?法治生態(tài)下民辦圖書館發(fā)展戰(zhàn)略研究

單軫 邵波

摘 要 《中華人民共和國公共圖書館法》的頒布和實(shí)施是我國圖書館法治建設(shè)的新紀(jì)元。其主要特色之一是多元建設(shè)主體，但卻未把民辦圖書館明確納入治理范圍，這讓民辦圖書館的發(fā)展前景撲朔迷離。文章采用文獻(xiàn)調(diào)研法對法律頒布前后的民辦圖書館學(xué)術(shù)生態(tài)進(jìn)行剖析，對民辦圖書館的發(fā)展內(nèi)外因素進(jìn)行探究，對法治環(huán)境下民辦圖書館的發(fā)展提出建議，以期對我國民辦圖書館的建設(shè)提供啟示。

關(guān)鍵詞 民辦圖書館 公共圖書館法 公共文化服務(wù)

分類號 G251

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2019.07.014Abstract The promulgation and implementation of the Public Library Law of the Peoples Republic of China is a new era of the legal construction of libraries in China. One of its main features is the diversification of construction subjects， but private libraries have not been explicitly included in the scope of governance， which makes the development prospects of private libraries confusing. This paper analyses the academic ecology of private libraries before and after the promulgation of the law by the method of literature investigation. It explores the internal and external factors of the development of private libraries， and puts forward suggestions for the development of private libraries under the environment of governed by law， so as to provide enlightenment for the construction of private libraries in China.Keywords Private library. Public Library Law. Public cultural service.

0 引言

1996年，我國頒布了第一部地方性圖書館立法《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例》。2002年，北京市人大常務(wù)委員會通過了《北京圖書館條例》 （簡稱《北京條例》）[1]。2015年1月，《廣州圖書館條例》 （簡稱《廣州條例》）由廣州市人大常委會頒布[2]。北京、廣州條例中都有資源建設(shè)、圖書館開放時(shí)間、讀者權(quán)利與特殊群體權(quán)利、免費(fèi)服務(wù)、呈繳本制度等基本規(guī)定，也分別有自己的鮮明特色?！侗本l例》對于館舍面積和開放時(shí)間規(guī)定得更為細(xì)致，并明確提出由行政部門成立專家委員會，《廣州條例》中多次提到“2020年”目標(biāo)問題。這些地方立法起到很好的模范作用，并促進(jìn)了圖書館界的思考。

2018年1月1日，《中華人民共和國公共圖書館法》 （簡稱《公共圖書館法》）正式實(shí)施[3]。這部立法是我國第一部全國性的圖書館法律，不僅促進(jìn)了我國圖書館事業(yè)的繁榮昌盛，而且為我國文化治理能力的現(xiàn)代化提供了保障，讓我國在世界圖書館舞臺上的地位大大提升[4]。以《公共圖書館法》為主干，眾多地方性圖書館法律法規(guī)為分支，科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效、綠色發(fā)展的法治生態(tài)正在形成。

在制定、發(fā)布、實(shí)施《公共圖書館法》的過程之中，民辦圖書館是否應(yīng)該被納入《公共圖書館法》的治理體系引起了學(xué)界的巨大爭議。民辦圖書館（Private Library）又稱民間圖書館、私立圖書館、民營圖書館，是“由非政府機(jī)構(gòu)或個(gè)人作為投資主體的圖書館”，它“不由政府運(yùn)行維護(hù)”，并且能夠向社會群眾提供開放的、有序的信息資源服務(wù)[5]，目前在我國主要類型有自發(fā)形成的民營圖書館、商業(yè)性質(zhì)的民營圖書館、慈善組織或基金資助建設(shè)的農(nóng)村圖書館、公辦與民營合辦的社區(qū)圖書館等[6]。民辦圖書館有自己獨(dú)特的地位和作用，有多元的運(yùn)行機(jī)制和治理體制，但多屬于基層圖書館?！豆矆D書館法》 實(shí)施后，民辦圖書館也迎來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的新時(shí)期。

1 法治生態(tài)下民辦圖書館研究文獻(xiàn)回顧

由于《公共圖書館法》在2015年向社會公開征求意見，筆者將檢索時(shí)間限定在2015-2018年，于2018年9月17日在CNKI和萬方數(shù)據(jù)庫使用檢索式：主題=民辦圖書館OR民間圖書館OR私立圖書館OR私人圖書館OR民營圖書館，并將結(jié)果根據(jù)文獻(xiàn)類型、主題相似度、被引率、重合率進(jìn)行剔除，得到73篇文獻(xiàn)。筆者在研讀《公共圖書館法》 的基礎(chǔ)上，按照研究內(nèi)容將文獻(xiàn)分為“民辦圖書館是否應(yīng)該入法”“國外的民辦圖書館發(fā)展帶給國內(nèi)的啟示”“民辦圖書館服務(wù)與運(yùn)營措施”“法治環(huán)境下民辦圖書館可持續(xù)發(fā)展問題”四個(gè)方面。

1.1 民辦圖書館是否應(yīng)該入法

在《公共圖書館法》 頒布之前，對于民辦圖書館入法引起了業(yè)界的爭議。以柯平、郭斌、王子舟為代表的學(xué)者支持將民辦圖書館納入《公共圖書館法》 的治理范圍，理由大致有如下三點(diǎn)。其一，國際法多對民間圖書館進(jìn)行了覆蓋，我國的圖書館需要跟上國際步伐[7];其二，民間圖書館納入公共圖書館法體系是其生存發(fā)展的重要保障[8];其三，民間圖書館在社會公眾服務(wù)中起到很大作用，將之排除在體系之外影響其服務(wù)的積極性[9]。也有許多學(xué)者反對民辦圖書館入法，他們多是以民辦圖書館的特殊性質(zhì)和發(fā)展現(xiàn)狀為依據(jù)，如翟建雄認(rèn)為，民辦圖書館的情況復(fù)雜，暫時(shí)不適宜和依賴公共財(cái)政并開放免費(fèi)服務(wù)的公共圖書館一起立法[10]。

1.2 國外民辦圖書館借鑒

研究國外的民辦圖書館發(fā)展情況能給國內(nèi)民辦圖書館的生存和運(yùn)營帶來有意義的啟示。吳漢華和姚小燕介紹英國塔維斯托克民間圖書館的發(fā)展歷程，希望將高效簡明的董事會制度、特色服務(wù)、積極加強(qiáng)對外合作等成功經(jīng)驗(yàn)引入中國民辦圖書館[11]。吳漢華和劉靜借鑒英國民間圖書館協(xié)會的服務(wù)項(xiàng)目，希望中國圖書館學(xué)會在保護(hù)民間圖書館發(fā)展方面[12]，能在學(xué)會組織中設(shè)置民間圖書館內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、在所舉辦的學(xué)會年會上開設(shè)民間圖書館分會場，組織民間圖書館評估并設(shè)立獎項(xiàng)，以此營造民間圖書館社群生態(tài)系統(tǒng)。

1.3 民辦圖書館服務(wù)與運(yùn)營

民辦圖書館的服務(wù)與運(yùn)營涉及到民辦圖書館的資金、后援、資源、技術(shù)、館舍空間、服務(wù)和業(yè)務(wù)的具體流程，這類研究主題往往細(xì)致精深，研究目的是讓民辦圖書館優(yōu)化系統(tǒng)要素，提升自己的管理效率與服務(wù)質(zhì)量，取得更大的發(fā)展。張?jiān)掠Χ拱昃W(wǎng)30家民間圖書館的服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，并給出民辦圖書館利用網(wǎng)絡(luò)社區(qū)進(jìn)行泛在化服務(wù)的建議[13]。田利對非政府組織這一民間圖書館的重要支持力量給予肯定，建議非政府組織應(yīng)該健全問責(zé)、籌資等制度，擴(kuò)大自己的志愿者隊(duì)伍，以更好地為民間圖書館籌措資本、援助發(fā)展[14]。

1.4 民辦圖書館發(fā)展

法治環(huán)境下民辦圖書館的發(fā)展研究，包括對民辦圖書館的現(xiàn)狀分析、存在問題解讀、發(fā)展模式建議、《公共圖書館法》對民辦圖書館的影響等。王子舟提出“民辦官助”“微整形”“跨界組合”及多引入新技術(shù)的建議，希望民間圖書館可以擴(kuò)展新功能、促成新形態(tài)[15]。民間圖書館如何實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，如何在新時(shí)代的機(jī)遇和挑戰(zhàn)中謀求自身的出路，將成為未來圖書館法研究和公共文化服務(wù)研究的一個(gè)熱點(diǎn)。

2 法治環(huán)境下影響民辦圖書館發(fā)展的外部因素

2.1 法律因素

中國的圖書館法治起步較晚，還沒有形成全覆蓋的法治圖書館體系。2017年之前的《北京條例》 《廣州條例》 等圖書館法規(guī)，都沒有專門提到過民辦圖書館?！豆矆D書館法》 的法律條文中有三條規(guī)定涉及公共圖書館法的治理范圍問題，最原則性的是總則第二條提出“本法所稱公共圖書館，是指向社會公眾免費(fèi)開放，收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，開展社會教育的公共文化設(shè)施”。這就排除了非公益性的民辦圖書館。第二十二條規(guī)定了呈繳本制度，肯定了國家圖書館作為文獻(xiàn)信息儲存中心的作用，以及明確規(guī)定“國家圖書館同時(shí)具有本法規(guī)定的公共圖書館的功能”。第四十八條規(guī)定“國家支持學(xué)校圖書館、科研機(jī)構(gòu)圖書館以及其他類型圖書館向社會公眾開放”。

《公共圖書館法》 對于民辦圖書館只字未提令很多業(yè)界學(xué)者大失所望。不少學(xué)者將此次民辦圖書館沒有納入《公共圖書館法》視為一大不足，并建議擴(kuò)充公共圖書館法律的治理體系，甚至單獨(dú)為民辦圖書館立法。就目前而言，民辦圖書館依然處于圖書館體系的最底層，缺乏強(qiáng)有力的法律保護(hù)。

但是，民辦圖書館的法律環(huán)境中也存在著很多積極因素。雖然《公共圖書館法》 沒有提到民辦圖書館，但是對于民辦圖書館還是給予了一定的保護(hù)。符合總則第二條設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的民辦圖書館也在《公共圖書館法》 的調(diào)整范圍之內(nèi)，如表1所示，《公共圖書館法》 的一大亮點(diǎn)就是多元建設(shè)主體，鼓勵社會力量興辦圖書館，以期最大范圍地調(diào)動社會積極性，支持民辦圖書館的崛起。

條款編號 條文內(nèi)容

第四條 國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動社會力量參與公共圖書館建設(shè)，并按照國家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持。

第二十條 公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館，可以以捐贈者的姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍或者其他設(shè)施。

第四十五條 國家采取政府購買服務(wù)等措施，對公民、法人和其他組織設(shè)立的公共圖書館提供服務(wù)給予扶持。

政策鼓勵、捐贈者冠名、政府扶持都表明，公共圖書館法在拓展民辦圖書館的生存和發(fā)展空間?？梢哉f，《公共圖書館法》 表達(dá)了政府對民辦圖書館的鼓勵、支持和引導(dǎo)的態(tài)度。在圖書館法治建設(shè)不斷完善的過程中，民辦圖書館的法治環(huán)境會越來越寬松，更為強(qiáng)大的法律保護(hù)系統(tǒng)和更為健全的法律文化體系會慢慢建立。

2.2 競爭因素

民間圖書館自身力量弱小，多是中小型圖書館，難以與政府設(shè)立的公共圖書館競爭。公共圖書館相對于民間圖書館來說有三大顯著優(yōu)勢：持續(xù)的經(jīng)費(fèi)來源、有力的法律政策保護(hù)、充足的資源、人才和技術(shù)保障。公共圖書館的經(jīng)費(fèi)來源于政府撥款，擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)后盾。經(jīng)濟(jì)支持和法律保障保證了公共圖書館能夠擁有采購文獻(xiàn)、購買租賃數(shù)據(jù)庫、引進(jìn)智能技術(shù)與設(shè)備、進(jìn)行智慧空間建設(shè)的資本，也讓其擁有更多與圖書館界內(nèi)部、出版界等相關(guān)行業(yè)、外界機(jī)構(gòu)、社會人士、國際組織交流的機(jī)會，從而實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

僅2016年，公共圖書館收到的政府財(cái)政撥款就達(dá)到1 415 668萬元，當(dāng)時(shí)有3153家公共圖書館，從業(yè)人員為57 208人，讀者流通6.60億人次[16]。2017年，公共圖書館數(shù)量達(dá)到3166個(gè)，讀者流通達(dá)到7.45億人次，圖書總藏量9.70億冊，電子圖書10.26億冊[17]。

民辦圖書館的資金主要來源有社會捐贈、企業(yè)或慈善基金、國際援助和私人出資四種?；饡哪季枋敲褶k圖書館經(jīng)濟(jì)來源中規(guī)模最大的一種，但即使是做的比較成功的滿天星公益，迄今為止，也只籌集到1813萬多人民幣，捐贈22萬多冊圖書，辦成80所公益圖書館[18]?！拔幕鸱N尋找之旅”網(wǎng)站也只收錄到416家公益性民間圖書館數(shù)據(jù)[19]。民辦圖書館倒閉的現(xiàn)象每年都在發(fā)生。

多數(shù)民辦圖書館位于基層和農(nóng)村，經(jīng)費(fèi)、從業(yè)人員、館藏和讀者都少的可憐。民辦圖書館成立之后，能否爭取到充分的資金、技術(shù)、館藏和人力資源以維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是一個(gè)很大的難題。

2.3 技術(shù)因素

《華爾街日報(bào)》將大數(shù)據(jù)（Big Data）、智能制造（Smart Manufacturing）和無線革命（Wireless Revolution）列為21世紀(jì)的三大技術(shù)[20]。美國新媒體聯(lián)盟的《2017地平線報(bào)告（高等教育版）》 將自適應(yīng)學(xué)習(xí)技術(shù)、移動學(xué)習(xí)、物聯(lián)網(wǎng)、下一代學(xué)習(xí)管理系統(tǒng)、人工智能、自然用戶界面[21]列為新世紀(jì)的六大關(guān)鍵技術(shù)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，圖書館向智慧化方向發(fā)展，這意味著技術(shù)將在新一代圖書館的發(fā)展中起主導(dǎo)作用。技術(shù)是把雙刃劍，民辦圖書館雖然面臨著由于資金不足導(dǎo)致的設(shè)備、技術(shù)引入的困難，但這也是一個(gè)良好的機(jī)遇，可以倒逼自身轉(zhuǎn)型，躋身智慧圖書館。一是新技術(shù)革命帶來實(shí)體空間的壓縮，民間圖書館辦館不一定需要實(shí)際的場地和建筑，完全可以構(gòu)建數(shù)字圖書館，不必采購大量的實(shí)體資源書，自身技術(shù)和設(shè)備能力薄弱的民辦圖書館，可以采用虛擬化策略，利用外部網(wǎng)絡(luò)，接入數(shù)字圖書館社區(qū)之中;二是人工智能的崛起取代了很多館員的工作，民辦圖書館也可以節(jié)約相應(yīng)的人力資源，對于未能成功轉(zhuǎn)化為智慧館員的職員不再錄用，減少自己的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān);三是在物聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支撐下，智慧地球、智慧城市的建設(shè)逐漸興起，民辦圖書館也是“地球村”和智慧城市建設(shè)中的一部分，民辦圖書館多了許多合作機(jī)會，與政府、互聯(lián)網(wǎng)公司、慈善組織、行業(yè)協(xié)會有了更多的交流，能夠更好地獲取技術(shù)、軟件、文獻(xiàn)資源和智能設(shè)備。

2.4 國際環(huán)境因素

國外的圖書館法所倡導(dǎo)的圖書館理念，以及國際上所頒布的圖書館權(quán)威性文件都體現(xiàn)著圖書館平等、自由、開放的精神。從這個(gè)原則出發(fā)，民辦圖書館不僅地位上應(yīng)該與公共圖書館齊平，而且也應(yīng)該獲得更多實(shí)質(zhì)性的國際性援助。

1950年，日本《圖書館法》展現(xiàn)了對私立圖書館充分的尊重，確立了發(fā)揮私立圖書館“自主性”，進(jìn)行“自由經(jīng)營”的原則[22]，有利于調(diào)動社會積極性。1994年，俄羅斯《圖書館事業(yè)聯(lián)邦法》明確將“企業(yè)、機(jī)關(guān)團(tuán)體圖書館”“社會團(tuán)體圖書館”“私立圖書館”“外國法人和自然人建立的圖書館”等民辦圖書館納入國家圖書館法律系統(tǒng)[23]。民辦圖書館入法是國際的趨勢，這一趨勢也必將加強(qiáng)我國在法制建設(shè)上對于民辦圖書館的重視。

聯(lián)合國教科文組織《公共圖書館宣言》雖然以公共圖書館為主體，但是多次提到要讓每一個(gè)用戶都“確實(shí)得到圖書館服務(wù)”和注意處理好公共圖書館與外界圖書館網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系[24]。美國《圖書館權(quán)利法案》 處處滲透著知識自由和平等服務(wù)的精神[25]。按照普惠性原則和人文主義精神，要切實(shí)保障讀者權(quán)利，保證讀者享受到公平的服務(wù)，就必須加強(qiáng)民辦圖書館建設(shè)。農(nóng)村、社區(qū)、私立大學(xué)的讀者是公共圖書館難以觸及的人群，不靠民辦圖書館，解決城鄉(xiāng)之間、公辦和私立院校之間閱讀資源不平衡的問題。

除了IFLA等圖書情報(bào)國際組織，OCLC機(jī)構(gòu)也為全球圖書館提供資源共享和援助[26]。事實(shí)上，外商和外國公益機(jī)構(gòu)也是我國民辦圖書館事業(yè)的支柱之一，如美國加州健華社、美國科技教育協(xié)會、美國青樹教育基金會等國外的非政府組織一直用設(shè)立、捐贈等形式支持著我國民辦圖書館事業(yè)的發(fā)展[27]。

3 法治生態(tài)下阻礙民辦圖書館發(fā)展的消極內(nèi)因分析

3.1 資金鏈中斷

資金鏈困難引起的民辦圖書館成立、建設(shè)、發(fā)展障礙是民辦圖書館無法做大做優(yōu)做強(qiáng)的根本原因。每年公共圖書館和公立高校圖書館都會收到大量的財(cái)政撥款，上海圖書館、南京大學(xué)圖書館等都已開始使用智能機(jī)器人，開啟智慧圖書館的探索。而許多民辦圖書館地處偏遠(yuǎn)，房屋簡陋，有的甚至只有館長一人，沒有其他工作人員，在原始的閱覽室模式中艱難求生，轉(zhuǎn)型之路遙遠(yuǎn)而缺乏支持動力，遑論AI技術(shù)與設(shè)備的引入和研發(fā)。資源的缺乏也帶來讀者需求無法滿足的困境，民辦圖書館的資金籌措方式和渠道亟待拓展。如何完善自身的運(yùn)營模式，團(tuán)結(jié)其它民辦圖書館和民間力量，吸引基金和技術(shù)創(chuàng)新型人才，為大眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，是民辦圖書館謀求自身可持續(xù)發(fā)展的重中之重。

3.2 服務(wù)缺乏規(guī)范性

不論辦館主體是誰，民辦圖書館都必須承擔(dān)對社會公眾進(jìn)行文獻(xiàn)信息服務(wù)和弘揚(yáng)正能量文化的責(zé)任，對從業(yè)人員的技能和文化素養(yǎng)、館藏文獻(xiàn)的質(zhì)量和保護(hù)、服務(wù)的設(shè)施和設(shè)備都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)察、審核、復(fù)核，確認(rèn)達(dá)標(biāo)后再對外開放。但現(xiàn)在的民辦圖書館市場缺乏強(qiáng)有力的管理和監(jiān)督，魚龍混雜，問題頻出，宗教色彩過于濃厚的立人圖書館、收錄盜版書的“籬苑圖書館”就是典型的例子。從民辦圖書館的長遠(yuǎn)發(fā)展看，民辦圖書館要尊重讀者權(quán)利，遵守中國法律法規(guī)，考慮中國國情，不能誤導(dǎo)群眾，不得展示反動、腐朽、淫穢、暴力的文化產(chǎn)品，不得因?yàn)槿魏卫碛蓳p害讀者利益。

3.3 營利性與公益性的沖突

無論民辦圖書館是否收費(fèi)，其成立的目的都是幫助貧苦大眾、兒童、盲人、打工子弟等弱勢群體，滿足公立圖書館忽略的文獻(xiàn)信息需求，實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等性和普遍性。

但由于現(xiàn)實(shí)中民辦圖書館資金不足，力量弱小，部分民辦圖書館成為半營利或營利性機(jī)構(gòu)，以維持自身生存。曾經(jīng)的張銘音樂圖書館就采用付費(fèi)聽音樂或最低消費(fèi)20元喝咖啡的收費(fèi)方式，被同行所指摘，最后合并入杭州圖書館[28]。采用基本服務(wù)收費(fèi)的方法不僅要承擔(dān)業(yè)內(nèi)人士的批評，還會讓許多讀者望而卻步，使圖書館失去許多閱讀群體。除非圖書館自身有不可替代的特色，否則難以為繼。民辦圖書館需要一種更為巧妙而周全的管理運(yùn)營模式，在營利性和公益性的沖突中找到平衡點(diǎn)，兼顧“義”與“利”。

4 法治生態(tài)下民辦圖書館謀求生存的積極內(nèi)因分析

4.1 民辦圖書館在我國的特殊地位

我國的圖書館事業(yè)是由民辦圖書館催生、促進(jìn)、發(fā)展而來的，這賦予我國民辦圖書館特殊的歷史地位。1902年，徐樹蘭的古越藏書樓是中國第一個(gè)近代意義上的圖書館。1933年，實(shí)業(yè)家葉鴻英創(chuàng)辦的鴻英圖書館，到1946年為止館藏圖書已達(dá)5萬余冊、雜志10萬余冊、報(bào)紙合訂本3526冊，于1958年并入上海圖書館[29]。民辦圖書館的興起推動了《京師及各省圖書館通行章程》 《圖書館規(guī)程》 等法律的出臺。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，民辦圖書館的發(fā)展有利于完善我國的圖書館法治建設(shè)，成為法治圖書館的助推器。