長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制探討

鄭鵬 張媛 羅湖平

[摘要]農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地資源優(yōu)化配置、節(jié)約集約利用土地的現(xiàn)實要求，其收益分配至關(guān)重要?；陂L株潭城市群的社會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其流轉(zhuǎn)收益分配上存在著利益主體關(guān)系復(fù)雜、收益分配秩序失范、監(jiān)督管理權(quán)利空置等問題，主要歸結(jié)為法律制度瑕疵、流轉(zhuǎn)平臺缺失和農(nóng)戶信息劣勢。完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，應(yīng)基于自愿、公開、科學(xué)、公平的分配原則，明確流轉(zhuǎn)收益分配主體及轉(zhuǎn)讓收益分配注重產(chǎn)權(quán)、增值收益分配注重公平的分配思路，建立健全法律制度保障機(jī)制、土地交易平臺機(jī)制、流轉(zhuǎn)程序機(jī)制、收益分配激勵機(jī)制、多元監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]集體經(jīng)營性建設(shè)用地;流轉(zhuǎn);收益分配機(jī)制

[中圖分類號]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是優(yōu)化土地資源配置、有效利用土地資源的現(xiàn)實要求。自中共十八屆三中全會提出“推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、抵押及其與國有土地同權(quán)同價、同等入市行為的探討一直為社會聚焦。2015年，國家決定對北京大興區(qū)等33個行政區(qū)開展土地制度改革試驗后，如何引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并配套推進(jìn)其分配制度建立與完善則成為新時期農(nóng)地制度改革破題的關(guān)鍵點。近5年的中央1號文件均關(guān)注于此，且慎重推進(jìn)，其試點期限也再次推延一年，直至2019年年底。

作為中部經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地的長株潭城市群，其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，建設(shè)用地需求持續(xù)增長，導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)日益緊張。與此同時，其集體經(jīng)營性建設(shè)用地卻因缺乏“市場”而長期閑置，如何激活土地財產(chǎn)價值更顯迫切。順勢推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序入市，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是長株潭城市群進(jìn)一步發(fā)展的必然要求，也是城鄉(xiāng)要素互動、地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展乃至一體化的必然選擇。實際上，2014年，長沙縣雙河村就已被列為該省2個集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點之一;2015年，瀏陽市被納入全國33個改革試點范圍。

在合乎規(guī)劃、用途管制的基礎(chǔ)上引導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股等，關(guān)鍵是要理順國家、集體、個人三者之間在土地增值收益分配上的關(guān)系，建立合理科學(xué)的收益分配制度。這也是深入農(nóng)地制度改革的根本需要，更是保障農(nóng)戶合法權(quán)益、喚醒農(nóng)村“沉睡”資本的必要途徑。鑒于此，本文通過實地調(diào)查，針對長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的收益分配問題進(jìn)行思考，嘗試探討完善其收益分配機(jī)制。

1 長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配中的問題分析

1.1 利益主體關(guān)系復(fù)雜

國家土地管理法雖對集體土地的經(jīng)營管理主體進(jìn)行了規(guī)定，但在收益分配實際操作中卻涉及到了多個關(guān)系復(fù)雜的利益主體。其中，政府是土地價值提升的重要主體，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做出了突出貢獻(xiàn)和有益的探索;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地的所有者，對土地是否流轉(zhuǎn)起著至關(guān)重要的作用;土地是農(nóng)戶的安身之本，農(nóng)戶對農(nóng)村土地具有使用權(quán)。由于沒有明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，多個利益主體追逐自身的利益最大化，使其收益分配過程中關(guān)系繁雜，矛盾沖突時有發(fā)生。

1.2 收益分配秩序失范

要想保障集體成員公平、合理地享受到土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益，就必須要有具體的分配程序和標(biāo)準(zhǔn)可供遵循。然而，當(dāng)前集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的流轉(zhuǎn)秩序尚存在許多問題，交易個別化現(xiàn)象突出，而且收益分配過程中帶有著明顯的個人偏好。由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得所有權(quán)主體在收益分配中上存在很大的操作難度，其分配方式較為混亂。譬如，具體的分配比例缺乏標(biāo)準(zhǔn)、登記管理情況漏失、分配機(jī)制不健全等問題普遍存在，故難以保證流轉(zhuǎn)過程中相關(guān)利益主體的必要公平性。實際操作中，農(nóng)戶往往難以切實感受到土地制度改革所帶來的好處，有時還會帶來潛在利益受損情況，甚至隨著時間推移會產(chǎn)生改革收益挫敗感。

1.3 監(jiān)督管理權(quán)利空置

在市場發(fā)育遲緩、經(jīng)濟(jì)規(guī)制不完備、監(jiān)管制度滯后和執(zhí)法漏洞等情況下，長株潭近郊集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中存在著不同程度的隱形市場，并呈現(xiàn)出區(qū)域連片集中性、高經(jīng)濟(jì)效益性、集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶合謀性等特征。這也在客觀上為村組集體及其代理人的隱形流轉(zhuǎn)行為提供了尋租設(shè)租的可能性。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分村務(wù)公開并不及時且不透明，很多農(nóng)戶根本就不知道村組集體在收益中拿了多少，也不知道這些收益將會被用在何處，能知道的僅僅是自己獲得了多少，其知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)并未得到有效保障，從而為村組干部挪用集體資產(chǎn)、損害集體利益提供了空間。另外，分配程序也存在著可操作性不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致許多監(jiān)管主體直接放棄其監(jiān)管權(quán)利，甚至有的收益分配監(jiān)管處于空白狀態(tài)。

2 長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配問題的成因分析

2.1 法律制度瑕疵

《物權(quán)法》第59條提到，如果涉及到土地承包方案、將土地發(fā)包給本集體以外的單位或個人承包等事項，應(yīng)當(dāng)由集體成員決定，但是法律并沒有對集體成員的具體內(nèi)涵進(jìn)行較為明確的規(guī)定，從而導(dǎo)致成員權(quán)的法律性質(zhì)難以確定。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，產(chǎn)權(quán)歸屬是相當(dāng)模糊的，容易導(dǎo)致弱勢農(nóng)戶的合法權(quán)益無法實現(xiàn)，還容易誘發(fā)流轉(zhuǎn)過程中的隱形市場并滋生尋租行為。目前，尚未針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配中的問題出臺指導(dǎo)性政策或相關(guān)文件，這也是諸多問題的根源。

2.2 流轉(zhuǎn)平臺缺失

迄今為止，長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場尚未在政策框架內(nèi)建立起來，局部的入市行動僅囿于有限的幾個試點地區(qū)，規(guī)范的交易平臺仍在艱難的搭建過程之中;而其他非試點地區(qū)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為則依然處于私下流轉(zhuǎn)狀態(tài)，即屬于隱形市場交易范疇，這在長株潭城鄉(xiāng)結(jié)合部、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村落表現(xiàn)得尤為突出，各種不規(guī)范的短期流轉(zhuǎn)行為潛伏著諸多長期交易風(fēng)險。在長株潭農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的零散性、非規(guī)模經(jīng)濟(jì)性等特點，在缺乏有效的流轉(zhuǎn)平臺下，往往是處于閑置利用狀態(tài)。

2.3 農(nóng)戶信息劣勢

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，由于有多個利益主體的復(fù)雜關(guān)系，且都期望在收益分配中能獲最大化自身收益，故處于信息劣勢的農(nóng)戶利益很容易受到損害。農(nóng)戶們文化水平普遍不高，能及時有效獲取外界信息的并不多，往往是被動地接受信息，且信息是非常不對稱的。加之，基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，信息傳播速度慢、范圍小、相對延遲等問題，使得他們在收益分配中處于競爭劣勢?，F(xiàn)階段，在長株潭集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，其操作過程大多是被村干部內(nèi)部掌控的，農(nóng)民不僅在流轉(zhuǎn)收益方面要受到侵害，甚至連基本的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)都難以有效保障，故需進(jìn)一步理順收入分配機(jī)制和政府監(jiān)管行為。

3 長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的總體思考

3.1 基本原則

3.1.1 自愿性原則。自愿性原則就是要充分尊重農(nóng)戶的選擇權(quán)利，對農(nóng)戶的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。土地是農(nóng)戶的立身之本，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)之后收益如何分配這些收益分配過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)充分征詢農(nóng)戶的意見，必須要征得農(nóng)戶認(rèn)可。故在其流轉(zhuǎn)和利益分配中應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織成員意愿為基礎(chǔ)，尊重農(nóng)民的選擇權(quán)。

3.1.2 公開性原則。土地流轉(zhuǎn)過程中牽涉到了多個主體的利益，因此必須將流轉(zhuǎn)過程透明公開化，確保各方利益訴求和均衡保障。通過信息公開，能有效限制市場交易主體的行為，防止信息不對稱而損害信息缺失方利益。因此，有必要推動村集體在流轉(zhuǎn)收益分配與使用上的信息公開程度，有效保護(hù)農(nóng)戶的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而防止農(nóng)戶利益遭受侵害。

3.1.3 科學(xué)性原則。在流轉(zhuǎn)收益分配過程中，有必要因地制宜地制定收益分配方式，故需運用科學(xué)的分析方法來避免或處理分配中的各種矛盾。同時，還要加強(qiáng)對內(nèi)部收入分配的科學(xué)管理，讓農(nóng)民能夠有效地監(jiān)督收益分配過程和集體資產(chǎn)的使用情況，確保其收益不受損，也能讓每個農(nóng)戶真切地感受到政策所帶來的福利。

3.1.4 公平性原則。一方面，在對流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行分配的過程中，不能侵害村內(nèi)弱勢群體的利益（如老人、殘疾人等），村干部也不能僅僅照顧與自己關(guān)系密切的農(nóng)戶，而是要保證分配收益能惠及到村內(nèi)每個集體成員。另一方面，由于土地價值在一定程度上受到區(qū)位因素影響，一般是距離中心城市越近的地方，農(nóng)戶從中所獲的利益也就越大，這很容易導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)與城郊農(nóng)戶的收益差距擴(kuò)大，顯然不利于區(qū)域間公平。由此，需要發(fā)揮政府調(diào)控職能，統(tǒng)籌區(qū)域間的土地開發(fā)利用，善于利用城鄉(xiāng)土地增減指標(biāo)掛鉤來做好公平性這篇大文章。

3.2 基本思路

3.2.1 收益分配主體：合理界定。土地制度改革的關(guān)鍵在于，如何對多個主體之間的利益關(guān)系進(jìn)行有效的平衡，并推動效率與公平兩兼顧的流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制的建立。很明顯，在利益分配過程中主要涉及到四個利益主體。第一，村集體?；谖覈姆梢?guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會對集體所有的土地進(jìn)行經(jīng)營與管理，其中集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體財產(chǎn)的運營，村委會更多的是監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織。但是如今大部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織都處于虛化狀態(tài)，因此有必要強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能，準(zhǔn)許其代理集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。第二，農(nóng)戶。農(nóng)村工作的出發(fā)點和落腳點在于實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)戶的利益，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。農(nóng)民作為政策的直接對象和集體成員，他們是集體土地事實上的使用者，應(yīng)當(dāng)享有獲取收益分配的權(quán)利，否則會讓政策失去其惠農(nóng)的內(nèi)在價值。第三，政府。在流轉(zhuǎn)過程中，政府特別是基層政府在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，投入了必要的人力、物力、財力支持，為調(diào)動其積極性，也應(yīng)享受流轉(zhuǎn)過程中的部分收益。第四，流轉(zhuǎn)對象。主要是針對從村組集體獲得集體經(jīng)營性建設(shè)用地的法人。在流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)對象有可能將土地使用權(quán)進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)、出租、抵押等以獲取收益，也有可能由于一些不確定性因素溢價而獲得土地增值受益，故也參與部分增值收益分配。

3.2.2 土地轉(zhuǎn)讓收益分配：注重產(chǎn)權(quán)。從全國各試點地區(qū)來看，大多是根據(jù)一定的比例，村組集體保留一部分流轉(zhuǎn)收益，將其用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民集體社會保障;剩下的則由村組集體自主確定其具體的分配比例、方式，將之分配給農(nóng)民，在這一過程中，應(yīng)當(dāng)更多的是基于農(nóng)戶與集體之間的內(nèi)部協(xié)商，不應(yīng)過多的有公法進(jìn)行干涉。同時，在進(jìn)行收益分配時，應(yīng)以長株潭不同地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為基礎(chǔ)。首先，將流轉(zhuǎn)收益的一部分作為集體成員的社會保障，建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施，并建立監(jiān)督機(jī)制來監(jiān)督收入使用的方向。其余部分可以直接量化并單獨分發(fā)給農(nóng)民，讓他們直接分享土地轉(zhuǎn)讓的好處;當(dāng)然，也可以股份的形式交由集體經(jīng)濟(jì)組織來經(jīng)營，實行年終分紅。而基層政府在初次收益分配中，則可以通過工本費、行政服務(wù)費等方式，來回收其在引導(dǎo)過程中為了規(guī)范市場流轉(zhuǎn)秩序、搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺、為土地市場參與主體提供特殊行政服務(wù)環(huán)節(jié)中所產(chǎn)生的成本。

3.2.3 土地增值收益分配：注重公平。如何在實際操作中平衡分配其增值收益一直困擾著社會各界。從增值原因來看，可區(qū)分為內(nèi)部增值與外部增值。前者是由于土地使用者對土地進(jìn)行投資開發(fā)而獲得的增值，其收益主要歸于土地使用者;后者則是由于城市發(fā)展、環(huán)境改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等外部因素造成的增值，其收益主要歸于政府。一般而言，初次流轉(zhuǎn)中土地增值收益歸村集體所有，政府可通過征收土地開發(fā)稅或增值收益調(diào)節(jié)金等進(jìn)行再次分配。在村組集體的增值收益分配時，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)毓膭钆c引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織通過將流轉(zhuǎn)收益以股權(quán)量化方式進(jìn)行收益分配，讓集體成員能夠更多、更好地分享集體資產(chǎn)的長期增值收益。對再次流轉(zhuǎn)的土地收益，主要應(yīng)歸于流轉(zhuǎn)對象，以保障流轉(zhuǎn)對象的使用權(quán)的合理實現(xiàn)。同時考慮到集體經(jīng)營性建設(shè)用地再次流轉(zhuǎn)需要得到村集體同意，若不將部分收益分配給村集體，可能會對再次流轉(zhuǎn)造成阻礙，因此再次流轉(zhuǎn)增值收益中的一部分可以由村集體與流轉(zhuǎn)對象內(nèi)部協(xié)商分配。當(dāng)然，政府也可以通過征收土地增值稅等稅收方式，對其收益進(jìn)行規(guī)范與調(diào)節(jié)。

4 長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的保障機(jī)制

4.1 建立法律制度保障機(jī)制

土地所有權(quán)的特殊性決定了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)需要一整套政策法規(guī)來支持。首先，應(yīng)完善土地利用規(guī)劃，對土地進(jìn)行科學(xué)管理，優(yōu)化土地利用布局，同時要利用好城鄉(xiāng)土地增減掛鉤，防止耕地面積減少和建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張;其次，應(yīng)建立健全與土地相關(guān)的法律和制度，確保在集體土地轉(zhuǎn)讓的每一環(huán)節(jié)都有法可依，特別是改善現(xiàn)行稅制，如征收土地開發(fā)稅或增值收益調(diào)節(jié)金等;最后，應(yīng)更加明晰產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的財產(chǎn)清算、經(jīng)營合法性等行為，營造良好的發(fā)展秩序，為入市創(chuàng)造有利條件。

4.2 建立土地交易平臺機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的無序流轉(zhuǎn)、隱形交易，既損害了村組集體經(jīng)濟(jì)組織利益，也誘發(fā)了流轉(zhuǎn)主體間的交易風(fēng)險，最終導(dǎo)致了土地資源的低效配置。故需搭建土地交易平臺，規(guī)范和引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)交易行為。一方面，通過土地交易平臺，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行市場化管理和運行，對個體隱形流動行為嚴(yán)加禁止，避免損害集體和農(nóng)民的權(quán)益。由于農(nóng)民收集和處理信息能力較弱，無疑會增加流轉(zhuǎn)成本，故需在長株潭城市群范圍內(nèi)建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，規(guī)范其土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)平臺管理。另一方面，應(yīng)當(dāng)引入第三方定價機(jī)構(gòu)，通過中介機(jī)構(gòu)為村集體提供相關(guān)的信息等，進(jìn)而提高資源的整合利用效率。

4.3 建立規(guī)范流轉(zhuǎn)程序機(jī)制

首先，村組集體應(yīng)當(dāng)按照規(guī)范有序的決策程序，組織集體成員參與流轉(zhuǎn)交易的各項事務(wù)決策。向集體成員宣傳相關(guān)的政策，同時在流轉(zhuǎn)前廣集民意，在民意的基礎(chǔ)上形成方案，再進(jìn)行民主決議，同時還要保障集體成員能夠有效地對決策工作進(jìn)行監(jiān)督。其次，在流轉(zhuǎn)的審核過程中，應(yīng)當(dāng)要遵從基本原則，對流轉(zhuǎn)用地嚴(yán)格把控，必須是確權(quán)登記后權(quán)屬清晰的土地才能交易，流轉(zhuǎn)后土地使用也必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制要求。再次，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易程序中，應(yīng)當(dāng)細(xì)化流轉(zhuǎn)申請、行政主管部門審核評估、發(fā)布交易信息、簽訂流轉(zhuǎn)合同、繳費登記，直至取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)證的整個過程。

4.4 健全多元監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

由于土地利益的牽引，個別利益主體很可能為了滿足自己的利益最大化，從而對農(nóng)民的合法土地權(quán)益進(jìn)行侵犯，所以政府必須制定出完整的保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的監(jiān)督機(jī)制。首先，要健全多元監(jiān)督體系，關(guān)鍵是要發(fā)揮政府在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)督過程中的核心作用，加大執(zhí)法力度，對于損害集體利益和農(nóng)戶利益的行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，保護(hù)土地資產(chǎn)不受損失，同時還應(yīng)從方法、技術(shù)和流程上加大監(jiān)管力度。其次，對流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行全方位的監(jiān)督，防止村組干部與企業(yè)合謀侵吞流轉(zhuǎn)收益。再次，為切實保障農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)過程中利益不受到損害，要健全問責(zé)機(jī)制。最后，政府要搭建農(nóng)戶參與長效機(jī)制，建立信息平臺，暢通問責(zé)渠道，健全問責(zé)程序，完善舉報人保護(hù)機(jī)制。

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