation， enriching the research contents and methods in the field of antipoverty development.

Key words Three regions in Southern Xinjiang；Antipoverty development；Poverty alleviation process

新疆南疆三地州片區(qū)是我國14個集中連片特困地區(qū)之一，主要包括克孜勒蘇柯爾克孜自治州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)3個地區(qū)，24個縣（市）?？偯娣e約占全疆面積的1/3，截止到2015年末，總人口約670萬，農(nóng)業(yè)人口比重高達78%。在片區(qū)所轄的24個縣（市）中，包含國家扶貧開發(fā)重點縣（市）19個，扶貧開發(fā)比照縣（市）5個[1]。按照當年扶貧標準，貧困人口達到266萬人，占全疆農(nóng)村扶貧人口的81%左右[2]，貧困發(fā)生率達55%以上。此外，還有64萬農(nóng)牧民居住在環(huán)境更加偏遠的村落，沙漠邊緣化是大部分貧困村的典型特征之一。

新疆南疆三地州片區(qū)（簡稱“片區(qū)”）歷來是新疆工作的重點和難點，新疆一盤棋，南疆是棋眼[3]。多年來，黨中央、國務院對南疆工作高度重視，特別是第二次中央新疆工作座談會把南疆發(fā)展、穩(wěn)定提升到了國家總體戰(zhàn)略的高度，給予了長期的特殊扶持政策[4]?！笆濉逼陂g，自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府堅決貫徹黨中央、國務院關于新疆工作的總方針和南疆集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)工作的規(guī)劃部署，圍繞社會穩(wěn)定和長治久安總目標，按照“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的理念，大力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，全面推進經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設，在經(jīng)濟社會發(fā)展和扶貧開發(fā)工作上取得了顯著的成果[5]。

“十三五”時期，是新疆打牢社會穩(wěn)定和長久治安堅實基礎的關鍵時期，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的決戰(zhàn)決勝階段[6]。在這個階段，片區(qū)作為新疆貧困范圍最大、貧困情況最嚴峻、致貧因素最復雜的地區(qū)，是新疆全面建成小康社會最大的短板，也是評價全疆打贏脫貧攻堅戰(zhàn)現(xiàn)實依據(jù)。因此，筆者通過實地調(diào)研和文獻整理收集數(shù)據(jù)，對新疆自建國以來的扶貧歷程進行了梳理，淺析了南疆三地州的扶貧開發(fā)歷程和成效，展望了未來，以期為正在進行扶貧工作研究的學者提供一定的借鑒價值。

1 南疆三地州扶貧開發(fā)實踐歷程

1.1 三地州連片特困區(qū)概況

新疆南疆三地州，地處祖國西北部，位于新疆維吾爾自治區(qū)西南側、塔克拉瑪干沙漠西南邊緣[7]，是一個以維吾爾族為主的少數(shù)民族高度聚居區(qū)。片區(qū)貧困人口高度集中、區(qū)域內(nèi)整體經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后，貧困程度深、致貧因素多種多樣、減貧成本高，脫貧幫扶計劃實施起來十分困難，是新疆扶貧開發(fā)工作中最難啃的“骨頭”。片區(qū)集貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)于一體，是新疆貧困治理難度最大的地區(qū)，同時也是我國14個扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。

1.2 南疆三地州扶貧開發(fā)歷程

新中國成立以來，自治區(qū)黨委、人民政府和廣大各族人民群眾一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的事業(yè)中。特別是改革開放以來，新疆貧困人口由532萬減少到285萬，有247萬貧困人口擺脫了貧困，走向了富裕[8]。綜觀新疆扶貧開發(fā)歷程，大體可以分為6個階段，其過程見證了新疆繁榮發(fā)展的歷史進程（表1）。

1.2.1 政府救濟式扶貧階段（1949—1977年）。

1949年新中國成立初期，廣大居民，特別是農(nóng)村居民的生活水平普遍低下，數(shù)億人口生活在絕對貧困線以下，當時全國扶貧工作的重點是通過國家財政補貼和實物救濟結合的方式，解決大多數(shù)人的基本生存困境，保障貧困人口的最低生活標準。這一時期，在國家的大力支持下，新疆主要采取政府臨時救濟和定期救濟相結合的方式緩解農(nóng)村居民的貧困問題。臨時救濟主要是根據(jù)季節(jié)時令對農(nóng)牧區(qū)貧困人口進行生活救濟。定期救濟則是在一定的期限內(nèi)對特別困難的人口，依據(jù)有關規(guī)定，由政府定期發(fā)放現(xiàn)金和實物補助。雖然局限于當時的生產(chǎn)力和經(jīng)濟發(fā)展水平，民政救濟式扶貧效果非常有限，但是這種扶貧方式對當時生存困難的新疆農(nóng)村貧困人口給予了最大限度的幫助。在1977年，自治區(qū)黨委將南疆的阿圖什、疏附、疏勒、伽師、巴楚、和田、墨玉和洛浦8縣定為貧困縣，此后農(nóng)村貧困戶救濟工作的重點轉移至上述8縣。

1.2.2 體制改革推動扶貧階段（1978—1985年）。

1978年12月十一屆三中全會后，隨著改革開放政策的提出，我國土地經(jīng)營制度開始改革。經(jīng)濟制度和生產(chǎn)方式的變化，釋放和激發(fā)了我國農(nóng)業(yè)人口對農(nóng)業(yè)工作的積極性和熱情[9]。通過體制層面的不斷改革，我國的扶貧工作逐漸從過去的政府救濟式扶貧向體制改革推動扶貧上開始轉變。這一時期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在南疆三地州穩(wěn)步推進，鼓勵農(nóng)牧民開展多種經(jīng)營，農(nóng)村改革進一步深化，調(diào)動了農(nóng)村人口的生產(chǎn)積極性，促進了地區(qū)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，大規(guī)模、大面積的農(nóng)村貧困狀況得到緩解。但是受限于自然條件、經(jīng)濟基礎和區(qū)位因素的制約，到1984年為止，仍然有部分農(nóng)戶缺少必須的生活物資，溫飽問題依然存在。

1.2.3 開發(fā)式扶貧階段（ 1986—1993年）。

伴隨著體制改革推動扶貧工作的不斷深入，1986年國務院成立了專門的扶貧工作機構，國家每年安排專項資金，制定相關的扶貧政策，對傳統(tǒng)的救濟式扶貧進行了徹底的改革，正式確定了開發(fā)式扶貧方針，將扶貧事業(yè)當做一項重要的工作來抓[10]。自此之后，我國開始了有計劃、有針對、有組織的開發(fā)式扶貧模式。1986年5月，自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府在喀什召開了南疆三地州脫貧致富工作座談會，同年7月在阿勒泰召開了加快發(fā)展北疆牧區(qū)工作會議，提出了扶貧目標，制定了扶貧方針、政策和措施。1987年，自治區(qū)扶貧開發(fā)工作領導小組正式成立。自此，自治區(qū)以解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題為目標、以改變貧困地區(qū)經(jīng)濟文化落后狀態(tài)為重點的扶貧開發(fā)工作開始大規(guī)模展開[11]。

1.2.4 “八七”扶貧攻堅階段（ 1994—2000年）。

1994年3月，國務院制定和發(fā)布的關于全國扶貧開發(fā)工作的綱領——國家八七扶貧攻堅計劃，旨在用7年左右的時間，基本解決當時全國農(nóng)村8 000萬貧困人口的溫飽問題?！鞍似摺狈鲐毠杂媱澋膶嵤瑯酥局覈鲐氶_發(fā)進入攻堅階段。同年12月，自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府結合新疆扶貧開發(fā)的現(xiàn)實情況，發(fā)布了《自治區(qū)百萬人溫飽工程計劃》，決定集中社會各方面力量，用7年時間基本解決全區(qū)貧困人口的溫飽問題[12]。通過這一時期的扶貧工作，自治區(qū)貧困人口的溫飽問題得到大幅改善，貧困地區(qū)的基礎設施條件有了很大提高，貧困縣（市）的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力增強，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（1990年標準）年平均增長4.44%，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增幅明顯；貧困地區(qū)農(nóng)牧民收入普遍提高，2000年自治區(qū)30個貧困縣市農(nóng)牧民人均純收入達1 138元，比1993年增加573元。

1.2.5 全面扶貧開發(fā)階段（2001—2010年）。

2001年6月，為了盡快解決片區(qū)部分貧困人口的溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)的生存狀況，鞏固扶貧成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量，加強貧困地區(qū)的基礎設施建設，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化的落后狀況，為達到小康水平創(chuàng)造條件，根據(jù)當時扶貧工作的進展情況，國家出臺了中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年），標志著我國扶貧工作進入全面扶貧開發(fā)階段[13]。同年，自治區(qū)扶貧開發(fā)工作與全國同步，召開了五屆八次全委（擴大）會議，確定了新疆新階段扶貧開發(fā)的目標任務：收縮戰(zhàn)線，突出重點；進村入戶，整村推進；按照當時標準，3年解決特困人口的溫飽問題，10年使低收入貧困人口整體步入小康生活水平，進入了為全面建設小康社會積蓄力量的新階段[14]。這一時期，自治區(qū)為了認真貫徹落實當時中央對口支援南疆四地州的部署和國家扶貧開發(fā)工作方針，進一步加大對南疆四地州扶貧開發(fā)力度，大力扶持貧困地區(qū)發(fā)展，發(fā)布了新疆維吾爾自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十一五規(guī)劃綱要[15]。

1.2.6 扶貧攻堅決戰(zhàn)階段（2011）。

2011年，隨著我國扶貧開發(fā)工作的扎實推進，貧困人口大幅減少，貧困程度有效改善。我國扶貧工作走過了改革開放以來最好的“十一五”時期。面對著“十二五”的開局之年，為了進一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進共同富裕，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會奮斗目標，國家出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》[16]，代表了我國扶貧工作已經(jīng)基本完成了貧困人口的溫飽問題，轉入了扶貧攻堅決戰(zhàn)階段。綱要中指出要把包括新疆南疆三地州在內(nèi)的“連片特困地區(qū)” 作為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，提出要積極推進東中部地區(qū)支援新疆經(jīng)濟社會發(fā)展，完善對口幫扶的制度和措施[17]。

自治區(qū)根據(jù)綱要，結合自身實際，制定了《新疆維吾爾自治區(qū)〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）〉實施辦法》，作為今后一個時期扶貧開發(fā)工作的綱領性文件[18]。扶貧工作進入了攻堅決戰(zhàn)階段，自治區(qū)扶貧事業(yè)可以細分為兩個時期：“十二五”時期（鞏固成效），“十三五”時期（攻堅決勝）。對于全區(qū)確認的3868個貧困村，“十二五”期間，鞏固溫飽成果，加快推進脫貧工作，為基本消除絕對貧困現(xiàn)象奠定堅實基礎。這一時期，作為國家確定的14個扶貧攻堅主戰(zhàn)場之一，片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅取得了顯著成效?！笆濉逼陂g，逐步加快貧困地區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展水平，提升貧困群眾生活質(zhì)量，減小發(fā)展差距。到2020年，基本消除絕對貧困現(xiàn)象，確保各族人民群眾同步邁進小康社會。

“十三五”時期是新疆打牢社會穩(wěn)定和長治久安堅實基礎的關鍵時期，為了打贏自治區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會，自治區(qū)在2017年發(fā)布了《新疆維吾爾自治區(qū)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》。計劃“十三五”時期，在2300元貧困標準下，實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展和貧困年人口脫貧的總體目標；實現(xiàn)“兩不愁”“三保障”“四具有”的具體目標；將貧困發(fā)生率降至3%以下；在“十三五”時期，累計脫貧185萬人；確保貧困縣全部摘帽[19]。

2 南疆三地州扶貧開發(fā)現(xiàn)狀與成效

隨著改革開放的不斷深入和全疆經(jīng)濟的發(fā)展，南疆三地州的經(jīng)濟也隨之不斷發(fā)展壯大，其地區(qū)生產(chǎn)總值大幅度提高。1978年改革開放初期，南疆三地州GDP為6.990 4億元；到了2000年“八七”扶貧攻堅結束，GDP達111.646 4億元；2010年“十一五”規(guī)劃結束，GDP達502.344 7億元。30多年來，南疆三地州生產(chǎn)總值增長了近72倍[20]。2011年以來，扶貧開發(fā)取得了明顯成效，人均地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)13 475元。截止2014年末，南疆三地州地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)976.76億元，實現(xiàn)“十二五”期間，年均14.1%的增長率，累計脫貧95.78萬人，貧困發(fā)生率年均遞減5.6%。區(qū)域綜合實力不斷增強，城鄉(xiāng)面貌不斷改善，使得南疆三地州的經(jīng)濟水平不斷邁向新的臺階；一系列惠民政策的有序?qū)嵤沟秘毨丝跀?shù)量逐年下降，人民群眾的生活質(zhì)量日益提高，強疆、穩(wěn)疆政策深入人心；交通、環(huán)境、教育、醫(yī)療等各項基礎設施的持續(xù)建設、完善，為“十三五”徹底打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、取得全面建成小康社會的偉大勝利提供了有利的物質(zhì)保障。

2.1 農(nóng)村貧困狀況顯著好轉

自1978年我國開始實行改革開放以來，經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)工作，南疆三地州農(nóng)村貧困人口數(shù)量有了顯著減少。按照當年標準，2016年南疆三地州農(nóng)村貧困人口約73萬人，相較于2011年減少了86萬人，下降54.1%；農(nóng)村貧困發(fā)生率12.70%，相較于2011年的38.70%下降67百分點（圖1），年均下降13.4百分點。貧困發(fā)生率的大幅下降，得益于“十二五”期間，地方加大了對于扶貧工作的投入力度，進一步落實了扶貧資金的使用情況，精準扶貧政策的不斷推進等[21]。

5年來，自治區(qū)把南疆三地州、邊境地區(qū)、貧困山區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場，隨著“十二五”規(guī)劃的如期完成，新疆共實施15 000多個扶貧項目，使210萬扶貧對象得到有效扶持，174萬貧困人口解決溫飽問題[22]。

2.2 農(nóng)民收入逐年提高

經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)工作，特別是在新疆維吾爾自治區(qū)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》實施辦法順利實施以來，南疆三地州農(nóng)民人均純收入明顯增長，貧困居民生活質(zhì)量有了顯著好轉。截至2014年末，南疆三地州農(nóng)民人均純收入達到6 416元，與2010年相比增長了3 256元，年均增長814元，是2010年的2.03倍（圖2）。同時，南疆三地州的農(nóng)民人均純收入水平與新疆平均水平的差距不斷縮小，從2000年的占比56%到2014年的占比73.5%[23]。

2.3 與全國經(jīng)濟社會發(fā)展差距逐年縮小

近年來，南疆三地州區(qū)域經(jīng)濟綜合實力穩(wěn)步提升。2010—2016年南疆三地州人均地區(qū)生產(chǎn)總值從21 131元增長至43 497元，增長了2.06倍。南疆三地州與全國水平的人均GDP比重從2010年的68.44%上升至80.58%，同全國經(jīng)濟發(fā)展水平差距不斷縮?。▓D3）。此外，地方一般公共預算收入從292.14億元增加至964.37億元，增長了3.3倍；地區(qū)社會固定資產(chǎn)投資從4 179.51億元增加到15 066.22億元，增長了3.6倍；社會消費品零售總額從1 021.12億元增加至2 332.36億元，增長了2.3倍，產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化（圖4）。

2.4 社會事業(yè)不斷邁向新臺階

基礎設施建設方面，從“十二五”開始，南疆三地州加大了對水利、電力、交通、能源等領域的項目資金投入：順利建成于田吉音水庫、喀什至伊爾克什坦、阿克蘇至喀什高速公路；改造升級南疆天然氣利民工程、華電喀什發(fā)電廠三期、齊熱哈塔爾水電站農(nóng)網(wǎng)；加快建設無電地區(qū)電力建設工程；實施扶貧重點民生工程，集中解決了一批貧困村的通水、通電、通路、通廣播、電視等基礎設施建設問題[24]，4年時間解決了122.89萬人農(nóng)村飲水安全問題，公路總里程達41 423 km，比“十一五”末增加了5 935 km。

民生保障方面，按照“大扶貧”的工作格局，匯聚教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)政策和資源，豐富片區(qū)的文化生活，拓寬現(xiàn)代信息傳播渠道，使更多的貧困農(nóng)牧民子女享受到優(yōu)質(zhì)基礎教育資源。有衛(wèi)生室的行政村比例由2010年的62.1%提高到2014年的80.5%；高中階段教育毛入學率由2010年的45.78%提高到74.2%；新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率由2010年的87.01 %提高到92.1%；參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)達246.83萬人。人均教育、衛(wèi)生、社保和就業(yè)三項支出由規(guī)劃期2010年的2 207.53元增加到2014年的3 375.56元。

生態(tài)環(huán)境方面，“十二五”以來，片區(qū)加大城鄉(xiāng)環(huán)境保護力度，2014年底，城市污水處理率達74%，較“十一五”末提高1.58百分點；城市生活垃圾處理率71%，比2010年降低4.95百分點。緊緊圍繞城鎮(zhèn)化建設，加快推進道路、供排水、污水和垃圾處理等一批城鎮(zhèn)基礎設施建設，喀什市老城區(qū)危舊房改造和吐曼河綜合治理工程穩(wěn)步推進，莎車縣舊城區(qū)改造等工程積極推進，城市綜合承載能力進一步提升，人居環(huán)境得到不斷改善。加大農(nóng)村環(huán)境綜合整治，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改觀。加大水土流失治理，荒漠化擴大趨勢得到有效遏制，森林覆蓋率由2010年的1.25%提高到2013年的1.5%。

此外，“十二五”以來，片區(qū)充分發(fā)揮區(qū)位、口岸、政策三大優(yōu)勢，大力實施“開發(fā)帶動戰(zhàn)略”，加快對外開放步伐，不斷擴大對外經(jīng)貿(mào)合作，大力推進“外引內(nèi)聯(lián)，東聯(lián)西出”，有力促進了南疆三地州外向型經(jīng)濟快速發(fā)展，對外開放水平邁上新臺階。2014年，進出口貿(mào)易總額達到24.73億美元，是2010年的2.46倍，年均增長30.5%以上，其中出口總額為24.2億美元，占總進出口總額的97.8%[25]。

3 展望

扶貧開發(fā)是貫穿社會主義初級階段始終的一項社會事業(yè)?；仡欉^去40年，自治區(qū)扶貧開發(fā)工作取得了巨大的成就。面對即將到來的2020年，脫貧攻堅的形式依然嚴峻。

“十三五”時期，是新疆打牢社會穩(wěn)定和長治久安的關鍵時期，是打贏脫貧攻堅、全面建成小康社會的決戰(zhàn)階段。南疆三地州“十三五”扶貧成效，事關南疆各族人名福祉，事關新疆全面建成小康社會，事關全國改革穩(wěn)定大局，事關祖國統(tǒng)一、邊防鞏固、國家安全，事關實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族的偉大復興。如何能在2020年實現(xiàn)南疆三地州區(qū)域性整體脫貧、與全疆、與全國一道進入全面小康社會，打牢社會穩(wěn)定和長治久安的堅實基礎，扶貧工作時刻面臨著考驗。

扶貧開發(fā)是貫穿于社會主義建設始終的漫長而艱巨的任務。受限于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的嚴重滯后、文化教育的落后失衡、產(chǎn)業(yè)環(huán)境的惡化等客觀條件的制約，2020年之后，面臨新形式、新任務，南疆三地州扶貧開發(fā)工作依然會長期處在政府工作日程表上的重要位置。南疆三地州的扶貧開發(fā)工作任重而道遠。

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