我國公共圖書館法人治理機制研究

賀茜

摘 要 《公共圖書館法》明確規(guī)定國家推動公共圖書館法人治理結構的建立健全。公共圖書館法人治理的獨特性決定了需要適用不同于公司治理的策略。近年來我國在推行公共圖書館法人治理過程中，雖然逐步走向制度化與組織化，但仍存在理事會決策的獨立性和專業(yè)性受質疑、社會參與程度低和圖書館章程缺乏特性等障礙，使得法人治理的功能和作用無法有效發(fā)揮。公共圖書館在面對公眾日益增長的文化需求時，應依據(jù)法律法規(guī)和圖書館章程，加強科學決策體系和信義義務的構建，提高社會參與度，逐步完善法人治理機制。

關鍵詞 公共圖書館 法人治理 理事會 圖書館章程

分類號 G252

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2019.07.001

Abstract The Public Library Law clearly stipulates that the state promotes the establishment and improvement of the corporate governance structure of public libraries. The uniqueness of corporate governance of public libraries determines the need to apply strategies different from corporate governance of companies. In recent years， in the process of implementing the corporate governance of public libraries in China， although it has gradually become institutionalized and organized， there are still obstacles such as the independence and professionalism of the decision-making of the board of directors being questioned， the low degree of social participation and the lack of characteristics of library charters， which make the functions of corporate governance unable to play effectively. In the face of the growing cultural needs of the public， public libraries should strengthen the construction of scientific decision-making system and credit obligations， improve social participation and gradually improve the corporate governance mechanism in accordance with laws， regulations and library charters.

KeywordsPublic library. Corporate governance. Council. Library constitutions.

十九大報告指出“文化自信是一個國家、一個民族發(fā)展中更基本、更深沉、更持久的力量”，公共圖書館是人民群眾文化權益的重要承載主體，也是我國文化軟實力的重要體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》 （以下簡稱《公共圖書館法》）的頒布實施實現(xiàn)了文化立法的重大突破[1]，為新時代我國公共圖書館體制機制改革創(chuàng)新提供了法律依據(jù)[2]，其中第23條明確規(guī)定要“推動公共圖書館建立健全法人治理結構”。同時，公共圖書館等公益性文化事業(yè)單位建立和完善法人治理結構也是我國事業(yè)單位全面深化改革的重要組成部分。自十八屆三中全會明確提出推動公共圖書館建立法人治理結構以來，各地紛紛開展試點并取得一定成效，同時也暴露出一些問題，究其根本不難發(fā)現(xiàn)是缺乏相應章程規(guī)范所致。

目前，對于公共圖書館法人治理已有一些具有影響力的文獻，但是這些研究或側重于對英美等國公共圖書館法人治理機制的介紹[3-4]，或側重于我國公共圖書館法人治理機制的基本理論探討和試點圖書館實踐考察[5-6]，并未對法人治理的特征和“章程化”進行深度剖析。因此，在已有明確法律規(guī)則的基礎之上，本文試圖解讀公共圖書館法人治理屬性，分析我國公共圖書館法人治理現(xiàn)狀，并以圖書館章程為視角提出完善公共圖書館法人治理的具體路徑。

1 我國公共圖書館法人治理特性

法人治理機制起源于公司治理，核心是為降低公司經(jīng)營管理者與所有者之間代理成本的一系列制度安排，后逐步擴展至文化事業(yè)領域（諸如圖書館、博物館等）。在“委托—代理”框架體系下，公共圖書館法人治理所需要解決的代理問題是社會民眾與圖書館管理者之間的代理成本，其治理目的在于公平配置圖書館資源的同時提升治理效率。公共圖書館法人治理的核心要素主要包括：決策層面的理事會制度、管理層面的館長負責制、圖書館管理及運行的“章程化”[7]。公共圖書館作為非營利性機構與公司不同（雖然公司中也包含有非營利性公司，但公司治理結構的制度設計藍本是以營利性公司為主），其法人治理機制也應當有別于公司。

1.1 與經(jīng)濟利益無直接關聯(lián)

作為非營利性法人，公共圖書館最顯著的特征是不以營利為目的。營利性法人，例如，公司往往以經(jīng)濟利益（股東獲得投資收益）為主要經(jīng)營目標，而公共圖書館的運營是為滿足一定區(qū)域內公眾獲取圖書館服務的權益，無法直接表現(xiàn)為成本和收益。事實上，絕大多數(shù)情況下公共圖書館提供的服務是免費的，圖書館本身并不依賴普通讀者的消費以維持運營，也不以經(jīng)濟利益作為驅動發(fā)展的動力。社會捐贈者也并非通過公共圖書館的盈利能力來判斷是否進行捐助。

實質上，公共圖書館治理過程中并不存在單獨的個人利益，也無需向成員（如理事會成員、捐贈者等）分配盈余，即“所有者缺位”。換句話說，公共圖書館并沒有與公司股東相類似的所有者?！八姓呷蔽弧币环矫媸沟霉矆D書館在經(jīng)營過程中只需要平衡收支即可，另一方面也造成了“監(jiān)督者缺位”。這就決定了公共圖書館法人治理機制在考量決策管理層時，不僅存在缺乏經(jīng)濟利益激勵的特性，而且存在缺乏相應監(jiān)管的特性。這種特性決定了理事會和管理者的行為將對公共圖書館治理產生多層面影響[8]。

1.2 競爭機制薄弱

一般而言，在特定的區(qū)域內僅有一座公共圖書館，加之公共圖書館提供的多為免費服務，可替代性較小，因而從市場經(jīng)濟角度而言公共圖書館具有壟斷地位。圖書館的壟斷性雖然降低了民眾獲取知識信息的成本，但是同時也導致了缺乏高效競爭機制的弊端。換言之，市場競爭機制很難對公共圖書館法人治理產生調控作用?！八姓呷蔽弧焙透偁帣C制薄弱共同導致了公共圖書館無法像公司一樣依靠股東“用腳投票”，無法運用市場機制促進內部治理的完善。因此，脫離市場調節(jié)的公共圖書館發(fā)展必須依賴科學完善的法人治理結構。

1.3 社會責任顯著

公共圖書館承載著一個國家文化自信的使命，能夠促進社會認同和公共道德水平的提升?，F(xiàn)代社會是信息收集和信息共享的時代，公共圖書館對于那些缺乏信息獲取手段，必須依靠公共服務獲取知識資源的民眾來說非常重要[9]。相比較公司等營利性法人，公共圖書館的社會職能更為突出?！豆矆D書館法》第2條表明公共圖書館除基本功能外，還需發(fā)揮社會教育功能[10];第3條、第36條也強調公共圖書館有推動“全民閱讀”的社會責任?！豆参幕毡Ｕ戏ā返?7條也指出公共圖書館須開展全民閱讀和全民科普活動。公共圖書館法人治理模式建設必須與社會發(fā)展緊密結合，與美好生活需求相適應[11]。同時，不可忽視的是競爭機制薄弱客觀上也削弱了公共圖書館實現(xiàn)社會責任的外部約束[12]。故而，公共圖書館法人治理機制必須將圖書館承擔的組織使命作為明確的宗旨和任務，并在具體章程中制定具體實施方式。

2 我國公共圖書館法人治理機制的現(xiàn)狀解析

2.1 總體情況概述

《公共圖書館法》 并未具體明確我國公共圖書館應建立何種模式的法人治理，根據(jù)《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》 《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》等文件的內容，我國公共圖書館法人治理模式可分為三個層次：決策層、管理層和監(jiān)督層，即以理事會為核心，由公共圖書館行政負責人和其他主要管理人員作為管理層執(zhí)行理事會決策，是否設立監(jiān)事會或其他類型的監(jiān)督機構則由圖書館自主決定。《公共圖書館法》 第23條規(guī)定，公共圖書館法人治理機制中應包括有關方面代表、專業(yè)人士和社會公眾。

國家圖書館研究院2017年的調研顯示，已有23個副省級以上公共圖書館開展了法人治理機制試點工作，調研結果認為我國公共圖書館法人治理機制已經(jīng)“由理論問題轉變?yōu)閷嵺`問題”[13]。根據(jù)重慶圖書館理事會秘書處的調研，截至2017年，我國共有129家公共圖書館成立了理事會，理事會區(qū)域分布呈現(xiàn)出明顯差異，東部地區(qū)遠超西部地區(qū)[5]。圖書館章程是法人治理結構建立和完善的制度性基礎，公共圖書館法人治理的有效運行需依賴章程規(guī)范。為深入了解我國公共圖書館法人治理現(xiàn)狀，發(fā)掘法人治理困境的根源，下文將以收集的圖書館章程樣本為例展開討論。

以國家圖書館研究院和中國圖書館學會的調研為基礎，本研究共收集了10份公共圖書館章程，包括廣州市、哈爾濱市、黑龍江省、上海市浦東區(qū)、陜西省、深圳市、蘇州市、太原市、武漢市、浙江省圖書館?？傮w來看，各省市公共圖書館章程均以中央機構編制委員會辦公室制定的《事業(yè)單位章程示范文本》為模板進行規(guī)則細化，主要內容包括：總則（含圖書館名稱、性質、住所、經(jīng)費、舉辦單位、登記管理機關等）、圖書館宗旨和業(yè)務范圍、圖書館的權利義務、理事會制度、監(jiān)事會制度、管理層制度、員工管理制度、資產管理和財務制度、圖書館信息公開、終止和剩余財產、章程修改、附則。而法人治理機制主要體現(xiàn)在理事會制度、管理層制度和監(jiān)事會制度這三章中。

2.2 決策層——理事會

理事會是公共圖書館法人治理的核心，主要職責是作出和審查圖書館的戰(zhàn)略計劃和重大決策，并且根據(jù)委托人需求和社會利益指導與監(jiān)督管理層?！蛾P于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》明確了理事會作為公共圖書館決策機構的地位，要求理事會成員構成多元化（包括政府代表、公共文化機構代表、讀者代表等），并強調圖書館以外的人員必須占多數(shù)，以保持社會代表性。理事會的具體職責包括：圖書館發(fā)展規(guī)劃、預決算制定、圖書館業(yè)務決策、圖書館章程擬定和修改、圖書館人事管理等。雖然理事會在公共圖書館法人治理中享有最高決策權，但其履行職責必須受到圖書館章程的制約，做到依法依章程行使權力。

現(xiàn)有法律法規(guī)和相關文件中并未對理事會的具體產生方式和規(guī)模作出指引，對理事會的職責也僅作原則性規(guī)定。從立法技術角度而言這種“留白”的方式是符合實踐需求的，一方面我國不同地區(qū)公共圖書館的發(fā)展差距較大，因此需要不同的理事會模式，另一方面對于新出現(xiàn)的法人治理問題，修改法律規(guī)則的效率遠不如圖書館章程。從實踐來看，我國公共圖書館的理事會成員一般為9～15人，任期為3～5年，主要由政府代表、圖書館代表和社會代表構成，三類成員占比在不同圖書館中有所差別（具體參見表1）。

一般而言，圖書館章程對理事任期及組成方式、理事會職權、理事任職資格、理事權利與義務、理事資格終止事由、理事長產生方式和職權、理事會會議相關程序等層面都有規(guī)制。其主要差異體現(xiàn)在以下三方面：（1） 理事會會議的表決方式。在收集的10份圖書館章程中，每位理事的表決權均為一票，區(qū)別在于對于理事會決議，上海市浦東區(qū)和深圳市圖書館采用的是多數(shù)票決原則，而其他9省市采取的則是一般事項過半數(shù)通過，重大事項三分之二以上通過的原則。（2） 是否設立理事會秘書處。在收集的10份圖書館章程中，廣州市、哈爾濱市、黑龍江省、蘇州市和武漢市圖書館設立理事會秘書（其中黑龍江省圖書館設立理事會辦公室，但職責與理事會秘書相同，故可歸為一類），其他6省市沒有設立理事會秘書。（3） 是否設立理事會專業(yè)委員會。在收集的10份圖書館章程中，僅有蘇州市圖書館設置了理事會專業(yè)委員會，以向理事會提供專業(yè)意見，彌補理事會中非專業(yè)人士的決策缺陷。

2.3 管理層——館長負責制

公共圖書館管理層類似于公司治理中的經(jīng)營管理者，負責執(zhí)行理事會的決策和圖書館日常運營，實行館長負責制，其成員主要由公共圖書館館長和其他主要管理人員組成。需要注意的是，與公司治理中股東會與董事會之間的關系不同，除理事會具有決策上的權威外，公共圖書館法人治理過程中更加強調理事會和管理層之間的相互配合與協(xié)調。

具體而言，在收集的10份圖書館章程中，各省市圖書館章程均在有關管理層規(guī)則中規(guī)定管理層的組成人員及具體職責。根據(jù)表2顯示，多數(shù)圖書館管理層由館長、副館長和黨組織負責人組成，也有圖書館將工會主席納入管理層。但是各圖書館館長的產生方式并不相同，整體而言可分為3類：理事會提名，舉辦單位任免;舉辦單位提名（或推薦），理事會審議;舉辦單位按權限任免。館長選聘方式的不同直接反映出行政部門對圖書館法人治理干預程度的差異，也反映出圖書館治理過程中自主程度的差異。

2.4 監(jiān)督層——監(jiān)事會

《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》指出有條件的公共圖書館可以單獨設立監(jiān)事會，也可由理事會的部分成員承擔監(jiān)督職能。同時要求行政主管部門建立督查制度，對公共圖書館法人治理機制的建立和完善進行指導和管理。目前來看，對公共圖書館經(jīng)營管理的監(jiān)督主要有以下兩種機制：

（1）外部監(jiān)督。主要表現(xiàn)在以下三個方面：①行政主管部門監(jiān)督。文化事業(yè)主管部門對公共圖書館的監(jiān)管主要通過法律和行政法規(guī)得以實現(xiàn)。《公共文化服務保障法》第59條規(guī)定，有侵占、挪用公共文化機構財產或濫用職權徇私舞弊行為的，對責任人依法予以處分。②捐贈者（資助者）監(jiān)督。公共圖書館的捐贈者有權提出具體的資金使用要求并對捐贈項目進行評估。通常這些要求對公共圖書館的理事會和管理者都具有很大影響力。遺憾的是，雖然《公共圖書館法》第6條鼓勵公民、法人或其他組織向圖書館捐贈，但是并沒有規(guī)定捐贈者所享有的權利。但《慈善法》第42條規(guī)定的捐贈者知情權和監(jiān)督權可以適用于公共圖書館領域。③輿論監(jiān)督?！豆矆D書館法》第42條規(guī)定公共圖書館須接受社會監(jiān)督。除行政主管部門和捐贈者外，社會公眾可以對公共圖書館理事會和管理層的行為進行監(jiān)督。

（2）內部監(jiān)督。主要表現(xiàn)為公共圖書館自律機制，以及發(fā)揮社會代表在非營利性法人治理中的作用。與理事會不同，監(jiān)事會并不是公共圖書館法人治理結構的必要組成部分?！豆矆D書館法》和文化事業(yè)單位法人治理改革相關文件都沒有強制要求必須設立監(jiān)事會，由部分理事承擔監(jiān)督職能亦可。也有學者認為出于精簡機構的目的，公共圖書館并無設立獨立監(jiān)事會的必要[14]。具體到實踐中，多數(shù)公共圖書館選擇在理事會中設立監(jiān)事的治理模式，但也有圖書館選擇設立獨立的監(jiān)事會。例如，陜西省圖書館設立了由3名監(jiān)事組成的監(jiān)事會。

3 我國公共圖書館法人治理機制運行的障礙研究

3.1 理事會獨立決策地位模糊

理事會是我國公共圖書館法人治理結構的核心，享有獨立決策權，以實現(xiàn)公共圖書館經(jīng)營管理的自主性和靈活性。但運行過程中法人治理結構的模糊化和邊緣化影響了理事會的獨立決策地位，理事會議事往往流于形式而并不掌握實際決策權[15]，具體表現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）理事長的產生由舉辦單位提名或直接委任。舉辦單位即行政主管部門對理事長人事任免權的控制與“政事分開”“管辦分離”的改革理念存在一定沖突。理事長是理事會的核心人物，對理事會決策的影響往往大于普通理事。如果理事長難以保持決策的獨立性，那么理事會決策的獨立性很大程度會受到質疑。

（2）理事會成員獨立性較低。表1中雖然外部理事在理事會中占多數(shù)，但事實上外部理事中還包括一定數(shù)量的政府代表。而內部理事作為圖書館工作人員，其人事任免權和財務權也受到主管行政單位的控制，據(jù)此不難發(fā)現(xiàn)在理事會中有相當一部分理事（內部理事+外部理事中政府代表）可能會受到行政行為的影響。例如，哈爾濱市圖書館中有8名理事（占理事總數(shù)的72.7%）與行政機構相關;陜西省圖書館中有7名理事（占理事總數(shù)的63.6%）與行政機構相關。在這種情況下，政府如何放權，如何保障理事會決策獨立性還有待進一步觀察。

3.2 理事會決策專業(yè)性受質疑

公共圖書館法人治理機制構建相關規(guī)則中要求外部理事必須占理事會成員的多數(shù)，表1也證明了這一點。這會產生理事會中有圖書館治理相關背景的組成人員較少的現(xiàn)狀，從而導致理事缺乏科學的決策能力以及相關經(jīng)驗。理事會決策的科學性與專業(yè)性[6]、圖書館內部職工利益需求的保障等都會受到質疑[7]。公司治理過程中股東會也存在大量非專業(yè)股東，為何股東會決策的專業(yè)性從未受到質疑？而源于公司治理機制的公共圖書館法人治理機制中理事會的專業(yè)性卻頻頻遭受質疑呢？究其根本在于組織屬性不同，股東作為公司剩余價值所有者僅代表自身利益，而理事會成員代表的是社會公眾的利益。誠如本文第一部分所述，公共圖書館的公益性特征決定了法人治理結構必須更加科學高效，才能實現(xiàn)公共文化服務的最佳效益。

3.3 社會力量參與程度低

公共圖書館建立法人治理機制的目的之一就是吸納各界群眾參與運營管理，以保障圖書館所在特定區(qū)域居民的文化需求得以實現(xiàn)。但從目前我國公共圖書館法人治理機制運行的效果來看，社會力量的參與狀況和制度預設有所偏差。一方面理事會中社會人士代表是否能夠代表群眾參與議事存疑;另一方面圖書館管理運行公開化程度有限，加之我國本就缺乏民眾監(jiān)督公共文化事業(yè)的氛圍，致使社會監(jiān)督權實踐效果不佳。

3.4 公共圖書館章程“同質化”明顯

各地現(xiàn)行公共圖書館章程均來源于《事業(yè)單位章程示范文本》，雖然對示范模板中空白處進行了填補，但缺乏區(qū)域性特色，“同質化”非常明顯。我國不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度、文化背景、地域環(huán)境等要素都存在一定的差異，這種差異決定了不同地區(qū)圖書館的服務重點、運行方式和治理機制應有所區(qū)別。而現(xiàn)行章程的“同質化”會產生具體條款針對性差、指導性和可操作性不足等問題，最終將制約公共圖書館法人治理機制的運行。

4 我國公共圖書館法人治理機制的完善路徑在于構建圖書館章程細則

公共圖書館章程是在法律規(guī)則范圍內對所有成員有拘束力的內部規(guī)范[16]，是圖書館法人治理結構的制度載體和運行規(guī)則。《公共圖書館法》對于公共圖書館法人治理的規(guī)定僅是原則性規(guī)范，這就需要圖書館章程根據(jù)圖書館具體的經(jīng)營模式和治理理念作出細化規(guī)則。對于《公共圖書館法》中存在的漏洞和法律本身的滯后性，頻繁的修訂法律并不是最有效的方式，不僅與法律的穩(wěn)定性特征相悖，成本也過于高昂。因此，面對法律漏洞和新出現(xiàn)的治理問題，最佳策略是由圖書館章程規(guī)則進行規(guī)制。針對我國公共圖書館法人治理獨有特性，應以構建圖書館章程為核心進行以下幾方面的改良。

4.1 構建理事會獨立決策權體系

避免行政權過分干涉公共圖書館運行是法人治理機制完善不可或缺的重要環(huán)節(jié)。在缺乏法律規(guī)則明確理事會權責的情況下，就更需要圖書館章程保障法人治理機制的實施，進一步明確政府在公共圖書館法人治理中應當以監(jiān)督而非決策為主。

（1）明確行政機關參與法人治理的方式應當以引導和監(jiān)督為主。政府逐步放開人事任免權和財政權是理事會獲得獨立決策權的先決條件。例如，浙江省圖書館章程就明確規(guī)定由理事會選舉理事長，實現(xiàn)理事會初步掌握人事任免權。對于財政權而言，雖然公共圖書館的運行要依靠政府撥款，但具體如何支配和使用撥款應由圖書館章程授權理事會進行決策，并制定具體的決策議事程序，以逐步實現(xiàn)圖書館的財政自主權。同時，可以將政府對公共圖書館的資金支持與理事會和管理層的工作效果相銜接，以激勵圖書館理事會和管理層提升服務質量，提高服務效率。

（2）明確行政機構與理事會權責劃分。為應對舉辦單位和理事會之間關系模糊，影響理事會獨立決策的問題，公共圖書館章程中應當明確理事會具體職責、理事行為評價標準和相應的責任承擔方式。雖然現(xiàn)有圖書館章程已有理事會職權相關內容，但僅是寬泛的規(guī)則，沒有相對應的履職能力評價體系和問責機制。在理事本身受制于行政約束的情形下，界限不清的章程規(guī)則無法發(fā)揮獨立決策的效果。

（3）利用“聲譽機制”增強對理事獨立決策的激勵。根據(jù)信息經(jīng)濟學理論，聲譽機制能夠對理事過去行為進行收集、反饋和評價，從而形成可靠的決策指引，因此個人聲譽是具有市場價值的。對于公共圖書館的理事而言，他們往往具有一定的社會地位，除經(jīng)濟利益外，個人的聲望和榮譽也會影響他們的行為方式。在圖書館章程中應明確理事盡職的標準，并對圖書館運行有貢獻的理事授予榮譽或類似獎勵，以提升理事個人的社會聲譽和威望。通過這種方式激勵理事在行為時將圖書館利益與個人聲譽相關聯(lián)，有利于理事的獨立決策，防止理事會決議流于形式。

4.2 構建理事會專業(yè)支撐體系

除決策獨立性外，受外部理事數(shù)量較多的影響，理事會決策的專業(yè)性一直受到質疑。為應對這一問題，可參考推廣蘇州市圖書館設立專業(yè)咨詢委員會，為理事會決策提供專業(yè)決策方面的咨詢，以此來推動決策專業(yè)支撐體系的建設。但同時也應當考慮到我國具體國情，在設立專業(yè)咨詢委員會條件還不成熟的地區(qū)可設立顧問機構，充分利用圖書館所在區(qū)域內的高校資源，聘請高校圖書館領域的相關專家學者作為理事會顧問，接受理事咨詢。而至于財務、法律或者營銷等方面的事務則可與社會相關專業(yè)組織（例如會計師事務所）建立合作關系，由他們出任顧問，解決決策的專業(yè)性問題。這種方式一方面可以避免理事會成員過于冗雜，另一方面也能夠促進社會力量參與公共圖書館法人治理建設。

4.3 構建理事會成員和管理者的信義義務

信義義務是公司治理策略中的重要組成部分，主要是指在特定關系中行為人為另一方所負的忠實義務和注意義務。信義義務一方面限制行為人的自利行為，另一方面要求行為人以勤勉和謹慎的態(tài)度履職[17]。相比較公司治理，對于與經(jīng)濟利益無直接關聯(lián)、競爭機制薄弱和更強調社會責任的公共圖書館而言，以信義義務約束理事會成員和管理者的行為將更為高效。從委托—代理層面來看，理事會應對享受公共圖書館服務的民眾承擔信義義務，管理者應對理事會承擔信義義務。具體而言，可在圖書館章程中規(guī)定公共圖書館理事會成員和管理者需遵循以下信義義務：①遵守法律法規(guī)和圖書館章程;②以勤勉審慎的態(tài)度履行職責;③不得侵占（或挪用）圖書館財產;④不得利用職務便利謀取私人利益;⑤不得有其他違反信義義務的行為（由各圖書館針對實際情況增補）。

4.4 提升社會力量參與度

公共圖書館的本質是滿足民眾精神文化需求，圖書館法人治理機制的建立和完善離不開社會公眾的參與，但從目前我國實踐來看，社會參與程度較低。公共圖書館法人治理效果的提升必須依靠社會治理能動作用的發(fā)揮。作為公共圖書館，可以通過管理運行公開化助推“社會參與”，降低民眾參與公共圖書館治理的成本，完善監(jiān)督渠道。一方面在圖書館章程中明確年報制度、績效評估制度、信息公開制度等;另一方面積極舉辦各種活動提升當?shù)鼐用駥D書館的關注度。這樣不僅能夠擴大圖書館影響力，鼓勵全民閱讀，而且能夠監(jiān)督圖書館內部治理，減輕行政監(jiān)督壓力的同時促進政府進一步放權。

5 結語

公共圖書館作為城市（包括縣、鄉(xiāng)）文化傳播和資源聚集的核心，對未來社區(qū)建設具有重要作用[18]?！豆矆D書館法》 建立了“我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的基礎法制框架”[19]，及時為公共圖書館法人治理提供了法律支撐，將圖書館建設事業(yè)同國家發(fā)展緊密聯(lián)系[20]。與傳統(tǒng)公司治理不同，公共圖書館法人治理具有與經(jīng)濟利益無直接關聯(lián)、競爭機制薄弱、承擔更多社會責任等特征，這就對其法人治理的框架構建提出了更高的要求。從我國現(xiàn)有公共圖書館法人治理機制的運行現(xiàn)狀來看，還存在著理事會決策的獨立性和專業(yè)性受質疑、社會參與程度低和圖書館章程缺乏特性等問題。

為應對實踐中的困境，在具體的法人治理建設過程中，需要通過圖書館章程對法律規(guī)則進行細化和補充，逐步構建理事會科學決策體系，并配以對理事會成員和管理者的信義義務約束，提高社會參與度，從而實現(xiàn)完善公共圖書館法人治理策略的目標。我國公共圖書館法人治理機制還處于初步建設階段，容易出現(xiàn)新舊體制交替而引發(fā)的管理運行混亂。如何通過制度引導行政機構逐步放寬人事任免權和財政權，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的公共圖書館運行機制，是未來公共圖書館法人治理機制完善的重要領域。

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