江蘇公共服務(wù)PPP模式可持續(xù)發(fā)展的路徑研究

梁琳

摘要：為進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域公共服務(wù)PPP模式可持續(xù)發(fā)展，滿足公眾日益增長(zhǎng)的現(xiàn)代化服務(wù)需求，以PPP模式機(jī)制創(chuàng)新探索為重點(diǎn)，向制度創(chuàng)新要紅利，積極構(gòu)建“多位一體”的公共服務(wù)PPP模式參與體系，重點(diǎn)強(qiáng)化PPP相關(guān)各方利益一體化紐帶，完善公共服務(wù)PPP項(xiàng)目“物有所值”評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，創(chuàng)新公共服務(wù)PPP利益分配模式和監(jiān)管模式，建立公共服務(wù)PPP項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制和合格合作方準(zhǔn)入機(jī)制，推動(dòng)公共管理PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) PPP模式 可持續(xù)發(fā)展

一、引言

公共服務(wù)有效供給是一個(gè)滿足社會(huì)成員差異性需求的實(shí)踐過(guò)程，需要社會(huì)、政府、公民的協(xié)力配合，積極籌集并調(diào)動(dòng)各方資源，保證決策的科學(xué)化效力和有效性實(shí)施。公共服務(wù)PPP模式的推進(jìn)是一個(gè)長(zhǎng)期、系統(tǒng)、全面的工程，必須結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況因地制宜的扎實(shí)推進(jìn)，同時(shí)，緊跟國(guó)家和省政府推進(jìn)公共服務(wù)PPP模式的時(shí)代步伐，充分考慮PPP模式的兼容性和可持續(xù)性，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和動(dòng)態(tài)管理水平。

二、完善區(qū)域公共服務(wù)PPP模式的路徑思路

（一）完善公共服務(wù)PPP項(xiàng)目“物有所值”評(píng)估機(jī)制

PPP項(xiàng)目體系得以生存的核心是回報(bào)機(jī)制，回報(bào)機(jī)制的核心在于對(duì)SPV公司進(jìn)行估價(jià)。PPP項(xiàng)目“物有所值”評(píng)估機(jī)制的復(fù)雜在于各種約束條件、參數(shù)和變量都直接影響SPV公司的估值，傳導(dǎo)到最后將侵蝕公共利益。

同時(shí)，在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給機(jī)制下，國(guó)有資產(chǎn)由于過(guò)低的估價(jià)和決策失誤造成的流失也是效率的損失。PPP模式中，政府將在SPV公司中位置更加獨(dú)立，更加關(guān)注自身的投資效率和財(cái)政回報(bào)，盡可能把責(zé)任分解至合作各方，從根本上避免政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任缺失以及角色的缺位和錯(cuò)位。

（二）完善公共服務(wù)PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

信息時(shí)代，政府不同職能部門之間溝通更加便捷，有效地促進(jìn)了信息資源在組織之間的交流、共享，也形成了彼此之間穩(wěn)定的心理預(yù)期，加強(qiáng)了相互之間的信任程度與協(xié)調(diào)配合，還大大降低了相互溝通的成本?？梢哉f(shuō)信息化社會(huì)的快速來(lái)臨為公共服務(wù)智能化發(fā)展與運(yùn)用提供了良好的契機(jī)。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程清晰、法律和法規(guī)完善，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制需要在匯報(bào)機(jī)制框架下設(shè)計(jì)和維護(hù)政府部門、企業(yè)在不同階段需要承擔(dān)的不同責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)這些責(zé)任、義務(wù)等進(jìn)行明確界定，以保護(hù)合作雙方的利益，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

（三）完善公共服務(wù)PPP利益分配模式?

比對(duì)政府投資的傳統(tǒng)模式，公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的宗旨是確保公眾使用者得到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的同時(shí)，機(jī)制創(chuàng)新紅利能夠產(chǎn)生比較優(yōu)勢(shì)，PPP項(xiàng)目產(chǎn)生更高的效率和福利水平，這與PPP項(xiàng)目其他投資方和參與者利益訴求并無(wú)沖突，PPP模式的回報(bào)機(jī)制并不是游戲，SPV項(xiàng)目體的架構(gòu)和模式設(shè)計(jì)必須充分考慮如何將政府的目標(biāo)和投資人的訴求結(jié)合到一起，有效克服壟斷供給下的一些缺陷。

公共服務(wù)本質(zhì)上具有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)特征：如正外部性、非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性及自然壟斷等，這些特性使得單純依靠市場(chǎng)無(wú)法形成合理的價(jià)格。成本加成法和投資回報(bào)率法存在很大的局限，易受到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不公平、信息不對(duì)稱、基礎(chǔ)參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以確定、政府收費(fèi)和稅費(fèi)混淆等因素的干擾，尤其公共服務(wù)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中運(yùn)營(yíng)方往往具有漲價(jià)沖動(dòng)，價(jià)格構(gòu)成中政府處于外部信息使用人，地位不利于監(jiān)管，亦為漲價(jià)創(chuàng)造條件。因此，PPP項(xiàng)目要在招標(biāo)過(guò)程中借助社會(huì)資本公開(kāi)競(jìng)標(biāo)解決這些難題，也可以在SPV公司章程中設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)條款，引導(dǎo)PPP項(xiàng)目成本下降到后行業(yè)平均后的利益分享，靈活精準(zhǔn)的財(cái)政補(bǔ)貼模式可以促進(jìn)社會(huì)資本按照約定提供公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府提高項(xiàng)目整體效率的初衷。

（四）完善公共服務(wù)PPP項(xiàng)目監(jiān)管模式

政府監(jiān)管模式要解決PPP項(xiàng)目運(yùn)作的依法合規(guī)問(wèn)題，全面地涉及PPP項(xiàng)目建設(shè)中可能發(fā)生的各種問(wèn)題。PPP項(xiàng)目的全過(guò)程都屬于合同組合的約束安排，因此注重契約精神在整個(gè)PPP項(xiàng)目順利完成的建設(shè)周期中有著極其重要的地位，公共服務(wù)PPP項(xiàng)目監(jiān)管模式要定位在依法合規(guī)監(jiān)察而不是代位上崗操作。

構(gòu)建“多位一體”公共服務(wù)PPP 項(xiàng)目參與體系，涉及到江蘇管理的各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)，必須形成健全的專業(yè)的公共服務(wù)PPP 項(xiàng)目市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

目前我國(guó)的PPP模式尚不成熟，需要通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制，合理監(jiān)管PPP模式項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作，盡量控制和減少信用、融資和運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)拓展監(jiān)督渠道，促進(jìn)公眾參與，提高有效監(jiān)督的科學(xué)性、合理性和獨(dú)立性，并使之能夠形成系統(tǒng)，確保PPP模式的實(shí)施不偏離既定軌道。

三、推進(jìn)公共服務(wù)PPP模式可持續(xù)發(fā)展路徑的主要任務(wù)

（一）建立實(shí)施公共服務(wù)PPP模式的組織體系

構(gòu)建“多位一體”公共服務(wù)PPP項(xiàng)目參與體系，涉及到江蘇管理的各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)，必須形成健全的專業(yè)的公共服務(wù)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府是公共服務(wù)PPP項(xiàng)目建設(shè)與發(fā)展的主導(dǎo)力量，必須要加強(qiáng)上層建筑的設(shè)計(jì)，避免產(chǎn)生部門利益鴻溝和行政壁壘，防止出現(xiàn)“步調(diào)不一”、“政出多門”、“重復(fù)建設(shè)”等問(wèn)題，應(yīng)形成由市政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，有關(guān)部門參加的專門領(lǐng)導(dǎo)小組以完善協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)劃與管理項(xiàng)目、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市場(chǎng)、政策、資金等各方面資源，標(biāo)準(zhǔn)制定、信息共享、安全體系以及標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定和管理，要求部門利益需要服從社會(huì)利益，明確不同部門的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，明確信息、資源共享的規(guī)定、模式、程序等問(wèn)題，從根源上破除公共服務(wù)智能化的部門壁壘。

其次進(jìn)行多贏制度設(shè)計(jì)，保證不同部門因?yàn)樾畔⒐蚕矶鴱闹蝎@益，調(diào)整傳統(tǒng)的績(jī)效考核指標(biāo)體系和考核思路，信息開(kāi)放共享的程度和水平也作為考核的內(nèi)容之一;同時(shí)政府要通過(guò)制度建設(shè)、政策宣傳、積極示范效應(yīng)、評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲等多種措施引領(lǐng)部門、企業(yè)參與公共服務(wù)PPP項(xiàng)目交易所。

（二）建立公共服務(wù)PPP決策咨詢項(xiàng)目庫(kù)

江蘇省已梳理確認(rèn)266個(gè)PPP項(xiàng)目審核入庫(kù)，項(xiàng)目總投資突破4144億元。這些項(xiàng)目將分批分期列入省、市和縣年度PPP項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。江蘇省2014年獲批的19個(gè)部、省示范試點(diǎn)項(xiàng)目中已落地7個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，其它絕大部分項(xiàng)目開(kāi)展順利并加快推進(jìn)。江蘇省將對(duì)這7個(gè)已落地的項(xiàng)目給予專項(xiàng)的獎(jiǎng)勵(lì)，并認(rèn)真研究示范項(xiàng)目成效，進(jìn)一步形成可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。

江蘇省歡迎各位專家、企業(yè)家、金融機(jī)構(gòu)把先進(jìn)理念、專業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和資本實(shí)力融入到江蘇省PPP試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)2016年底前63個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目全部實(shí)施落地。江蘇省財(cái)政將省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目列入政策資金支持對(duì)象名錄，2016年試點(diǎn)PPP項(xiàng)目前期費(fèi)用給予3000萬(wàn)元補(bǔ)助，規(guī)定時(shí)間內(nèi)落地江蘇實(shí)施并經(jīng)驗(yàn)收合格的試點(diǎn)項(xiàng)目給予引資額1%-4%的獎(jiǎng)補(bǔ)，啟動(dòng)規(guī)模100億元的江蘇省PPP融資支持基金，為有需求的試點(diǎn)項(xiàng)目提供多層次的融資服務(wù)，利用財(cái)政專項(xiàng)資金優(yōu)先定向支持PPP項(xiàng)目需求。

（三）完善公共服務(wù)PPP項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制和合格合作方準(zhǔn)入機(jī)制

推廣PPP模式，需要各方在該項(xiàng)目上的長(zhǎng)期、穩(wěn)定的合作，完善評(píng)估機(jī)制是個(gè)重要的環(huán)節(jié)?；ㄒ欢ǖ臅r(shí)間做充分的評(píng)估，更有利于項(xiàng)目推進(jìn)的規(guī)范有序、成效提升。形成多元的公共服務(wù)PPP項(xiàng)目“物有所值”評(píng)估機(jī)制，服務(wù)于PPP政策的制定和完善，服務(wù)于相關(guān)部門對(duì)PPP項(xiàng)目的依法監(jiān)管，服務(wù)于社會(huì)公眾對(duì)PPP工作的監(jiān)督，最終促進(jìn)PPP市場(chǎng)科學(xué)、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展，為提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化作出貢獻(xiàn)。

政府不僅能憑借其自身資源更好地收集資料、獲取信息，也在資金使用的數(shù)量、效率、效益、投入產(chǎn)出等方面具有更加直觀的感受，還能運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)施懲戒問(wèn)責(zé)。服務(wù)對(duì)象是最終的受益者，對(duì)公共服務(wù)智能化項(xiàng)目的實(shí)施效果有著最直接的感受，是包括服務(wù)的覆蓋范圍、受益程度、服務(wù)質(zhì)量、群眾滿意度等方面的直接判定者，因此服務(wù)對(duì)象應(yīng)是績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要參與者，并以服務(wù)成效作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。第三方機(jī)構(gòu)往往由專業(yè)性較強(qiáng)、“術(shù)業(yè)有專攻”的科研機(jī)構(gòu)、高校、專家、學(xué)者構(gòu)成，一方面，他們多數(shù)本身也是以服務(wù)社會(huì)為宗旨的;另一方面在績(jī)效評(píng)價(jià)中也可以通過(guò)更加科學(xué)、更加有效的評(píng)估方法，更好凝結(jié)各方面共識(shí)，保證績(jī)效評(píng)估的客觀性和科學(xué)性。

四、結(jié)束語(yǔ)

政府通過(guò)核定相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和購(gòu)買服務(wù)方式的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的自我平衡，是公共服務(wù)有效供給的本質(zhì)所在。自我平衡要求一方面在提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的基礎(chǔ)上，能夠保障公共利益;另一方面合理實(shí)現(xiàn)盈利的回報(bào)激勵(lì)機(jī)制和平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，盡量避免出現(xiàn)企業(yè)暴利或虧欠的極端。尤其在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力方面，政府參與方和社會(huì)資本的合作者應(yīng)該依據(jù)誠(chéng)實(shí)守信、平等參與的原則，按照協(xié)議合同辦事，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不能單方面強(qiáng)行將風(fēng)險(xiǎn)過(guò)渡轉(zhuǎn)移給對(duì)方。在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)上，主要由政府承擔(dān)因國(guó)家對(duì)應(yīng)政策或標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整而產(chǎn)生的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本投資方則需要承擔(dān)PPP項(xiàng)目的主要融資、基建、運(yùn)營(yíng)及其不同階段的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)于不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)，一般需要雙方共同承擔(dān)。

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