打造村干部“雁陣”推動鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展

陳遙

摘要 提升村干部的素質(zhì)和戰(zhàn)斗力，是推動鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。2017年以來，泰州市通過實施“雁陣培育計劃”，與現(xiàn)有村干部管理制度雙向嵌入，探索構(gòu)建選拔、培育、考核、管理“四位一體”的鏈?zhǔn)脚囵B(yǎng)機制。一定程度上提升了村干部隊伍建設(shè)的科學(xué)性，但依然面臨履職服務(wù)能力不強，角色界定不清晰和崗位吸引力不足等突出問題。通過對“泰州經(jīng)驗”的總結(jié)和反思，強化村干部隊伍建設(shè)，要著力于建立統(tǒng)一的村干部管理制度，推動農(nóng)村干部職業(yè)化，探索決策和執(zhí)行適度分離。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興；村干部；高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號 S-9 文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）09-0243-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.09.068

Abstract Improving the quality and combat effectiveness of village cadres is the only way to promote the highquality development of rural revitalization. Since 2017， Taizhou has implemented the “Wild Goose Array Cultivation Program” and embedded it with the existing village cadre management system， exploring the construction of a chaintraining mechanism for selecting， nurturing， assessing and managing the “four in one”. To a certain extent， it has improved the scientific nature of the construction of village cadres， but it still faces outstanding problems such as weak performance of service performance， unclear definition of roles and insufficient attraction of posts. Through summing up and reflecting on the “Taizhou experience”， this paper believes that to further strengthen the construction of village cadres， we must focus on establishing a unified village cadre management system， promoting the professionalization of rural cadres and exploring the appropriate separation of decisionmaking and implementation.

Key words Rural revitalization；Village cadres；High quality development

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“三農(nóng)”工作上升到戰(zhàn)略層面，體現(xiàn)了黨對農(nóng)村工作的重視。村干部隊伍是推進鄉(xiāng)村振興的主力軍，他們不僅是黨在農(nóng)村各項方針政策的宣傳、貫徹和落實的執(zhí)行者，同時扎根在農(nóng)村，承擔(dān)著促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，了解農(nóng)民需求的重要責(zé)任。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢和農(nóng)村社會發(fā)展的新情況背景之下，對農(nóng)村工作提出了更高的要求，只有鍛造一支“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的村干部隊伍，才能為實現(xiàn)鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

1 泰州村干部隊伍建設(shè)的實踐分析

泰州地處江蘇中部，是一個農(nóng)業(yè)大市，轄區(qū)內(nèi)共有71個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)、1 425個村民委員會。2017年，泰州啟動“雁陣培育”計劃，并將其作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。探索構(gòu)建選拔、培育、考核、管理“四位一體”的鏈?zhǔn)脚囵B(yǎng)機制，實現(xiàn)村干部隊伍的動態(tài)培養(yǎng)和常態(tài)管理雙向嵌入?！把汴囉媱潯笔且惶淄暾呐嘤媱潱哂兄匾膶嵺`價值，通過對該培養(yǎng)體系的分析，可了解近些年泰州市在村干部隊伍建設(shè)的工作探索和典型做法。

1.1 創(chuàng)新機制，拓寬渠道，優(yōu)化村干部隊伍

1.1.1 用好選拔機制。按照民主公開、公平公正的原則，落實好村干部選舉，大力引導(dǎo)和動員創(chuàng)業(yè)有成、有奉獻精神的黨員、民營企業(yè)家、致富能手、回鄉(xiāng)知識青年、復(fù)員退伍軍人、務(wù)工經(jīng)商人員、大學(xué)生村官參加村黨組織書記選舉；依托“雁陣計劃”，公開選聘選拔一批村干部年輕苗子，未來要實現(xiàn)每村至少1名青苗型年輕干部“雛雁”。

1.1.2

創(chuàng)建選派機制。建立選派“第一書記”工作長效機制，深化“百村對接”“百企聯(lián)百村”行動，推動先進村和后進村互助互幫，遴選先進村和規(guī)模骨干企業(yè)負責(zé)人擔(dān)任經(jīng)濟薄弱村“第一書記”，實現(xiàn)經(jīng)濟薄弱村和組織軟弱渙散村“第一書記”全覆蓋。

1.1.3

人才配備傾斜。在干部任用過程中，將素質(zhì)好、能力強、作風(fēng)實并熟悉“三農(nóng)”工作的人員，優(yōu)先選配進入村領(lǐng)導(dǎo)班子。

通過以上途徑，選拔了一批年齡結(jié)構(gòu)合適、專業(yè)能力強、綜合素質(zhì)佳的優(yōu)秀人員，同時在一定程度上，保障了后備力量的跟進。在2017年1 424個村委換屆選舉中，選舉出的村委會成員中，大專以上占成員總數(shù)的39.6%。在全市村黨組織書記中，大專以上學(xué)歷占比61.8%，其中研究生6人。

1.2 常態(tài)培育，差異施教，提升村干部素質(zhì)

1.2.1

建立常態(tài)化培訓(xùn)機制。建立了“6+X”學(xué)習(xí)平臺：也就是每年舉辦一次基層干部“培訓(xùn)周”；建立基層干部培訓(xùn)學(xué)院；發(fā)布“雁領(lǐng)鄉(xiāng)村”微信公眾號；積極推行掛職鍛煉；建立雁陣培養(yǎng)工作站，積極推行“導(dǎo)師制度”；設(shè)立“雁陣講壇”六個公共平臺。“X”是由各市（區(qū)）、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）結(jié)合本地資源優(yōu)勢，實施分級培訓(xùn)。

1.2.2

積極推行差異化施教。堅持因材施教、因需施教的原則，對不同層次的人員實施分層培訓(xùn)。對優(yōu)秀村黨組織書記，著眼于培養(yǎng)引領(lǐng)型“帶頭人”，突出思想、工作、能力格局教育；對村黨組織書記后備人選，突出組織領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)發(fā)展、群眾工作能力教育；對村年輕干部苗子，著眼于培養(yǎng)合格的村干部，突出基本修養(yǎng)、基本常識、基本能力教育，保證了整個培訓(xùn)的科學(xué)性和有效性。

1.3 物質(zhì)保障，政治鼓勵，建立長效激勵制度

1.3.1

優(yōu)化薪酬結(jié)構(gòu)。確保村黨組織書記報酬不低于所在縣農(nóng)民人均可支配收入兩倍的標(biāo)準(zhǔn)，按照工齡、任職年限、工作量建立村干部報酬正常增長機制。不斷加大優(yōu)秀村黨組織書記享受事業(yè)人員待遇力度，實行動態(tài)管理。

1.3.2

建立保障機制。完善村干部的社會保障制度，目前，除常規(guī)保險之外，還建立并落實在職村黨組織書記年功性保險補貼制度，對任職滿25年的，由縣級財政每年每人補貼2 000元，任職每增加1年提高200元標(biāo)準(zhǔn)。

1.3.3 加大政策鼓勵。加大從優(yōu)秀村黨組織書記中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)人員力度，激勵優(yōu)秀村干部扎根基層、長期奉獻。目前泰州規(guī)定每年新提拔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)班子成員中，優(yōu)秀村黨組織書記占比原則上不得低于1/5，力爭達到并超過1/4，公務(wù)員招錄比例達到當(dāng)年各地區(qū)招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員總數(shù)的10%。

1.4 能上能下，動態(tài)管理，健全監(jiān)督考核機制

1.4.1

健全監(jiān)督管理。制定并下發(fā)相關(guān)文件，推動黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)公開，規(guī)范村干部的日常管理。開展定期檢查，定期開展經(jīng)濟責(zé)任審計，積極發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會功能。加強村級干部黨風(fēng)廉政教育，強化作風(fēng)建設(shè)，加大對村干部違紀(jì)違法行為查處力度。

1.4.2

完善績效評估。建立差異化考核體系，對優(yōu)秀村黨組織書記主要通過村“五個文明”建設(shè)、黨的建設(shè)、培訓(xùn)期間現(xiàn)實表現(xiàn)以及參加各種比選測試等有關(guān)情況；對村黨組織書記后備和年輕干部苗子，重點考核個人年度履職情況、培訓(xùn)期間現(xiàn)實表現(xiàn)以及參加各種比選測試情況等。

1.4.3

加大考核獎懲。對任現(xiàn)職超過2年，近2年任職村綜合考核在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均處于后10%～15%，工作一直沒有起色的村黨組織書記，予以調(diào)整。對表現(xiàn)優(yōu)異，工作成績優(yōu)異的村干部進行表彰。

通過以上措施的推行，整個村干部隊伍建設(shè)工作的科學(xué)性不斷提升，隊伍結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化，能力得到了提升。但按照鄉(xiāng)村振興的總要求“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，這些內(nèi)容涵蓋農(nóng)村“五位一體”總體布局和鄉(xiāng)村“五大振興”，涉及領(lǐng)域廣、目標(biāo)要求高?，F(xiàn)有的碎片化的培養(yǎng)機制還遠不能滿足發(fā)展需求，還存在不少突出問題。

2 新形勢下村干部隊伍建設(shè)中存在的問題

2.1 履職服務(wù)能力不強

按照當(dāng)前農(nóng)村工作的基本制度要求，村黨組織和村委會核心成員必須通過民主選舉產(chǎn)生，這是農(nóng)村干部隊伍的合法性的基礎(chǔ)。然而不可忽視的是，雖然在選舉中鼓勵鄉(xiāng)村能人參選，但實際選舉產(chǎn)生的村班子成員，卻并不一定具備相應(yīng)的管理能力和專業(yè)知識。在當(dāng)前大量優(yōu)秀人才往城市流動的背景之下，這一問題表現(xiàn)尤為突出。雖然部分“能人治村”的模式有效避免這樣一種情況，但這顯然具有不可延續(xù)性和不可復(fù)制性[1]。

在傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)中，這些從本村的黨員村民選舉中產(chǎn)生的村干部，具有較好的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，因為對村子和村民的情況熟悉，具有較高的資源調(diào)動能力和協(xié)調(diào)優(yōu)勢，這是他們開展工作的基礎(chǔ)。但在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興大背景之下，對專業(yè)技術(shù)知識有越來越高的要求，比如社會保障、工程管理、公共衛(wèi)生，乃至產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的專業(yè)知識。而村干部們往往由于自身生活經(jīng)歷和教育背景的局限，并不具備這些日漸專業(yè)化的技術(shù)知識，在工作的開展過程中也就顯得力不從心。泰州2017年村委換屆選舉的成員的平均年齡達到43.9歲，而30歲以下的僅占12%，村支書的平均年齡更是達到49歲，45歲及以下僅占27.9%。通過一些短期內(nèi)的培訓(xùn)，只能在一定程度上提升村干部們的履職服務(wù)能力，但顯然很難獲得根本性的轉(zhuǎn)變，特別是在農(nóng)村基層工作任務(wù)繁重，難以有大把的時間去“充電”。

2.2 角色界定不清晰

2.2.1

職責(zé)職權(quán)交叉。村“兩委”的工作機制不通暢。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村委會是村民自我管理、教育、服務(wù)的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；黨的基層組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持、保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利。原則明確，但由于具體制度不健全、工作機制不完善，“兩委關(guān)系”其實并沒有完全理順[2]。在現(xiàn)實當(dāng)中，兩委班子人員交叉任職的情況非常普遍，這樣容易導(dǎo)致“兩委”權(quán)力缺少邊界，權(quán)責(zé)不清，特別是近些年的書記主任“一肩挑”現(xiàn)象也更加普遍化，雖然這一制度安排能在一定程度上提升工作效率，但也容易導(dǎo)致專權(quán)、腐敗、貪污等不良現(xiàn)象。

2.2.2

雙重角色壓力。根據(jù)相關(guān)制度要求，村干部實際上承擔(dān)著政府代理人和村民代言人兩種角色，起到上傳下達，政策落地的重要作用?！绊斏锨Ц€，底下一根針”非常形象地說明了基層工作的現(xiàn)狀。各個條線的工作要求最后都會找到村級組織，檢查不斷，甚至有些部門直接將村黨組織和村委會作為下級部門對待，導(dǎo)致基層工作任務(wù)繁、雜、重。而另一方面，村干部又承擔(dān)著農(nóng)民需求表達的作用。當(dāng)前農(nóng)村社會發(fā)展迅速，基層工作不斷出現(xiàn)新情況，而政府在一些具體問題之上也缺乏相應(yīng)規(guī)定[3]。比如征地拆遷過程中，面對一些無理要求，缺乏相應(yīng)的處理方式。而此時村干部又面臨著上級的維穩(wěn)要求，工作的難度更是不言而喻。

2.3 崗位吸引力不足

雖然目前在村干部隊伍的選拔過程中，渠道不斷擴寬，機制也不斷創(chuàng)新，這在很大程度上提升了村干部隊伍的配置，特別是對后備干部的培養(yǎng)和選拔，保證了連貫性和穩(wěn)定性。但是在實際操作層面，依然有很嚴重的“斷層”現(xiàn)象，青黃不接，推不出優(yōu)秀干部、留不住年輕干部等問題[4]。我們不得不面對這樣的情況，我國在很長的歷史時期內(nèi)實行城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展模式，導(dǎo)致優(yōu)秀人才紛紛流向城市，留下來的本就少之又少。而一些年輕人即使進入到村干部隊伍中，也在思想上存在著“過渡或把到村任職當(dāng)跳板”的想法，在工作中，他們也不會主動融入農(nóng)村的環(huán)境之中，一旦工作能力成熟之后，就會選擇更好的發(fā)展平臺，為培養(yǎng)帶來了難度。

3 實現(xiàn)村干部隊伍高質(zhì)量發(fā)展的思考

按照“建設(shè)一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的基層干部隊伍”的要求，針對目前村干部隊伍建設(shè)中存在的主要問題，應(yīng)以科學(xué)化和職業(yè)化為方向，從整體制度設(shè)計入手，著力提升村干部隊伍建設(shè)的整體水平。

3.1 建立統(tǒng)一的村干部管理制度

當(dāng)前對村干部的培養(yǎng)管理實際上比較分散，存在多頭管理的情況，既有組織部門的介入，也有民政部門的干預(yù)，而各部門的要求不同，會造成管理上的混亂，效果往往不佳[5]?？商剿饔煽h級黨委政府或以上部門，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況設(shè)計相應(yīng)的選拔、任用、培訓(xùn)、管理、激勵配套制度安排。

在村民自治、民主管理的原則上，要求各村嚴格執(zhí)行相應(yīng)的村干部管理規(guī)定，從而實現(xiàn)整個管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化。也便于上級政府及時發(fā)現(xiàn)村干部隊伍建設(shè)中出現(xiàn)的各種問題，并采取相應(yīng)措施，切實加強對農(nóng)村干部的組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督[6]。標(biāo)準(zhǔn)化的建立也有利于推動村干部群體的內(nèi)部交流，有效促進工作的開展，從而更好地培養(yǎng)村干部的職業(yè)群體歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德。在此基礎(chǔ)上，未來還可探索建立村干部職業(yè)團體協(xié)會，增進經(jīng)驗交流，優(yōu)化農(nóng)村干部隊伍建設(shè)。

雖然在各地眾多的實踐探索中，都建立了村干部選拔、任用、培訓(xùn)、管理、激勵等相關(guān)制度，但目前還沒有形成一個規(guī)范的、具有普遍指導(dǎo)意義的管理制度體系。泰州“雁陣計劃”整體也只是針對村黨組織書記，受眾范圍有限。

3.2 推動村干部隊伍的職業(yè)化

長遠來看，應(yīng)不斷推動村干部職業(yè)化發(fā)展，將村干部定位為一種專業(yè)的農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人才[7]。通過建立系統(tǒng)的工作機制、合理的保障機制、科學(xué)的考核機制，有效的上升通道，保證村干部能圍繞鄉(xiāng)村振興的要求，村民自我管理、自我服務(wù)的目標(biāo)開展工作。可參照當(dāng)前社會工作者隊伍的建設(shè)，保證從業(yè)人員有相應(yīng)的教育背景、從業(yè)年限等方面優(yōu)勢，通過建立標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)教育，同時設(shè)置職業(yè)資格考試資格。在工作過程中，接受各種形式的常規(guī)在崗培訓(xùn)，從而不斷適應(yīng)農(nóng)村工作中的新情況和新問題。在政策范圍之內(nèi)，允許職業(yè)流動，從而提升村干部崗位本身的競爭力，而在流動過程中也能帶來新的工作方法和工作思路。

目前許多地區(qū)，在探索村干部職業(yè)化的過程中已經(jīng)有相應(yīng)的一些制度安排，比如我們看到“雁陣計劃”具有相關(guān)的一些措施。但這一套思路，實際上是建立在管理公務(wù)員的辦法之上，通過提高經(jīng)濟待遇，政治待遇，使得村干部成為了真正意義上的“干部”，這容易導(dǎo)致官僚化的出現(xiàn)[8]。在這個過程中，他們會更多與上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府保持一致，淡化“農(nóng)民當(dāng)家人”的身份，我們應(yīng)該有這樣的共識，推動村干部職業(yè)化是為了提升村干部的履職服務(wù)能力，應(yīng)該符合村民自治的內(nèi)在精神，所以不應(yīng)該用政府思維去尋求答案，而應(yīng)該通過市場的方法來解決[9]。當(dāng)然推動村干部隊伍的職業(yè)化并不是短時間內(nèi)就能完成的，應(yīng)該從小處著眼，持續(xù)推進。

3.3 探索決策和執(zhí)行適度分離

在推動村干部隊伍職業(yè)化的過程中，如何在保障村民自治原則的同時最大的發(fā)揮村干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情是一對矛盾。如何有效應(yīng)對這一問題，可在農(nóng)村工作中探索事務(wù)決策和執(zhí)行適度分離的方式。

堅持現(xiàn)有的以村黨組織、村委會為組織基礎(chǔ)的農(nóng)村基層民主制度，民主選舉村黨組織和村委會成員，“兩委”班子重點負責(zé)村務(wù)民主議事工作，可以兼職，這些從本村的黨員村民選舉中產(chǎn)生的人員，社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)好，動員和協(xié)調(diào)優(yōu)勢明顯。而負責(zé)具體執(zhí)行工作的則必須為全職人員，這些專職人員既可以從有時間有余力的班子成員中選取，也可以由村級組織選聘，或是上級部門公開招考之后分配，向村級組織負責(zé)，其工資待遇和業(yè)績考核由村級組織和上級部門商議后決定。

通過這樣一種分工不分家的方式，理順農(nóng)村基層工作的思路，既能保證村級事務(wù)決策的民主性，也能最大的發(fā)揮工作的有效性[10]。目前我們看到在很多農(nóng)村社區(qū)，其實都有一些相應(yīng)的合同制人員，一般都為會計、法律、社工等專業(yè)性人才，這實際上都是在這一思路之下的產(chǎn)物。隨著未來農(nóng)村工作的復(fù)雜性和難度的不斷提升，我們應(yīng)該不斷探索決策和執(zhí)行適度分離機制，從而保證農(nóng)村工作的民主性和有序性。

47卷9期 陳 遙 打造村干部“雁陣”推動鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展

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